交通銀行首席經(jīng)濟學(xué)家連平：地方政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控局部問題需要關(guān)注

一段時期以來，中國地方政府的債務(wù)問題始終是籠罩在人們心頭的一片陰霾，也是中外各界高度關(guān)注的話題。國家審計署在去年年底公布了中國的政府性債務(wù)情況，包括中央政府和地方政府的債務(wù)情況統(tǒng)計。之后，中國絕大部分省級政府公布了按照國家審計署標準統(tǒng)計的本地政府債務(wù)。目前，應(yīng)該說中國地方政府性債務(wù)情況的透明度比公布之前有了很大的提高，不僅有了債務(wù)總量的數(shù)據(jù)，還有債務(wù)結(jié)構(gòu)的相關(guān)統(tǒng)計；不僅有地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)數(shù)據(jù)，還有具有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和具有救助責(zé)任的債務(wù)等或有債務(wù)的統(tǒng)計。

對地方政府性債務(wù)的總體風(fēng)險判斷

從公布的整體情況來看，我認為，當前和今后一段時期，中國地方政府性債務(wù)的系統(tǒng)性風(fēng)險依然可控。理由涉及以下幾方面。第一，無論從哪方面的指標來看，包括負債率、償債率以及其他角度觀察的衡量指標，或者從三大類，即負有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的債務(wù)指標看，按照國際常用的標準參考值，中國地方政府性債務(wù)都沒有突破紅線，處在相對安全的范圍之內(nèi)。

第二，債務(wù)區(qū)域分布上，呈現(xiàn)出省政府收入高債務(wù)多的特征。數(shù)據(jù)表明，借債比較多的往往是政府收入比較多的省市，地方政府性債務(wù)與地方政府收入相對比較匹配。比如東部沿海的江蘇、上海和南部沿海的廣東，這些省市負債額較大，但收入總量也大、增長較快，債務(wù)償付能力也就比較強。

第三，融資方式上，以前主要是以銀行信貸為主，2010年以來有了明顯變化，融資途徑已經(jīng)多元化。在2010年，銀行信貸在整個地方政府性債務(wù)中占比高達80%，而在2013年6月末，這一比重大幅下降到57%。債券、信托、BT等新的融資方式迅速崛起達26.3%。融資途徑呈現(xiàn)多元化發(fā)展，不再集中在銀行業(yè)，因為債務(wù)風(fēng)險相對分散，有助于降低系統(tǒng)性風(fēng)險。

第四，舉債投向上看，截至2013年6月末，地方政府負有償還責(zé)任的政府性債務(wù)當中的資金投向主要是四大塊，交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政建設(shè)、土地批租和保障性住房，這四者加在一起占到上述投放總量的77%。這四方面的投放屬于資本性支出，其建設(shè)項目或者有現(xiàn)金流，或者會形成資產(chǎn)。這四大投向表明，政府支出項目本身就具有一定的償還能力，這與發(fā)達國家和很多發(fā)展中國家政府支出中80%左右用于支持消費，沒有現(xiàn)金回流和形成資產(chǎn)有很大的不同。目前中國正在推進混合所有制改革，未來有一些政府資產(chǎn)還可以轉(zhuǎn)讓給社會資本和民營資本。

因此，從信用、資產(chǎn)和規(guī)模三個角度看地方政府性債務(wù)問題，一方面地方政府性債務(wù)有自己的特殊性，不同于企業(yè)的信用，另一方面地方性政府擁有持續(xù)穩(wěn)定增長的可觀收入以及相當一部分資產(chǎn)可以進行轉(zhuǎn)讓，再加上總體的債務(wù)規(guī)模還沒有超過國際公認的參考標準，所以有理由認為目前總體上債務(wù)風(fēng)險可控。

銀行業(yè)相關(guān)資產(chǎn)質(zhì)量的變化是地方政府性債務(wù)風(fēng)險狀況的一面鏡子。從銀行業(yè)不良資產(chǎn)來看，目前地方政府債務(wù)風(fēng)險總體上較為平穩(wěn)。上市銀行報表都談到了對地方融資平臺的貸款。數(shù)據(jù)表明，這個領(lǐng)域的不良率非常低。目前整個銀行業(yè)的不良率為1%多一點，但商業(yè)銀行地方政府融資平臺的不良率普遍只有0.1%～0.2%，交通銀行的這一數(shù)據(jù)只有0.05%。政府融資平臺不良狀況在最近經(jīng)濟增速回落的過程中比較平穩(wěn)，不僅沒有出現(xiàn)反彈，在有些方面還有所改善。這從一個重要的側(cè)面看出，地方政府性債務(wù)風(fēng)險狀況總體上較為平穩(wěn)。

地方政府債務(wù)風(fēng)險的不確定性因素

當然，地方政府債務(wù)風(fēng)險基本可控的判斷還只是基于當前和未來不太長的時期而言。動態(tài)地來看，未來資產(chǎn)方價值的變化可能存在較大的不確定性。首先，如果未來經(jīng)濟增長速度不是現(xiàn)在的7%～8%，而是掉到6%以下，則地方政府的財政收入會受到很大影響，增速可能會明顯地回落，甚至也不排除出現(xiàn)負增長。在這樣的情況下，地方政府的償債能力就要受到很大的削弱。其次，房地產(chǎn)在未來會不會出現(xiàn)比較大的回落，這也是影響地方政府償債能力十分重要的因素。如果出現(xiàn)較大幅度回落，必將會影響到地方政府的償債能力，尤其是那些土地批租收入占比較高的地方政府。第三，地方政府可以直接和間接掌控的資產(chǎn)很多，包括企業(yè)股票和商業(yè)銀行的股票，這些股權(quán)資產(chǎn)是地方政府償債能力的重要和潛在組成部分。但在市場不好的情況下，這些股票的價值也會縮水，甚至明顯減值。如果說上述三方面都出現(xiàn)明顯的收縮，地方政府的償債能力就會受到嚴重削弱，債務(wù)風(fēng)險可能就相對不可控。未來，如果經(jīng)濟平穩(wěn)運行，地方政府債務(wù)風(fēng)險也將平穩(wěn)或者可能得到一定程度的改善；但如果經(jīng)濟下滑嚴重，房地產(chǎn)價格大幅回落，必將導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險惡化甚至難以控制。

盡管從整體上而言，當前地方政府性債務(wù)風(fēng)險可控，并在某些方面有所改善，但一些局部問題仍需要引起關(guān)注，甚至需要高度警惕。一是地方政府性債務(wù)整體增速偏快。眾所周知，2009年地方政府債務(wù)增長驚人，融資平均規(guī)模一年內(nèi)幾乎翻了一倍，2010年后得到了一定控制；但2010～2013年地方政府性債務(wù)的增長速度仍然不低，省市縣三級政府的三類債務(wù)（即負有償還責(zé)任的債務(wù)、負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)）2013年6月末比2010年末增長了63.5%，年均債務(wù)增速超過21%，明顯高于信貸和社會融資規(guī)模總量的增長速度，債務(wù)總量仍在膨脹，風(fēng)險敞口進一步增大。尤其值得關(guān)注的是，層級較低償債能力相對較弱的地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)增長相對較快。2013年6月末省級、市級、縣級的這類債務(wù)年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。

二是部分地方政府性債務(wù)負擔(dān)較重。截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；其中，有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的借新還舊率（舉借新債償還債務(wù)的本金占償還債務(wù)本金總額的比重）超過20%。不排除存在個別地方債務(wù)償還壓力比預(yù)想的更為嚴重的可能性。

三是地方政府性債務(wù)的償還能力對土地批租收入的依賴在上升。2010年以前，土地批租收入占地方政府收入比重不到20%，但到2013年6月末，這個比例達到了35%，有的省市甚至超過了50%，這意味著地方政府償債能力在越來越大的程度上依賴土地批租收入。如果房地產(chǎn)發(fā)生明顯變化，對依賴性強的地方政府來說，壓力就會非常大。

四是整體融資利率水平在2013年明顯上升。2013年下半年以來，銀行信貸利率水平明顯走高，貸款加權(quán)平均利率上浮增加下浮減少。地方政府性債務(wù)中，除了銀行信貸之外的融資增速非常快，大概已占新增融資的40%；而非銀行信貸的融資成本非常高，導(dǎo)致融資成本整體上升約30%，意味著未來還本付息壓力很大。

五是或有債務(wù)占比迅速上升。2010年末至2013年6月末，表內(nèi)貸款中負有救助責(zé)任的或有債務(wù)占比由18%迅速升至27%；有9個省負有擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的債務(wù)的占比超過40%。或有債務(wù)比例迅速攀登導(dǎo)致地方政府性債務(wù)的實際負擔(dān)存在較大的不確定性，這也可能是未來市場出現(xiàn)波動的不可忽視的隱患。

六是財政收入增長明顯慢于到期債務(wù)的增長，償債能力持續(xù)受到削弱。2013年到期的債務(wù)增長達60%，而同期財政收入增長僅為15%。未來受經(jīng)濟增速放緩和房地產(chǎn)市場調(diào)整影響，政府財政收入增速還將進一步放緩，而近兩年部分項目到期后債務(wù)償還展期，未來幾年債務(wù)集中到期的規(guī)模難以明顯縮小，從而考驗地方政府償債能力。

未來需要推進的幾大舉措

未來有幾個方面的舉措需要加以持續(xù)推進。一是地方政府性債務(wù)透明度需要進一步增強。透明度提高是制約地方政府債務(wù)增長的有效手段。負債過度不僅會受到社會輿論的壓力，而且還會影響其舉債能力，從而就不得不引起重視，并認真地加以管理。未來地方政府性債務(wù)的分布應(yīng)進一步細化，如地區(qū)、行業(yè)和種類，同時還應(yīng)公布平均利率水平。二是控制總量增長，同時要改善結(jié)構(gòu)。從動態(tài)角度管理風(fēng)險，既然未來資產(chǎn)方價值變化具有不確定性，那么合理控制負債增長應(yīng)成為控制風(fēng)險的不可多得的有效舉措。尤其是當前和未來一個時期地方政府到期債務(wù)增速較高而同期財政收入增速相對較低。與此同時還應(yīng)努力改善債務(wù)結(jié)構(gòu)，信貸和非信貸規(guī)模要有適當比例。信貸占比過高風(fēng)險容易集中于銀行業(yè)；而非信貸占比過高則融資成本太高，會增加未來還本付息的壓力。三是控制已經(jīng)借債過度的省、市、縣政府的舉債行為，在對官員的考核中加上對政績“含債量”的考核。四是在推進混合所有制改革過程中，逐步把地方政府所擁有的資產(chǎn)逐步置換出來，增強其償債能力。

鑒于整體規(guī)模可控，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)多元，收入穩(wěn)定增長及政府信用特點等諸多因素的存在，過度擔(dān)憂中國地方政府性債務(wù)是沒有必要的，也不切合實際；但由于總量增長偏快和局部風(fēng)險的存在，也不可對此持高枕無憂的態(tài)度；應(yīng)該持續(xù)采取針對性舉措對重點問題加以治理，保障地方政府性債務(wù)狀況平穩(wěn)運行，尤其是在經(jīng)濟下行過程中控制住系統(tǒng)性風(fēng)險。

注：本文根據(jù)作者在交通銀行與國際金融協(xié)會聯(lián)合主辦的“2014年中國經(jīng)濟論壇”上的發(fā)言整理而成，已經(jīng)本人確認。

責(zé)任編輯：夏宇寧 廖雯雯