城鎮化協同發展要求思考

楊銳

【摘要】城鎮化是一個增長社會各方利益的過程，是社會發展的必然過程，我國當前的城鎮化道路取得了一定的成績，同時利益沖突現象也比較突出。在我國城鎮化發展過程中，我們要著重協調好穩定與發展的結構性關系、身份與權力的對應性關系；堅持權利本位、以農為本、市場機制是我國城鎮化協同發展的要求。

【關鍵詞】城鎮化 協同發展 市場機制 權利本位

【中圖分類號】F292 【文獻標識碼】A

黨的十八大明確提出了“新四化”的概念，即工業化、信息化、新型城鎮化和農業現代化，城鎮化已經上升為國家戰略的一部分。我國的城鎮化是新型城鎮化，是人的城鎮化。城鎮化的協同發展是我國經濟社會發展的要求，不僅有城鄉之間的協同發展，還有區域之間的協同發展。城鎮化的過程是一個空間聚集的過程，也是一個社會福利增長的過程，在這一聚集增長的過程中，各利益主體之間的利益沖突不可避免，也是客觀存在的。因此，城鎮化過程中需要對各利益主體之間的利益沖突進行協調，在承認各利益主體利益合法化的前提下，構建制度化的競爭、市場、契約機制，通過這些機制理性、公平協調各方利益，從而最大程度保證城鎮化的協同發展。

城鎮化發展進程中的利益沖突

城鎮化的利益沖突是指在城鎮化進程中，因利益因素產生的阻礙城鎮化進程，使城鎮化目標不能順利實現的各種困難、阻力的綜合。它是城鎮化進程中各利益主體利益矛盾的外在表現，客觀存在于城鎮化的進程中。近年來，我國的城鎮化進程發展迅速，取得了較好的成績，帶動了區域經濟與社會發展，但同時我們也應該看到在城鎮化的進程中，利益沖突現象比較突出，極端事件也是頻頻發生。因此，我們需要理性認知這些利益沖突，才能更好地做到城鎮化的協同發展。

城鎮化發展與“三農”之間的利益沖突。城鎮化在引領工農業協調發展的過程中，一些地方片面注重城市化，一味追求城市發展，注重工業發展，導致了城鄉、工農業發展的不平衡；在城鎮化的過程中，勢必會大量占用農地，失地農民的增加在就業上沒有得到合理的安置，使得很多農民失去了基本的生活來源；大量的農業用地被占用，導致了集體資產的流逝；農民房屋拆遷過程中，補償不合理，導致了社會矛盾的聚集；城鎮化驅使農民離鄉離土，遠離自己熟悉的生活與社會環境，到城市后生活成本驟然增加，打亂農民固有的消費、積累需求與安排，使得很多農民對城市產生了陌生感與恐懼感。

城鎮化發展與城市工業發展存在利益沖突。城鎮化的目的是以工業反哺農業，帶動“三農”發展，但是我國很多地方在反哺過程中的路徑不對，比如大量發展農村工業，在生產、銷售、布局規模上具有強烈的地緣、親緣色彩，不利于市場經濟條件下的社會分工及公平競爭。同時很多農村工業發展帶有很大的盲目性、短視性，對農村生態環境破壞較大；甚至還與許多城市工業項目相重復，兩者之間搶市場、搶資金，造成了市場的無序，一旦倒閉破產，還會浪費大量的社會資源。

城鎮化進程中區域利益沖突。我國的城鎮化進程雖然是統籌城鄉發展，但城鎮化建設不可能遍地開花，一定時期內，城鎮建設總有一定的重點區域。城鎮化的利好，容易導致不同區域間對城鎮化建設資源的爭奪。在已經城鎮化的區域，城鎮化的方向與重點也有差異，導致了其區域內部由于利益關系發生沖突，對該區域內的政治經濟文化均有影響。

城鎮化進程與公共利益的沖突。城鎮化進程中各利益主體之間固有的關系會發生改變，在一定程度上甚至會改變社會公共利益的結構。每一個利益主體在城鎮化過程中受益、受損的程度不同，因此態度也會有差異，采取的行動也會不一樣，這樣就會對公共利益產生影響。此外，政府作為自身利益的追逐者，在城鎮化進程中，受利益的驅動，可能通過“政治尋租”、“政治設租”等行為，獲得權利租金，實現經濟利益。經濟利益的實現，伴隨著政績的積累，政治利益的實現。政府在城鎮化中的行為，有可能增長公共利益，同時，也有可能損害公共利益。

城鎮化進程中各相關利益者之間的利益沖突。城鎮化是一項系統復雜工程，需要多方主體的共同參與，市場資本主體、農民、政府、市場要素主體等利益相關者在這個進程中互相博弈，尋求自身利益最大化。同時城鎮化進程又能產生大量的利益，各利益相關者在此尋租、謀取利益，各主體之間勢必會由于爭利而發生沖突。

城鎮化發展的關系要素

穩定與發展的結構性關系。穩定與發展的結構性關系，毫無疑問，每個共同體（國家或社會）都希望自己既穩定又發展，或者說這兩者相輔相成，同步促進。然而，這種希望的根據卻在于穩定與發展之間并不存在固定的因果和比例關系。從因果關系來講，很難保持某一共同體必須保持穩定與發展的同步促進。比如，“發展是硬道理”這句話是對的，那么并不等于“穩定壓倒一切”或者“只有保持穩定才能發展”這樣的話也是有道理的或合乎邏輯的。從比例關系上講，它們指的是不同現實，就是說，穩定和發展實際上是可以分立的。一個共同體至少在一段時間內可以發展而不穩定，也可以穩定而不發展，比如亨廷頓的調查統計表明，那些謀求盡快發展而且事實上也的確比它過去發展要快的國家往往也最不穩定。①但是，對于中國來講，不僅僅是主觀愿望上希望穩定又發展，而且國情也決定了必須把這一希望變成現實，而且是持續的現實，不能有任何的忽略和中斷。因此，正是既要穩定又要發展在愿望要求和現實國情上的同一性構成了中國城鎮化道路的一大現代化特征，在此基礎上才能去探討城市的發展、農民問題的解決等。正是從這個意義上講，穩定與發展的結構性關系在中國主要包括兩層含義：一是穩定與發展的必須要求本身就是中國城鎮化發展的一大特征，也是中國農民問題的現代化特征；二是這一特征是由各種結構性矛盾來決定并得到體現的。

穩定與發展是相輔相成的，如果兩者缺乏良性的互動，就可能彼此損害，甚至既不穩定又不發展。然而近幾年來，中國的情況恰恰在于，不穩定因素擴增，收入差距拉大。所謂不穩定因素的擴增，一是指不穩定事件的增多（比如上訪、少數民族地區的騷亂）；二是指不穩定因素的性質變化，即由原來要求對缺衣少食進行救助轉而對各種事情討要說法。至于收入差距拉大，主要是不同社會群體的收入增幅有升有降。三是指收入增長的幅度達不到預期的要求。現實情況在于，收入差距拉大和不穩定因素擴增是相互關聯、相互影響的。造成這種情況的因素很多，解決起來也不是一個短期的工作。至少有三對結構性矛盾是中國城鎮化進程中影響穩定與發展的制約因素。endprint

身份與權利的對應性關系。作為轉型社會中的重要內容，人的身份的轉變和與此轉變相適應的權利，是影響社會穩定與發展的重要結構關系。在我國表現尤為突出的是農民身份的轉變。現在的情況是，農民身份已經由鄉土依附向契約轉變，但與此相適應的各種權利卻遠沒有得到落實。眾多不穩定的政治、社會因素以及農村發展所碰到的困難，都與這種情況有關，甚至就是這種情況造成的。在人民公社政社合一體制下，農民對國家是一種全面依附的關系：國家保護農民，農民為國家盡義務。改革開放以后，這種體制不存在了，農民以各種承包的方式和國家結成契約關系，并由此要求政治、經濟、社會以及文化各個方面與這種契約關系相適應的各種平等權利。這種契約關系權利內容如何、平等程度如何、市場機制完備與否等，都直接影響著農村的穩定與發展。由于存在著城市和農村，所以農民契約身份所要求的主要權利，可以歸結為成為與城市人同等的公民。契約身份表明，農民本身已經成為一種職業，所以農民的公民權不應再和城市人的公民權有什么差別。然而，實際情況是，這些差別仍然明顯地在就業、教育、社會保障、福利、居住，甚至生產和流通等方面體現出來。由此可見，身份與權利的對應性關系是我國城鎮化需要協同解決的一個問題，即是如何保障“人”的權利，使權利不再受限于身份。

城鎮化協同發展的要求

權利本位：協調城鎮化利益沖突的基本原則。權利本位是社會法治化的基本原則，要求全社會尊重每一個社會個體的利益需求，政府、社會與法律來保障每一個社會個體的實際權利與合理訴求。在城鎮化的過程中堅持權利本位的原則，就是明確城鎮化進程中的各利益主體的相關權利要求，通過權利保障與訴求、權利與權力之間的相互制約來調動各利益主體參與城鎮化建設的積極性，推動城鎮化進程的協調發展。

首先，應該保障各利益主體的習慣權利。習慣權利是一種自然權利，是各利益主體在長期的社會實踐中形成的并得到了社會各方普遍認可的自發性權利。習慣權利具有正當性與合理性，是社會規則形成的前提，也是社會治理的要求。習慣權利的存在不以人的意志為轉移，也不是法律所賦予的，是在社會發展中形成的。因此，尊重與保障每一個利益主體的習慣權利，即是承認各利益主體在城鎮化進程中的歷史主體地位，是民族文化與社會底蘊的要求。

其次，應該保障各利益主體的道德權利。道德權利是源于契約、習慣及法律所樹立起來的個體權利道德觀念，是市場機制下個體追求利益最大化的體現。在城鎮化的進程中，各利益主體之間相互尊重彼此的道德權利，保證每一個主體能夠發揮其最大化的個體行為。同時，還需承認各利益主體之間道德權利的正當性，保證城鎮進程利益目標的多元化，提升各利益主體的實際利益，會在一定程度上促進我國現在城鎮化理念的改變，即保證城鎮化的核心本質是“人”的城鎮化，是人的社會福利增加的過程，是人的利益增長的過程。

再次，應該保障各利益主體的法律權利。法律權利是城鎮化進程中的各利益主體追求國家法律承認并保護的行為自由，法律權利是各利益主體的核心權利，同時法律權利也是各利益主體合法利益的基礎。國家承認并保護各主體的合法利益，就是保護各主體的法律權利；只有獲得了法律認可的利益，法律權利才能得以實現。而道德權利、習慣權利是法律權利的淵源，在一定的條件下也可以轉化為法律權利。保護各利益主體的法律權利，能夠提升城鎮化進程中的創新能力，為城鎮化進程提供長效的利益增長機制。

第四，應保障各利益主體的政治權利。政治權利是各主體享有的參與國家政治生活、管理國家事務及在政治上表達意見與建議的權利，說到底，政治權利也可以理解是法律權利。城鎮化是一個經濟化的過程，同時也是一個政治化的過程，在此各利益主體必須能夠有表達的自由，能夠在城鎮化的重大事務上發表見解。實際上，表達見解與意見的自由是一種利益，如關于利益分配問題、資源分配問題等，能夠為其他權利的實現提供保障。

最后，應該保障各利益主體的經濟權利。經濟權利是物質利益的權利，是各利益主體實現其他權利的物質保障，在城鎮化的過程中，首要的表現就是各利益主體對經濟利益的追逐，這是他們參與城鎮化建設的動力。在保障各主體經濟權利的過程中，應注重公平與效率的統一，公平與效率互相促進，相輔相成，二者不是對立關系，要注重建立在效率基礎上的經濟利益的公平。

“以農為本”：協調城鎮化利益沖突的關鍵。“以農為本”是從中國國情出發的結論。我國是一個農業大國，我國經濟社會發展的一切問題，都可以歸結為“三農”問題，城鎮化進程的政策方針的制定應該從“三農”的利益出發。只有解決好“三農”問題，我國的城鎮化才能有序健康持續發展。“以農為本”要求我們在城鎮化的過程中，要著力以農業發展為根本，一切的方針政策要圍繞農業發展而進行，農業發展是協調城鎮化利益沖突的關鍵因素。

在我國，農民是現代化建設不可缺少的群體，是推動城鎮化發展的動力，對農民利益的維護與保障是城鎮化發展的最根本落腳點。我國新型城鎮化的核心是人的城鎮化，在城鎮化的過程中農業生產的比重在下降，非農業活動在逐漸增加，人口由農村轉向城鎮，這樣一系列的結構性變化，勢必會改變農民長期以來的生活及生產方式，對農民的素質、技能及心理提出了新的挑戰。在我國新型城鎮化的進程中，是農民生產經營方式、收入水平、思想觀念、綜合素質與城市文明接軌的過程，是城鄉差別縮小，逐步走向城鄉融合與統籌發展的過程。在轉型的過程中，需要提高農民現代科技運用能力、信息技術運用能力、農村生產力、優化農村產業與社會結構、提高人口素質等②。農民是現代化建設不可缺少的群體，農民是推動城鎮化發展的動力，對農民利益的維護與保障是城鎮發展的最根本落腳點。

城鎮化的推進應該堅持以民為本，充分調動農民參與城鎮化的積極性，發揮他們的創造力。新型城鎮化的最終目的是為了提高農民的收入，造福百姓，滿足農民的物質需求與精神需要，推動城鄉社會的全面發展，有序推進農業人口轉移，實現人的自由與全面發展。在此過程中，依托鄉鎮企業或中小企業，實現農村人口的職業及居住空間轉移，在轉移的過程中，需要做到離鄉不離土，保證農民在城市與鄉村之間自由流動，進一步落實與鞏固農村土地承包經營權，放寬農民對農村土地承包權的有償流轉，不能使得農民游離于城鄉邊緣。從根本上說，提高農民綜合素質及謀生技能，使其真正融入城市社會，達到較好地城鄉互補。

市場機制：協調城鎮化利益沖突的基礎機制。城鎮化與市場化是緊密聯系的，市場機制是推動城鎮化發展的動力，市場化程度的高低關系著城鎮化發展的進程。同時，城鎮化的發展過程就是一個巨大的市場，各種市場要素在不斷地流動與聚集。市場機制是一只看不見的手，無形中影響與制約著各種利益主體的選擇空間，也制約著市場要素的流向，是主導城鎮化的直接推力，對城鎮化起著基礎性的作用。

市場機制主導下的城鎮化是我國城鎮化道路的發展方向。良好的市場機制能夠促進城鎮結構的多元化，可以按照不同的產業布局、人口分布狀況、自然資源狀況來合理配置城鎮化的發展路徑；還能夠促進城鎮空間布局的多元化，城鎮位置與環境之間的承載關系，與自然資源的親和力，市場機制也可以發揮配置作用；市場機制還可以合理引導產業分工，促進城鎮化過程中產業多元化發展，防止產業趨同，引導特色產業發展等。

城鎮化是一個復雜的經濟社會問題，需要政府及時地調控，制定相關的政策與法律，注重區域間的協調與平衡。政府的調控體現在政策與法律的制定上，也體現在布局、利益沖突的協調上，不是體現在運用行政權力的強制上，政府可以運用市場機制來發揮“公共產品”供給制度，將宏觀調控置于市場機制之下，政府更多是扮演協調人的角色，不是主導者的地位。

（作者單位：煙臺大學文經學院）

【注釋】

①[美]亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海人民出版社，2008年，第119頁。

②曹新：“農民變市民：新型城鎮化的核心”，《理論學習》，2013年第9期，第15頁。

責編/張蕾endprint