審慎看待存款保險制度

尹振濤

在2014年的政府工作報告中，“建立存款保險制度，健全金融機構風險處置機制”被納入今年的重點工作之一，種種跡象表明，存款保險制度已如箭在弦。

事實上，國務院早在1993年就已經提出要建立存款保險基金，但時至今日該夢想仍未實現，究其原因，主要還是因為在中國建立存款保險制度一直存在爭議。存款保險制度是指參與的銀行根據吸收存款的規模及承擔風險的大小向存款保險公司繳納相應保費，形成存款險基金。當銀行發生危機或破產時，存款保險基金能夠及時向儲戶兌付存款損失，保護儲戶特別是中小儲戶的利益。看似能夠維持金融市場秩序，促進金融市場穩定，有利于化解金融風險的存款保險制度為什么一直飽受爭議？綜合各方面觀點，主要存在以下幾點：

一是引起道德風險。從存款人的角度看，存款保險制度的存在將導致存款人忽視對銀行經營風險的擔憂，降低監督銀行的自我保護意識。從商業銀行的角度來看，存款保險制度的存在將誘使銀行更傾向于從事風險高而潛在收益大的投資活動，從而提升了銀行的風險。從監管者的角度來看，存款保險制度也可能導致監管者輕視風險程度，忽視金融監管日常工作的重要性。

二是未增強市場信心。從國外的情況看，雖然全世界已經有110多個國家實行了存款保險制度，但它的存在并未避免銀行危機的發生，在涉及重大破產案例時，仍需政府出面提供隱性擔保。從國內的情況看，雖然我國沒有顯性存款保險制度，但從問題金融機構的處置和銀行改革的實踐看，實質上是采用了以國家信用為擔保的隱性保險制度。如果建立市場化的保險制度，勢必會降低儲戶對銀行特別是中小銀行的信心。

三是實際作用有限。與美國等發達國家相比，我國銀行體系存在結構性缺陷，大型商業銀行的數量少但規模大，造成銀行體系的集中度過高，在一定程度上削弱了以大數原理為基礎的保險風險分擔機制的有效性。簡單地說，即便存在存款保險制度，也無法完全依靠存款保險基金解決大銀行破產清算的問題。

四是銀行積極性不高。從大銀行的角度來看，依靠自身的資產規模，適當進行資產結構調整就可以在一定程度上抵御和化解非系統性風險。從小銀行的角度來看，缺少了政府的隱性擔保，會使公眾認為“政府拋棄了他”，引起儲蓄資金從小銀行向大銀行的轉移。

五是削弱銀行競爭力。存款保險制度要求銀行按照比例繳納保險金，相當于額外增加了準備金要求，削減了商業銀行的運營資金規模，勢必影響到其業務和利潤空間。在實施新巴塞爾資本協議，提高銀行監管標準的大背景下，推行存款保險制度可能會進一步削弱我國銀行業的國際競爭力。

六是引發監管重疊。存款保險制度要求存款保險公司對被保險銀行有監督權限，而我國銀行業的監管權已完全賦予了銀監會，其職責范圍覆蓋了全部的銀行機構。存款保險公司如果仍以監管部門的角色出現，勢必引發監管職能和權限的重疊，降低監管效率，提高監管成本。

雖然存在一些弊端，但存款保險制度是推進利率市場化、匯率市場化、資本項目開放、金融機構準入退出機制、破產機制等一系列基本制度的前提或保障。因此，建立存款保險制度是不可回避的發展路徑，對金融體制改革和金融市場化發展等方面具有重要意義。（作者為中國社科院金融所法與金融室副主任）