試論食品安全保障體系的建立

摘要：食品安全工作必須建立以監督管理為核心，各方面各項工作密切配合、環環相扣的保障體系，才能真正改變目前的食品安全形勢。筆者給出以下建議：1、主體多元化，形成政府監管、消費者維權、行業自律、社會監督相結合的“四位一體”合作機制；2、行政處罰與刑事處罰無縫對接，不留管理真空；3、明查與暗訪相配合，才能發揮更大的威力；4、高度重視預警機制的建立，與監管工作互相補充，構建更為穩固的防御縱深；5、圍堵違法行為與鼓勵提升質量水平的疏導之法相結合，才能破解產業困局，開創食品工業的新局面； 6、積極參與并利用國家建設信用體系的契機，讓食品安全違法者付出更為高昂的代價。

有人形容說，“食品安全問題嚴峻得像一場戰爭”。政府花大力氣整合有關的監管資源，組建了新的國家食品藥品監督管理局，我們可以把這一行動比作完成了主力作戰人員的配備以及正面防御工事的構筑。

然而，作為一套完備的食品安全保障體系而言，僅僅依靠食藥局這一個部門，或說僅僅依靠監督管理這一道防線，顯然是不夠的。

一、食品安全管理體制應該而且必須是主體多元化的結構。完善社會監督，強化行業企業自律，形成政府監管、消費者維權、行業自律、社會監督相結合的“四位一體”合作機制是當今食品安全形式的必然要求。

1.正確的引導和適度的支持，將使民間消費者協會組織成為食品安全保障體系中的重要一環。

在發達國家中，有許多專由消費者自發成立、自愿加入、自我管理的互助維權組織。這類消費者組織通常設有公眾利益、追究企業責任等專門的委員會或咨詢機構，為消費者提供幫助；通過收集相關消費信息情報、開展消費生活調查研究、對侵權后的消費者予以維權支持和訴訟救濟等，維護消費者權益。

有這樣一個自發的組織，可以改變消費者各自為戰的情況，形成維權的巨大合力；并且有關信息可以得到進一步的篩選和綜合，從而對食品安全問題有更深入的揭露；同時政府和消費者之間的信息溝通有一個更好的接入口。

近期，在我國一些地區的食品安全維權活動中，也經?？梢钥吹矫耖g消費者協會組織的身影。但其普遍面臨管理不規范、缺乏政策引導與支持等急需解決的問題。

2.首先，完善行業協會制度，然后政府部門把“管不了管不好”的技術性職能剝離出來，交由行業協會承擔，是建設食品安全保障體系的過程中，必須進行的職能改革。

標準的制修訂及行業準入的資質、資格審核等技術性工作，不僅直接關系到食品安全保障體系的方方面面，更是產業振興的基石，其重要性不言而喻。

目前，我國監管部門的很大一部分精力是放在這樣一些技術性工作上的。這樣，出現下面這樣一種理論也就不足為奇了：當廣東某地一官員因食品監管問題被問責時，他說：“打個比喻，同管理交通一樣，我們是負責發駕駛執照的，可這個問題明明是酒駕一類的違法犯罪問題?？荚嚭细窳?，我們發駕照，可他酒駕了，這真的不歸我們管。”這就好像我們需要士兵拒敵于防線之外時，他們卻說，“我們只是測繪地圖的?！?/p>

而與此同時，這些工作更是改頭換面，作為監管人員手中足以讓任何一個企業就范的權力的性質出現。在這樣一種背景下，許多不正常的現象出現了。比如，某些企業特地制訂了技術指標低得離譜的企業標準。當這些標準經過監管部門備案后，就可以成為劣質產品的保護傘。在大眾媒體較為關注的吉林通化地區用三精水冒充葡萄酒現象泛濫，及國家大力查處的含乳飲料質量低劣的事件中，我們就發現大多數違法廠家的產品標簽上都標注的是這類“怪異”的企業標準。

借鑒發達國家的經驗，我們發現，這些技術性工作發展的大趨勢是把它們逐漸從政府的職能中剝離出來，而交由行業協會發揮主導作用，政府部門僅對行業協會的工作進行監管。

在專業人才、技術前瞻能力、行業形勢的掌握等各個方面與監管機構相比，行業協會都有不可替代的優勢；而其公正的第三方地位，也使得公權力與經濟主體的私權利得到合理的制衡；其代表行業內全體企業利益的性質，也使其可以成為企業在各個方面相互平衡、協商的平臺?？傊@些特點使其可以最大程度地滿足技術性工作科學性、時效性、權威性的要求。

當然，這些都是在行業協會制度充分完善，改變目前“戴市場的帽子，拿政府的鞭子，坐行業的轎子，收企業的票子，供官員兼職的位子?！钡捏w制后才能實現的。

3.重視公共傳媒的監督。

在發達國家，企業違法違規的風險，不僅來自政府的處分和法律制裁，也來自媒體和社會監督的強大壓力。

在實際工作中，一些食品安全違法行為，如果僅僅使用行政處罰，打不到違法者的痛處，而普遍使用刑事處罰又有些過重。此時，公共傳媒的及時跟進報道對違法者來說是最害怕的，因此也是最為有效和合理的制裁措施。

而我們的一些地方政府卻往往以“保護地方經濟發展，保障市場秩序”為由，對當地企業出現的食品安全和質量問題遮遮掩掩，不報道、少報道。投鼠忌器，把這一震懾違法行為的有效武器拆掉槍栓放在庫房里，是很不科學的。當違法行為越來越嚴重，違法企業越來越多時，真正的摧毀性的影響正在等著他們?！疤K丹紅鴨蛋”、“吊白塊粉絲”事件不就是例子嗎？

二、借鑒酒駕治理工作的成功經驗，做到行政手段與刑事手段的無縫銜接，是完善食品安全保障體系的重中之重。

曾經的酒駕亂象止于“酒駕入刑”。在檢查密度大大增加的情況下，醉駕入刑后7個月，全國共查處酒駕20萬起，較之前下降四成多的報道，讓那些甚囂塵上的反對聲音現在看來是那么無力。

酒駕和食品安全犯罪存在很多類似的地方。因此酒駕治理工作的成功經驗是很值得食品安全工作借鑒的。

酒駕入刑良好社會效果的直接原因之一，是在強化了法律的懲罰功能的同時，發揮了其應有的警示功能和教育功能。與之前的相關法律規定比較，老百姓所說的“酒駕入刑”，本質上的改變是：“結果犯”改為“行為犯”，當發現醉酒駕駛的行為出現時，即使沒有形成人員傷亡或財產損失的危害結果，也直接適用刑事處罰而不再是僅使用行政手段進行處置。這一改變可以警醒和教育那些存在僥幸心理的人。而正是這一改變才使酒駕亂象得到了根本的扭轉。

很多人建議對食品安全犯罪使用重典。確實，在目前的形勢下，對類似故意添加某些性質惡劣的違禁食品添加劑的行為，只在出現危害結果時才使用刑事手段，很難有效地震懾不法分子，更不用說發揮警示和教育功能了。

之二，酒駕與醉駕的區分十分明確，易于理解和掌握；醉駕案件一律立案處理的規定，避免了在這一問題上的隨意性；醉駕由于同時違反了《道路交通安全法》和《刑法》的規定，分別給予行政處罰和刑事處罰，而相關的司法解釋使二者的銜接較為規范和科學。

其三，雖然對酒駕和醉駕的查處，分別屬于行政處罰和刑事處罰，適用機關分別是公安行政機關交通管理部門和司法機關，但查證階段的執行主體都是交通警察。而與此相對照，在以前的食品安全執法工作中，一定情形的違法行為才由監管機構移交給公安部門，很容易出現移交不及時、信息脫節甚至互相之間推脫責任的現象。

三、暗訪制度加以規范和完善后，將是打擊食品安全違法行為的重型武器。

暗訪古已有之，并與監督管理相互配合，成為打擊違法行為的重要方式。古人非常精辟地用四個字總結為“明查暗訪”。在當今，便衣警察和“線人”也是刑偵隊伍中必不可少而且極具威懾力的重要組成部分。

對于揭露那些見不得光的違法行為，調查取證難是一個棘手的問題。而暗訪恰恰是調查取證工作不可或缺的一種手段。暗訪不僅可以搜集到其它調查手段無法獲取的第一手證據，它還具有成本低、效率高的特點。同時，暗訪沉重地打擊了犯罪分子的囂張氣焰，大大增加了其實施違法行為的難度。后一點是我們應該特別重視的，這是因為，食品安全工作同樣是一場心理戰，我們應該讓違法者感覺所接觸的每一個人包括供應商、員工、客戶都有可能是暗訪人員或者線人。

但是目前，由于缺少規范暗訪制度的相關法律，暗訪并沒有能夠完全發揮其應有的作用，而且還出現了一些不太正常的苗頭。

暗訪人員或線人的安全問題日益凸顯；

用暗訪方式謀取私利的現象確實存在，用假暗訪真炒作的方式制造轟動效應也屢見不鮮，同時利用這些問題向暗訪證據“潑臟水”已成為很多違法人員的慣用伎倆；

暗訪的主體較為混亂，政府監管部門有沒有權利實施暗訪；是否具有招募線人的資格；對于媒體的暗訪應有什么樣的限制（默多克的新聞集團陷入從未有過的窘境，原因就在于他們毫無節制的暗訪行為超出了人們的容忍限度）和保護等，都期待明確的規定；

由于地區保護主義、官官相護等現象在我國較為普遍，同轄區、同層級暗訪流于形式，白白耗費資源；

盡管存在種種問題期待解決，但如果想迅速扭轉食品安全問題的亂象，暗訪是我們必須加以有效利用的重型武器。規范暗訪制度，并融入食品安全保障體系的全局之中，是急需解決，并值得進行全盤規劃的一個重要課題。

四、食品安全預警體系的建立刻不容緩。

在完善社會安全保障體系的過程中，監督管理體系和預警預報體系是互相補充不可或缺的兩道防線。它們一個在事前發揮將危害發生的可能性降到最小的作用，一個在危害已經出現苗頭時，起到通過及時的處置，將損失降到最低的功能。

預警體系包括全面的風險監測、及時的信息交流、準確的風險評估、周密的防范預案、充足的應急能力儲備，通過自身的信息觸角，發現處于“未然態”的各種危機因素，有效甄別，科學判斷，達到化解危機、避免危害擴大化的功能。毫無疑問，沒有預警功能的安全保障體系是脆弱的。

而目前，我國的食品安全預警系統及其同監督管理體系的銜接都還不盡完善。各地監管部門的工作，只限于本地區，形成各自為戰的局面，缺乏基本的情報交流，更缺乏統一的信息調度指揮。而信息的脫節，直接造成了工作的被動和危害的擴大。

在這種情況下，大量有價值的線索都封存在沒完沒了的信息報送的百分數里面，更有一些地方一罰了之，浪費了來之不易的重要線索。在阜陽奶粉事件中，一執法單位也曾發現一批奶粉質量嚴重不合格，但這一重要線索卻在僅僅罰款六千元后不了了之，最終喪失了一次最好的消除危害的機會，造成了事態的惡化。

因此建立一整套信息采集、風險評估、協調指揮、應急處理的食品安全預警體制是完全必要的。在食品藥品監督管理局的職能設立方面，強化信息服務，做好安全預警工作，應成為日常工作的重要組成部分。在剝離了一些職能之后，監管機構把工作重心轉移到監督管理和安全預警這些工作上來，是食品安全形勢的要求，也是政府職能轉變的要求。

五、安全與質量并舉，努力提高我國食品工業總體水平。

我國的食品工業發展正處在一個瓶頸期，甚至可以說是天花板期。當我們的企業發現消費者口袋里有了更多的錢，想要追求更高品質的生活時，他們也發現發達國家的高端產品早已經占據了那個較高的消費平臺，我們的產品從經驗、從市場認可度、從品質上都遇到了外國壟斷企業的全面壓制。

在食品安全保障體系的保護下，才可能建立良好的食品安全秩序，而只有在這種市場環境中，追求高質量、高品質才是可能的?？梢哉f，食品安全保障體系不只保衛了消費者利益，實際上也保護了民族工業的發展。而反過來說，不提高我國食品企業的總體質量水平，處在低水平低檔次惡性競爭之中的企業越來越多，就一定會使競爭手段越來越不理性，這也正是目前食品安全違法事件高發的重要原因之一。

大禹從鯀治水的失敗中汲取教訓，改變了「堵」的辦法，對洪水進行疏導，最終戰勝了洪災。相同的，完善食品安全工作的同時，通過政策引導、信息服務等方法，鼓勵企業增強技術創新和質量保證能力，提升質量水平和競爭實力，就是戰勝食品安全違法行為的疏導之法。

六、同企業社會信用體系的建設緊密結合，讓違法者背負更高的違法成本。

據報道，在國家發改委和中國人民銀行的牽頭下，國家層面的社會信用體系建設規劃《社會信用體系建設規劃綱要》已經上報國務院，近期將發布。

這將對食品監管工作產生重要而深遠的影響。如何利用信用體系的威力打擊食品違法行為，同時又為構筑國家信用體系做出重要的貢獻，是新組建的食品監管部門必須深思熟慮的一個重要課題。

（文/熊健 劉勇 平陰縣質量技術監督局）