關于產業項目建設環境的基本理論與實踐問題

[摘 要]近年來，產業項目建設競爭日益成為城市競爭的焦點。而產業項目建設的競爭，歸根結底是產業項目建設環境的競爭。本文就產業項目建設環境的概念、主要內涵以及各類環境要素對產業項目建設的影響、制約作用等基本理論與實踐問題進行了初步探討，為地方政府創優產業項目建設環境提供了基本的理論參考。文章著重指出，改進與優化產業項目建設的“硬環境”是一個長期而艱巨的過程，所以，產業項目建設的競爭，關鍵要向“軟環境”去挖潛，看誰的戰略更高、思路更科學、政策措施更有效。

[關鍵詞]產業項目建設；環境；基本理論

[中圖分類號]F27 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）11 — 0057 — 02

[收稿日期]2014 — 09 — 30

[基金項目]本文是齊齊哈爾市哲學社會科學規劃項目《優化我市產業項目建設環境研究》的階段性成果，項目編號：QSX2013-01（ZD）。

[作者簡介]李允光（1962—），男，黑龍江嫩江人。地方經濟研究所所長、研究員，主要研究方向：應用經濟。

近年來，隨著城市競爭的加劇，產業項目建設日益成為城市競爭的焦點。而產業項目建設的競爭，除了一個城市的基本經濟條件（硬件因素）外，很大程度上取決于各城市在推進產業項目建設方面所采取的有效戰略、政策、措施這些軟件因素，即各個城市的產業項目建設推進體制及運行機制。所以，準確把握這些軟件因素及其與產業項目建設的關系，認真研究優化對策，是搞好產業項目建設、加快城市經濟與社會發展的重中之重。

一、產業項目建設環境的基本概念

這里所說的產業項目，主要是指在商品經濟條件下由投資商（企業）在某地投資某一產業形成的產業項目。包括招商引資項目、內生項目兩部分。所謂“內生”項目，是指由內地企業追加投資形成的產業項目。這里著重探討的是招商引資類產業項目。一個城市的產業項目建設都是在特定的自然與社會的軟硬件因素條件下實現的，所以，那些對于產業項目建設起影響、制約作用的軟硬件因素的總和就構成了一個城市的產業項目建設環境。產業項目建設環境幾乎涵蓋了經濟發展環境的全部領域。

二、產業項目建設環境的主要內涵

產業項目建設環境主要分為硬環境和軟環境兩大方面。所謂“硬環境”，是指影響、制約產業項目建設的硬件因素，主要包括一個城市的基礎資源（如土地、礦產、山川河流、人才人力等）、生態環境條件、區位條件、產業基礎、城市建設基礎特別是產業園區建設基礎及其承載力等；所謂“軟環境”，是指影響、制約產業項目建設的軟件因素，主要包括一個城市的城市形象、政府效能及其在推進產業項目建設方面采取的戰略、政策、措施。硬環境因素簡單明了，有些是主觀難以改變的（如基礎資源、區位條件等），有些是長期積淀形成、短時期內難以改變的（如生態環境條件、產業基礎、城市建設基礎等）。只有產業園區建設基礎及其承載力這個硬件因素是相對活躍的，因此也是各個城市近年來努力打造的重點。這正是所謂“筑巢引鳥”中的“筑巢”工作。這里著重探討的是軟環境因素。

產業項目建設是一個多環節、環環相扣的系統工程。通常，人們把產業項目建設工作分為“前期、中期、后期”三個階段，其中，每個階段又包括多個環節。所謂“前期”階段，主要是指產業項目前期謀劃、推介、洽談直至簽約的過程。簡單說這主要是一個招商引資的過程。所謂“中期”階段主要是指簽約項目通過審批直至開工建設的過程。所謂“后期”階段主要是指在建項目通過續建直至達產達效的過程。與上述三個階段相對應，從產業項目建設的軟環境角度看，又可將其歸結為產業項目孵化生成條件與機制、產業項目實施保障機制、產業項目問效監督機制。

“前期”階段工作是產業項目建設的基礎。沒有簽約項目，產業項目建設就無從談起。“前期”工作涉及的產業項目建設軟環境，主要是產業項目孵化生成條件與機制。首先，城市形象與政府效能是影響、制約招商引資、產業項目孵化生成的重要前置條件。如同婚姻的選擇一樣，商家的投資選擇一個首要的考慮因素就是一個城市的總體形象與政府效能，如同婚姻選擇中看一個家族怎么樣、主事人怎么樣。這是一個首要的軟件條件問題。對于有些經濟實力較強、投資選擇條件較為苛刻的投資商而言，這個前置條件如果不過關，其他軟硬件因素即便再好，也可能不予問津。所以，近年來，各城市都在千方百計宣傳推介自己的城市形象、政府效能。其次，是產業項目孵化生成機制問題。在這個機制問題上，一個首要的影響、制約因素，是一個城市在推進產業項目建設上制定的戰略思想、戰略重點及其落實的部署。這要基于一個城市的市情分析以及產業競爭形勢作出明確表達。缺乏科學合理的戰略思路及其可操作性落實辦法，產業項目建設就會流于盲目、流于平庸，滿足于表面形式。其次是一個城市的重點產業項目謀劃能力。項目謀劃儲備，是項目推介、洽談直至簽約的基礎。一個城市，如果不能根據自己的資源優勢、產業優勢以及發展機遇有效謀劃其重點發展的大項目、好項目，那么，它就難以有針對性地搞好招商引資。當然，項目謀劃必然帶有一定的主觀意志，也難免粗陋，但它的可貴之處在于其中有吸引力的“金點子”與愿景。所以，隨著競爭的加劇，產業項目建設較好的城市都要建立完善以企業為基礎、以政府相關部門為主導、以業內專家及中介機構為依托的重點項目謀劃體系。再次，就是項目推介、洽談等招商引資工作辦法。近年來，隨著招商引資的競爭，各個城市都普遍制定實施了招商引資優惠政策、招商引資獎勵政策以及招商引資責任考核制度。但是，各個城市的具體招商引資做法還是各有千秋，成效也大不相同。其中，黑龍江省綏化市開展“招商之冬”活動的思路、做法（見《綏化市2012“產業項目招商與準備之冬”活動方案》）值得借鑒。

“中期”階段工作是產業項目建設的實施階段、攻堅戰。簽約項目再多、再好，如果不能落到實處，永遠都是海市蜃樓。“中期”階段工作涉及的產業項目建設軟環境，主要是產業項目實施保障機制，包括項目審批管理體制及運行機制、項目開工推進機制。項目審批一般包括產業方向與布局合理性審批以及土地、環評、防火等技術性審批。一般說來，在一個城市開展招商引資工作的初期，項目工作都是很粗放的，似乎“剜到筐里就是菜”。但是，隨著一個城市的土地、空間等資源日益稀缺，項目工作的轉型、跨越日益成為亟待解決的問題。一個規模較大的項目，如果產業方向不適合、或者空間布局不合理，那么，這個項目的建設實施就會給城市造成許多積重難返的負效應，甚至會成為城市的災難。所以，在項目建設競爭如火如荼的今天，一個城市必須建立一整套科學合理的項目工作管理體制及其運行機制。招商引資可以廣泛發動，但是，一個具體項目特別是規模較大項目的具體“落地”，必須由整個城市來進行科學合理的統籌安排。此外，出于條塊分割的制約，簽約項目的意向布局與項目運作人特別是項目簽約人所在行政板塊（市、區、縣、產業園區等）是不可分割的，所以，如果沒有項目布局的合理性審批，就會形成項目布局的粗放狀態——“誰剜的菜就進誰的筐”，比如，本來是規劃的“高新技術產業園區”，卻填塞了許多抵擋產業項目，造成規劃園區基礎資源的不合理占用，危機到項目建設的可持續發展。隨著城市特別是規劃園區的土地、空間等基礎資源的日益稀缺，為了保證規劃的科學性、合理性、嚴肅性以及項目建設的可持續發展，項目布局合理性審批是必須的——即便是投資規模較小的項目，所以，一個城市必須在項目建設工作領導小組之下建立完善以有關部門為主體、以業內專家及中介機構為依托的項目合理性審批體系。為了保障各行政板塊招商引資、運作項目的積極性，綏化市采取利益分成辦法發展“異地經濟項目”的經驗（見《綏化市異地經濟收入分成管理辦法》）值得借鑒。有了利益分成機制，各行政板塊就可以“在別人的地里種田”并得到應有回報；有了利益分成機制，種子撒錯“地”的意向，也可以及時糾正過來。至于“土地、環評、防火等”技術性審批，由于都是剛性要求，政府要做的只能是搞好有效的指導、協調、服務以及對有關部門辦事效率、不合理收費的監督。技術性審批環節多、耗時長，為了加快簽約項目開工進度，許多城市都建立了多樣化的項目開工推進機制，如設立項目建設推進專職機構、主要領導包保責任制度以及采取定期現場辦公集中開工等辦法。更有甚者，采取了“先上車、后買票”的變通辦法——讓簽約項目先開工建設，建設過程中再陸續辦理技術性審批手續，這種“權宜之計”原則上說是不合法、不合理的，一旦出現重大技術問題，是難以挽回的。

“后期”階段工作是產業項目建設的“果”，也可以說是“臨門一腳”的階段。在建項目如果不能達產達效、促進地方經濟社會發展，項目建設的真正價值就難以實現。“后期”工作涉及的產業項目建設軟環境主要是產業項目問效監督機制，包括在建項目達產達效推進機制以及問題項目糾錯處理機制。簽約項目終于通過審批開工建設了，那也只是項目建設實施的開始，促使其盡快達產達效才是最終目的。所以，能否踢好這“臨門一腳”是很關鍵的。促使在建項目盡快達產達效問題，純粹屬于行政效能問題，所以，各地也都制定實施了多樣化的推進工作方案及相應的保障措施。值得特別指出的是，隨著形勢的發展以及相關因素的變遷，有些在建項目可能遭遇了這樣或那樣的問題，以致投資商不再有履行簽約義務的熱情或不能完全履行簽約義務——即出現了一些問題項目，對此，各城市都應建立相應的問題項目糾錯處理機制來對其及時發現、及時處理。能解決的問題要及時解決；出現跑偏的要及時糾正；沒有希望的，要及時廢止，以便“騰籠換鳥”；對于惡意欺詐、以投資名義騙取不正當利益而又據不履行投資義務的項目主體及有關責任人要及時訴諸法律手段來維護地方的合法權益。在招商引資、項目建設競爭的初期階段，項目建設都是粗放的，各城市都熱衷于正面推進，而忽略了問題項目的負面效應管控，致使許多問題項目得不到及時處理。隨著項目建設競爭的深入，項目建設工作亟待轉型跨越，這類問題必須引起地方政府的高度重視，必須建立完善問題項目糾錯處理機制。

三、環境因素對產業項目建設的影響制約作用

產業項目建設的硬件環境因素主要是對產業項目建設的“前期”階段起影響、制約作用。而產業項目建設的軟件環境因素則對產業項目建設的全過程起著更直接的影響、制約作用。

硬件因素，是制約產業項目建設的基礎因素，所以，改進與優化硬件環境是永恒而艱巨的任務。南方發達地區以及沿海城市之所以最先成為商家投資的熱土，產業項目建設走在前列，關鍵是區位條件在起支配作用，對此，內陸不發達地區也只能望洋興嘆。但是，眾所周知，就某個城市而言，在特定階段，硬件因素大都是相對確定的，其改進與優化是一個長期而艱苦的過程，所以，產業項目建設的競爭，關鍵要向軟件因素上去挖潛，看誰的戰略更高、思路更科學、政策措施更有效。這也恰恰說明，在硬件環境大抵相當的城市，為什么有的城市產業項目建設成效斐然，有的城市卻只是皮毛。〔責任編輯：陳玉榮〕