國家治理現代化中新農村公共服務建設

劉洋 馮知新 冷琳琳

[摘 要]十八屆三中全會指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。同時，新農村公共服務的提供是目前我國全面經濟社會發展過程中的重點也是難點問題。文章對國家治理現代化兩個重要組成內容即國家治理體系和能力現代化的內涵進行介紹，分析我國農村公共服務建設的歷史發展及存在的問題，并探討國家治理現代化對我國新農村公共服務建設的作用。

[關鍵詞]國家治理現代化；新農村；公共服務

[中圖分類號]F320 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）11 — 0088 — 02

[收稿日期]2014 — 10 — 23

[基金項目]2014年齊齊哈爾市社科研究規劃青年項目“分配正義視域下新農村公共服務問題研究”（項目編號：QSX

2014-18QN）的階段性研究成果。

[作者簡介]劉洋（1985—），男，黑龍江雙鴨山人。講師，碩士研究生，研究方向：電子政務與政府信息化管理。

黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化的決策，是我黨在新時期的重要執政理念及執政方針的創新，是建設社會主義現代化的必然要求。在建設社會主義現代化進程中，農村問題始終是不能回避的重點及難點工作。在農村工作推行國家治理現代化，其著陸點就在于新農村公共服務的提供及完善。

一、國家治理現代化的內涵

所謂國家治理現代化，就是“使國家治理體系制度化、科學化、規范化、程序化”〔1〕。根據黨的十八屆三中全會精神，國家治理現代化可以分解為國家治理體系現代化、國家治理能力現代化兩個組成部分。

（一）國家治理體系現代化是國家治理現代化的基礎保障

國家治理體系更多關注的是國家各領域制度層面的問題，包含了經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨建等多個領域。我國的社會主義現代化建設取得了豐碩的成果，制度的基礎保障作用顯而易見。這里所談到的制度不僅指法律法規，同時也包含各領域的體制機制。在治國時注意與時俱進，將實踐創新的產物應用于制度的現代化進程中。這也就體現了制度創新對于制度本身生命力的重要程度，因而推行國家治理體系現代化就要求不斷對于黨和國家的制度進行革新。最重要的是，在具有現代化特征的國家治理體系中，主體更加多元，社會的參與程度進一步加強，在國家治理體系體現出政府與社會的雙向聯動特征。

（二）國家治理能力現代化是國家治理現代化的前提要求

國家治理體系現代化決定了國家治理現代化的起點，國家治理能力現代化的水平則體現了國家治理現代化的高度，是國家治理現代化的前提要求。國家治理能力現代化是在制度保障的基礎之上，國家為保證改革發展的穩定、內政外交的有序、國防的有力及國家、黨、軍隊治理的有效，所應具備的能力。這種能力主要體現在能否提出具有科學性、高效性的治理方針、措施和方法。在國家治理能力現代化進程中，首先要加強黨的執政能力建設，這是由黨是國家治理主體所決定的；同時要將關注點集中在社會問題上，因為社會問題是國家治理的主要客體，通過“激發社會活力與促進公平正義”〔2〕，評測國家治理能力現代化的水平，即治理成效。

國家治理現代化是一個一脈相承的完整體系，都體現了國家治理理念的革新，擁有相同的治理主體及治理目標，都需要通過社會各組成要素的參與，都需要通過制度建設推進建設。只有搭建完善的治理體系才能提高治理能力，只有提高治理能力才能真正發揮治理體系的作用及效能。

二、我國農村公共服務建設的歷史發展及存在的問題

自從新中國建立以來，在國家治理思維指導下，國家對于農村公共服務建設始終較為重視，同時也取得了較為顯著的成就。但由于我國農村發展的起點低、底子薄，同時受到人口、政策和思想上的制約，我國農村公共服務體系依舊存在明顯的問題。

（一）我國農村公共服務建設的歷史發展

新中國建立以來的農村公共服務建設“總體來說是一個認識不斷深化、政策不斷完善、體制不斷改革和發展的過程”〔3〕。總體上看，主要包括以下三個階段：

第一，改革開放前的農村公共服務建設階段。在這一階段，集體經濟組織是農村公共服務主要的主體。人民公社就是集體經濟的代表性組織，公共服務也帶有同樣強烈的互助性。具體來講，改革開放前農村公共服務體系主要由農業推廣體系、農村社會保障、農村醫療衛生、農村教育、農村物資供應以及農村金融服務。但是由于受到極左思想的影響，農村公共服務建設遭遇較多的挫折及反復，例如農村教育在十年浩劫中遭受重創并長期畸形發展等等。

第二，改革開放后至稅費改革前的農村公共服務建設階段。實行家庭承包制后，農村的經濟社會結構產生了顯著的變化。此前以人民公社等集體經濟組織為主的農村公共服務主體由鄉政府取而代之，而村集體經濟組織通過“三提留”經費承擔起原本由生產大隊和生產隊的公共服務職能。同時這一階段個人和民間組織在發達地區逐步介入到公共服務體系的構建中，使農村公共服務建設相比前一時期明顯呈多元化趨勢。當然這一階段也出現了農民負擔加重、受農村財政政策影響較大、機構精簡對于公共服務能力的挑戰等相關問題。

第三，2002年稅費改革以后的農村公共服務建設階段。為了在減輕農民負擔的同時不會降低公共服務的質量，實施了取消農業稅、發放糧食直補、機具補貼等措施。同時這個階段首次明確了，政府是公共服務體系和供給中占有主導地位的負責者，并鼓勵私營機構、合作組織、社會組織在公共服務中發揮作用，構建一主多元式農村公共服務體系。盡管由于國內的經濟發展水平并不完全平衡，但無論是公共服務的覆蓋面還是社會救助能力，都體現出區域差距的不斷縮小趨勢。

（二）當前我國農村公共服務建設存在的問題

盡管改革開放后尤其是2002年稅費改革以來我國農村公共服務體系建設取得了長足的進步，但由于我國農村公共服務體制尚不完善，政府承擔能力不足，因此當前我國新農村建設的公共服務供給過程中，不可避免的出現了以下尚待解決的問題：

首先，我國公共服務建設存在城鄉及區域間的發展不均衡態勢。例如在基礎教育方面，無論是每10萬人口學校數、在校生數還是中等教育學校的絕對數量城鄉間都存在較大的差距。再如醫療方面，城市擁有的醫療衛生人員的數量和水平都要遠超于農村。在區域不均衡這個層面上，東部發達省份與中西部欠發達省份的農村公共服務的數量和質量也與地區間經濟發展水平保持較為一致的差異。

其次，我國農村公共服務的總體水平依舊偏低。這主要體現在，農村教育方面學校數量持續減少導致求學負擔加大，針對農村居民開展的成人繼續教育目前尚不完善；農村醫療衛生服務方面，農村人均醫護人員數值依舊偏低，部分行政村未設有醫療衛生室，擁有醫療衛生室的行政村醫生的業務水平不高，醫療設施條件尚需改，農村居民醫療保險報銷比例不高；農村文化服務方面，鄉鎮文化站大部分已經形同虛設，這就導致農村中低俗、封建、迷信等文化依舊猖獗盛行；農村就業服務方面，針對農村居民的就業培訓的普及程度和導向性不強；農村基礎設施薄弱，抗災能力有限等等。

最后，農村公共服務體系尚需完善。這首先體現在政府用于農村公共服務的財政投入水平不足，農業支出數額占財政總支出的比重在下降。其次，針對農村居民的服務體系不夠健全，例如社會保障體系的不健全帶來農村養老問題，相關社會保障的制度化及法制化進程依舊處于起步階段，再如對于農村轉移人口市民化進程缺乏有效的制度依據、資金保障和培訓手段等一系列問題。另外，即使有限的已經建立的農村公共服務體系也因為缺乏監督機制和考核制度而不能高效運轉，進而影響到農民的實際利益獲取。

三、國家治理現代化對我國新農村公共服務建設的作用

黨的十八屆三中全會提出的國家治理體系和能力現代化對于我國新農村公共服務建設中所暴露出的問題，能夠予以有效地解決。國家治理現代化對我國新農村公共服務建設的作用主要體現在以下四個方面：

（一）國家治理體系現代化有助于完善我國新農村公共服務體制

國家治理體系現代化強調的是在國家治理所涉及的各縱向層級均能夠建立覆蓋足夠幅度的制度，理想狀態應該是網狀的體系。因此對于新農村公共服務提供的原則、主體、客體、方法、途徑、責任等多方面細節問題，均應通過各層級的法律、規章、規定、制度、管理細則等予以明確。只有建立完善的法律規章制度，才能夠使相關公共服務主體有法可依、有章可循，才能夠明確我國新農村公共服務的邊界。只有制度化才能夠使新農村公共服務規范化，才能使其高效運轉，真正提升新農村公共服務的水平，而這種制度化的來源目前來看應該是國家治理體系現代化。

（二）國家治理能力現代化有助于明確我國新農村公共服務提供主體

從對我國農村公共服務發展歷程的回顧不難看出，盡管多元化的趨勢不可阻擋，但政府無疑應該成為公共服務提供主體的主導力量。而成為這種主導力量勢必有兩個前提，第一是否主觀意識到并愿意成為這種主導力量，第二是否擁有成為這種主導力量的能力。通過國家治理能力現代化，國家領導社會穩定有序向前發展的能力不斷提升，新農村公共服務作為國家社會發展戰略中一個重要的組成部分，國家相應的公共服務供給能力也會得到同樣的提升機會，進而明確公共服務意識、加強公共服務能力。

（三）國家治理能力現代化有利于新型城鎮化進程中公共服務水平的提升

當前農村建設中最為重要的工作就是城鎮化進程，城鎮化過程中顯示出公共服務配套設施不能滿足快速的小城鎮建設步伐的要求，使農村轉移人口市民化中暴露出較多問題?！皣抑卫砟芰ΜF代化在新型城鎮化建設中首先體現為主體與客體的平等，亦即政府與農民的平等關系的存在”〔4〕，在此基礎上對于城鎮建設進行科學的規劃。最重要的是，通過國家治理能力現代化進程，轉變政府單方規劃、農民被動接受、回遷后主觀逃避提供后續服務等傳統思維及程序，建立由政府牽頭，社會、開發商、農民等多主體共建的新型城鎮化進程。

（四）國家治理體系現代化有助于發揮新農村公共服務供給中民主監督作用

國家治理體系現代化對于法治的強調、人治的防范是其核心思想。在新農村公共服務供給中，中間環節復雜、涉及人員數目多，農村干部素質參差不齊，因此衍生貪污腐敗的可能性也較大。對于貪污腐敗問題的斗爭更重要的是要從源頭解決貪污腐敗問題。傳統的廉政教育為起點、法規制度處置為終點的反腐手段，不能夠完全解決農村腐敗問題。因此通過國家治理體系現代化，可以構建完善的自下而上的民主監督機制，建立以服務客體為主要參與者的監督機構，通過相關法律規章保障監督機制的高效運轉，保障舉報不法行為渠道的暢通和舉報者的安全。

總之，新農村公共服務體系建設是當前我國社會發展的重要工作之一，以國家治理體系現代化為契機，將新農村公共服務水平提升到一個更高的水平仍是任重而道遠，需要進一步探索及實踐。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕許海清.國家治理體系和治理能力現代化〔M〕.北京：中共中央黨校出版社，2013：03.

〔2〕趙宏宇，喬世燕.論國家治理能力現代化的三個維度〔J〕.探求，2014，（02）：18-22.

〔3〕劉秀艷，等.新農村公共服務體系建設〔M〕.北京：知識產權出版社，2012：23.

〔4〕王濤.國家治理能力現代化與新型城鎮化建設〔J〕.商，2014，（19）：34.〔責任編輯：史煥翔〕