淺析齊齊哈爾市統籌城鄉社會保障體系建設的制約因素及對策

楊盼盼 金銘 王坤 蔡珍珍

[摘 要]農村社會保障體系的建立和完善關系到農民小康生活的實現，關系到農村乃至全社會的安全和穩定。本文通過對齊齊哈爾市農村基本社會保障制度的現狀分析，以此為基礎探討當前齊齊哈爾市農村社會保障體系存在的問題和面臨的挑戰，結合當前齊齊哈爾市經濟發展目標，提出齊齊哈爾市農村社會保障制度建設的發展方向及對策建議。

[關鍵詞]社會保障體系；城鄉；對策

[中圖分類號]C913 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）11 — 0086 — 02

[收稿日期]2014 — 09 — 20

[基金項目]齊齊哈爾市哲學社會科學研究規劃項目（QSX2014-38QN）。

[作者簡介]楊盼盼（1986—），女，山東濰坊人。助教，碩士研究生，從事社會工作研究。

研究背景

當前，我國城市已經建立起一套相對完備的社會保障體系，城市居民的生活得到了很大的保障。但是，農村仍以傳統的土地保障為主，使得廣大農民缺乏最基本的生活保障。齊齊哈爾市作為我國黑龍江省西部地區政治經濟方面具有重要地位的城市，以及老牌的東北老工業基地，一直走在改革的前列，有其自身的城市發展特色，近年來政府不僅重視經濟的發展，也十分重視社會事業的發展，尤其是統籌城鄉社會保障事業的發展，但是問題仍然突出，以此為基礎探討齊齊哈爾市當前農村基本社會保障存在的問題和面臨的挑戰，同時結合齊齊哈爾市近年的經濟發展目標，試提出統籌齊齊哈爾市城鄉社會保障體系建設的發展方向及對策建議。

一、齊齊哈爾市社會保障制度的現狀

我國目前處于社會主義初級階段，再加上長期受到計劃經濟體制的影響， 城市和農村發展的過于失衡，最終導致城鄉二元結構的形成。與之相對應的是在社會保障方面，形成了農村與城鎮兩個相互獨立、迥然不同的體系，這種情形在齊齊哈爾市更是相當明顯。

當前，齊齊哈爾市的經濟社會發展已進入全面提速的新時期，工業化、城市化進程面臨著諸多發展機遇和挑戰，為進一步統籌城鄉社會保障制度，提高齊齊哈爾市居民生活水平，必須正確認識齊齊哈市社會保障制度的發展現狀，進而使城鄉二者互相協調、共同發展。

齊齊哈爾市轄7區8縣l市，幅員面積4.24萬平方公里，總人口56萬，其中市區人口143.9萬，是國家重要的裝備工業基地、商品糧基地和畜牧業基地。齊齊哈爾市是“一五”期間國家投資興建起來的重要重工業基地，是典型的一市多鎮工業城市。工業主要分布在中心城區及富拉爾基、碾子山等衛星城，除此之外其他縣市都是典型的農業縣市。因此，齊齊哈爾市的基本市情為大工業與大農業的雙重格局，因此社會保障制度呈現出更為典型的城鄉二元化特點。目前在齊齊哈爾市的廣大農村農民養老仍然是以家庭養老為主，輔以通過村集體幫扶“五保戶”的方式承擔著一部分困境老年人的養老保障工作。在傳統的農村家庭養老的社會經濟基礎功能逐漸弱化的情況下，一方面，現代社會不斷提高的對于養老水平的追求，想要繼續維系原有的養老模式顯得越來越步履維艱，另一方面，伴隨著齊齊哈爾市市人口老齡化進程的加快，養老保險基金需要負擔的群體更多，對醫療保障的需求也更高，因此迫切需要建立新型的農村社會保障體系，從而縮小城鄉社會保障差距，提高居民的社會保障水平。

二、存在的問題

總體來看，齊齊哈爾市的農村社會保障體系仍舊很不完善，存在著諸多問題。

1.政府對于農村社會保障的重視程度不夠

政府重視程度不夠是導致農村社會保障水平長期滯后的重要原因。在談及“社會保障制度”時，之前對于社會保障制度建設大都講的是城鎮，農村社會保障提到的很少雖然近幾年來國家和社會開始關注農村的社會保障體系建設，但是城市和農村的社會保障水平差距仍舊很大。尤其是對于像齊齊哈爾市這樣的典型的東北老工業基地，對于重工業的重視程度嚴重高于農業，因此在社會保障制度的建設上優先發展重工業集中的城市地區，對于農村則處于長期忽視的狀態。

2.覆蓋面窄，社會化程度低

目前，齊齊哈爾市農村的社會保障形式主要是農村社會救濟、社會優撫、農村社會養老保險、農村“五保”及農村合作醫療，對照現代社會保障的基本特征，嚴格來說這些目前的社會保障形式都不能被算作真正意義上的社會保障， 社會保障的覆蓋人群較為局限，社會化程度低，相當大部分的人群沒有真正意義上得到社會保障，即目前我國農村實行的只能被算作是社區保障或傳統意義上的救災救濟。

3.農村社會保障資金來源渠道單一且投入不足

長期以來，國家對農村社會保障方面存在投入過低、類型過于單一的缺陷，而且農村社會保障資金的重要來源實際上大部分依靠農村傳統的集體補助和投入，齊齊哈爾市作為典型的以重工業為主城市，且經濟發展水平處于中等水平，城市的經濟實力有限，因此長期以來社會保障資金的投入更是呈現出重城市輕農村、重工業輕農業的特點。

4.社會保障管理水平低下，缺乏法律保障

從管理體制來看，現階段我國農村社會保障管理就處于一種各自為政的狀態，處于管理水平相對低下的一個環節，，同樣齊齊哈爾市也并沒有建立一個專門針對農村社會保障資金進行高效管理的機構，管理處于較為混亂的狀態。另外，從目前我國農村社會保障立法的現況看，一個突出的表現是立法層次低，立法主體混亂，立法層級無序。因此，提高社會保障管理水平，加快社會保障的立法，不僅僅是地方政府的事情， 更是國家應該加強建設的重要方面。

三、對策建議

目前我國農村社會保障的現狀是現行的土地制度和家庭保障己不能滿足農民的保障需求，即土地的社會保障功能在逐漸減退，由此決定了我國的城鄉二元社會保障的現狀必然需要發生轉變。因此未來齊齊哈爾市農村社會保障體系建設的目標應該定位在由傳統的社會保障向現代社會保障轉變，縮小城鄉社會保障水平的差距，最終實現城鄉社會保障的一體化。

1.確立與生產力發展水平相適應的農村社會保障水平

根據2013年的國家地級市GDP排名數據顯示，齊齊哈爾市排名第148位，GDP排名在我國地級市中屬于中間位置，綜合看來，齊齊哈爾市的經濟發展水平在我國范圍內處于一般水平，因此齊齊哈爾市未來在規劃城鄉社會保障水平的時候應該考慮其經濟發展水平，確定與之相適應的農村社會保障水平。同時，鑒于城鎮社會保障水平已相對較高且城鄉統籌需要縮小二者之間的差距，因此對于城鎮社會保障水平不宜再較大幅度的提高，應保持原有的水平或者根據齊齊哈爾市經濟發展狀況略微上調。而對于原本保障水平較低的農村，資金短缺是制約農村社會保障事業發展的根本原因和重要瓶頸，特別目前政府在農村地區尚未承擔起其應有的責任，因此必須改革現行的籌資機制，建立更能體現政府責任的、便于城鄉統籌的籌資機制。

2.推動農村社會保障立法建設

世界各國經驗表明，社會保障立法應先于社會實踐，因此，應積極推動立法機關盡快制定與齊齊哈爾市社會保障體系相關的法律法規，確保齊齊哈爾市社會保障的實踐能夠有法可依，并對其中的一些原則性規范做出詳細具體且有針對性的制定。

3.推進解決齊齊哈爾市各類人員的參保問題

為了全面提高齊齊哈爾市的社會保障水平，一是需要進一步擴大各類險種的覆蓋面，增加對農村地區和各類低收入群體的財政投入，通過增加對這部分群體的財政補貼，將其納入到城鄉社會保障體系中。其中應重點解決齊齊哈爾市在國企改制過程中的廣大離退休人員和廣大農民工等特殊人群，將其納入社會保障的范疇內。 齊齊哈爾市作為東北老工業基地，在企業改制的過程中產生了大量的歷史遺留問題，存在較多的原國企下崗職工，他們目前的生活條件較差，迫切需要社會保障，將他們納入社保范疇，對于維護城市邊緣群體的基本生存權同樣具有重大意義。

4.做好齊齊哈爾市社會保障各險種銜接工作

構建城鄉社會保障一體化的關鍵是打破目前的城鄉分開管理的狀態，做好城鄉社會保障各險種之間的銜接工作，打破城鄉界限，實現城鄉統一管理，從而實現在社會保障領域城鄉居民身份的平等化。

5.加快信息化建設

當今時代作為信息化風起云涌的時代，作為社會保障體系建設方面也要積極運用新的科技手段，建立起安全快捷的信息傳輸網絡，從而使保障信息的傳送更加全面、科學，工作效率更高。可以從兩個方面考慮加強社會保障體系的信息化建設：一是要加快推進社會保險網絡工程建設。二是完善社會救助服務網絡，完善救助服務體系，加大資金投入，建立社會保障的動態管理系統，為完善農村社會保障工作提供信息化保障和強有力的技術支持。

6.加快推進城鎮化進程

一個地區的城鄉社會保障一體化水平與該地區經濟水平與實力是密不可分的，齊齊哈爾市想要提高農村的社會保障水平，縮小社會保障城鄉差距，必須要大力發展經濟，通過加快城鎮化工業化的進程，發掘廣大鄉村地區的經濟發展特色，發展當地特色經濟，尤其是打造齊齊哈爾市綠色食品之都，形成鄉村致富產業鏈，從而不斷提高經濟總量，縮小城鄉收入差距，從總體上增強齊齊哈爾市政府的財政實力，從而從根本上解決城鄉社會保障水平二元化的狀況。

結語

城鄉社會保障體系的建設工作是一項民心工程，對于緩解因城鄉二元結構造成的社會矛盾有重要的意義。縮小城鄉社會保障水平，實現城鄉社會保障一體化無論是國家還是地方層面，都是城鄉一體化發展戰略的重要組成部分，對打破城鄉二元結構，體現社會公平有著重要的意義。所以，齊齊哈爾市城鄉社會保障體系建設的研究是提高居民生活水平和質量、維護社會穩定的重要探索，具有深刻的時代意義。

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