美國環境規劃發展的啟示

何遠光

摘要：系統梳理了美國環境規劃的產生和發展歷程，分析了美國環境規劃存在的關鍵問題，同時總結出了美國環境規劃在法律保障、規劃實施、評估機制、公眾參與等方面值得借鑒的經驗，為完善我國的環境規劃制度、促進我國環境規劃的發展提出了建議。

關鍵詞：環境規劃；法律保障；實施保障；評估機制；公眾參與；借鑒

1美國環境規劃的發展概況

美國的環境規劃一般都以區域性的環境規劃為主。健康和生態影響是確定環境標準的基礎，是制定環境法規的依據。公共事業活動規劃是預防、處理生活或其他非工業活動產生的污染，研究飲用水中的污染物對人體健康的直接或間接影響，為地區、州和地方各級環境管理人員提供解決環境問題的有效措施和技術。工業過程規劃主要研究減輕或消除工業引起的環境質量問題。能源利用規劃主要研究能源與環境關系。美國環境規劃的發展歷程大致分為5個階段

第一階段（19世紀晚期至20世紀初）：隨著人口增長、移民增加以及經濟的快速發展，出現了一系列的環境問題，如空氣污染、生活污水和垃圾污染等。政府嘗試用實體規劃來解決城市工業化產生的環境問題，如重視綠地規劃，建設了城市公園、運動場和下水道。該階段的環境規劃給未來的城市與區域生態規劃、自然資源規劃奠定了堅實的基礎。但這一時期地方政府更注重經濟增長，并沒有從根本上解決環境污染問題[1]。

第二階段（1920～1969年）：人口繼續增長，經濟高速發展，空氣質量和水質量下降，野生生物聚居地銳減，工業污染嚴重，政府仍然重視經濟發展而忽視環境保護，導致環境質量總體下降。第二階段末期，聯邦政府開始重視環境規劃，編制了一些區域環境規劃，環境規劃工作者多是關注生態環境保護。1970年，尼克松總統簽署了國家環境政策法案（NEPA），建立環境質量理事會監督政策法規的實施，開始要求環境規劃工作者掌握地理、生物、植物學和水文學等方面的知識。

第三階段（1970～1981年）：該階段美國60%的水體不適合飲用和游泳，很多城市居民因為煙塵污染引起呼吸系統疾病，環境問題的嚴重迫使政府不得不采取行動。政府制定了國家空氣質量標準、水環境質量標準，確定了“誰污染誰負責”的原則。在環境規劃中，美國重視經濟增長、人口變化和城市規模擴大等因素給環境帶來的影響，環境質量的預測廣泛采取了模型預測方法，并注重規劃方案的優化和篩選。1975年美國環境保護署（EPA）提出的“大氣清潔法案”及其修正案獲得美國聯邦議會批準，并制定了一些財政刺激政策，隨后各州也開展了環境規劃研究，都把EPA規定的各階段環境目標作為了區域性環境目標。環境保護開始和經濟發展相協調。環境標準和政策的制定，以及環境規劃的實施使大氣和水污染得到了控制。為緩解能源對環境的造成的不利影響，1980年，美國環境質量委員會提交了《2000年的世界》的研究報告，對2000年的世界能源、資源、人口和環境進行了預測。報告中提出的對策到目前仍有指導意義。

第四階段（1982～1991年）：這一階段為可持續發展的過渡期。政府針對環境問題出臺了一些環境保護的法律法規，這些法律法規在一定程度上制約了工業企業的發展，而工業企業對聯邦政府環境保護法規的抵觸妨礙了環境保護工作的進展。另外，能源危機及其開發利用產生的污染是這一階段的重要環境問題。石油經濟危機驅使聯邦政府推動能源保護和發展可再生能源，并促進了可持續發展理念的產生和發展，遵循低消耗、再循環、低排放的原則，以盡可能小的環境成本獲得盡可能大的經濟和社會效益。

第五階段（1992年～至今）：1997年日本京都召開的《氣候框架公約》第三次締約方大會上通過的《京都議定書》旨在針對氣候變化減少溫室氣體排放。基于該議定書將會阻礙美國的經濟發展，美國拒絕了簽署該議定書，成為了沒有簽署該議定書的工業國家之一。但美國政府也意識到可持續發展是這一階段的主要奮斗目標，并將可持續發展的理念應用到環境規劃中。

1993年《政府績效和結果法》通過了美國國會的審議。該法案要求，各行政職能部門均要編制其至少涵蓋未來5年的戰略計劃，并且3年后必須更新。美國環保署也需要按照該法案的要求編寫戰略規劃。美國環保署的戰略規劃提出其未來5年的工作計劃，旨在提高美國的環境質量。這個規劃既要向公眾說明其職責，又要提出實現既定環境目標的措施。美國環保署已制定的3份戰略規劃分別為：1997～2002、2000～2005、2003～2008，目前正在實施的是“2006～2011戰略規劃”。

美國環保署戰略規劃（2006～2011）描述了美國環保署在這5年間開展的工作計劃，并且對可能遇到的機遇和挑戰進行了分析。該戰略規劃是繼上一個戰略規劃提出的目標進行安排的，分別是清潔空氣和全球氣候變化、土地保護和恢復、清潔和安全的水、健康的社會和生態系統和環境管理的總綱[2]。

具體來看，美國“不統不控+政策當先”的環境規劃與管理體制與美國聯邦制的國家制度相適應。該體制下美國的環境規劃沒有統一范式，也不強調規劃目標自上而下的具體落實和分配安排，整個規劃體系較為松散。

2美國環境規劃存在的問題

美國的環境規劃歷經一個世紀的發展和完善，在環境規劃方面積累了豐富的經驗，值得借鑒，但也存在一定問題。

（1）美國的環境規劃是通過經濟杠桿和環境法規的作用來解決環境問題的，由于受到經濟發展的制約，環境規劃與經濟發展并不十分協調，環境規劃不完全是協調型的環境規劃，而是介于協調型和經濟制約型之間。美國的國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃中也并沒有很好和環境規劃進行融合，其中國民經濟和社會發展規劃更多考慮的是經濟的快速發展，城市總體規劃中涉及環境保護內容偏少。

（2）美國環境規劃的目標是采用上下結合的方法來實現的，但結果是并沒有完全做到。另外，相對主要的環境保護法律法規和標準由聯邦建立，而各州主要通過州執行計劃（SIP）來達到這些標準。由于美國環境保護局對各州和地方的環境主管部門沒有上下級的領導關系，因此美國環境保護局以“聯邦-伙伴關系”和各州合作協調，共同推進環境事務，這種體制使美國環境保護局缺乏對州政府和地方政府的環境約束力，在地方保護主義的作用下，國家環境政策有時候得不到真正的貫徹實施。州政府和地方政府環境保護機構在人財物上依附于州政府，缺乏環境管理的獨立性。endprint