社區貧困與森林資源分配調查研究

晏青華　文仕軍

摘要：指出了公共財產資源管理的方式對不同的人群來說有不同的影響和結果，在農村社區由于不能得到用于生產生活和經濟發展所必需的農地、林地、牧地、水等自然資源而引起的貧困現象，越來越突出。以金平縣馬苦寨為例，深入調查了當地社區村民生計與資源利用的關系，分析了因政策、習俗等原因使得資源的使用不均而引起貧困的嚴重性以及對資源有效保護的影響，為從根本上解決貧困問題提供了有效的策略和途徑，對于真正推進扶貧進程，實現農村社會可持續發展有著重要作用。

關鍵詞：社區貧困；資源分配；調查研究

中圖分類號：S7文獻標識碼：A文章編號：16749944（2014）03024604

1引言

公共財產資源管理的方式對不同的人群來說有不同的影響和結果，同時對于那些較為貧困的邊緣群體和弱勢群體來說其后果更為嚴重，因為對于這類人群來說，這些公共財產資源是他們維系生計的主要來源，很少有其他可選擇的途徑，同時，還存在不公正現象。許多研究發現，社團中較為貧困的邊際群體常缺乏影響他們周圍生活的能力，因為他們很少有接近、放棄和控制這些資源的權力。對于這類人群來說，所擁有的資源也是十分有限的，較少的土地、牲口、財富等等，因此，大大制約了他們利用這些資源的機會。導致產生這些結果的原因就是資源分配的公平性和均等性問題，因為在某一社區中，對于絕大多數弱勢群體和需要幫助的人員來說，相對社區中的那些經濟條件較好的人來說，就更需要有更多的機會接近和獲得這些資源。基于此，特別需要從政策途徑和文化及社會經濟等方面分析這些公共資源分配制度的建立過程，需要考慮在操作時是否真正做到了公正與公平，需要考慮對于那些弱勢群體來說，是否存在不公平的資源分配，需要考慮和分析這些資源分配的過程和結果對這些人群的生計和生活可能產生的后果[1]。

自20世紀80年代初期中國實行對外開放政策以來，無論是在城市還是農村都發生了翻天地覆地變化，人們的生產生活、經濟狀況、社會地位都有了很大地提高。為了解決廣大村民的吃飯和脫貧問題，中國政府先后制定了相應的政策和扶貧攻堅計劃，以加速加快農村特別是山區的脫貧致富進程，各級政府亦根據當地實際，制定了相應的扶貧計劃，并多方籌集資金，開展了多種形式的扶貧開發活動。通過這些活動，許多農村社區及農戶擺脫了貧困，走上了致富之路。然而，在一些山區，特別是一些邊緣、高寒及少數民族聚居的地區，所實施的農村扶貧與改革政策及措施并沒有起到應有的效果，部分社區村民仍未解決溫飽，部分村民盡管解決了吃飯問題，但因缺乏必要的經濟來源和消除貧困的對策措施，因一些不可抗拒的自然或人為因素又返回到貧困狀態。調查研究發現，在中國的山區，還有一類貧困群體，主要是由于不能得到用于生產生活和經濟發展所必需的農地、林地、牧地、水等自然資源而引起的貧困，這類貧困常稱之為資源貧困。調查發現，由于資源分配不合理現象引起的貧困現象越來越突出。通過該案例研究，真正了解社區村民生計與資源利用的關系，了解耕地、農地、牧地等使用不均引起貧困的嚴重性以及對資源有效保護的影響，對于真正推進我國扶貧進程，實現農村社會可持續發展有重要作用[2]。

金平作為一個集邊疆、山區、貧困融一體的少數民族自治縣，全縣不僅有十分豐富的林地資源，而且有保存完好的原始天然林和生物多樣性豐富的分水嶺國家級自然保護區。全縣2011年農民人均純收入2556元，

人均糧食320kg。居住在保護區周邊高海拔，尤其接近保護區邊緣的村寨，其經濟來源主要靠在保護區內種植草果及采集林副產品如：菌類、竹筍等。盡管金平非中央和云南省人民政府確定的天然林保護重點縣，且有關天然林保護的政策及規定仍在該縣實施[3]。同時，金平作為國家扶貧開發重點縣，除有交通、信息、技術、山區、原戰區等造成的貧困外，同全國其他地區一樣，資源分配等因素也是造成部分農戶貧困的原因。此外，金平作為一個邊疆和少數民族自治縣，一些社區并沒有真正地執行中央和省制定的一些政策及法規，因此常按照當地社區自己的習俗和習慣分配、管理和利用資源，這在一定程度上使資源分配不均復雜化。通過調查分析因政策、習俗等原因導致資源分配不均而引起的貧困，就為從根本上解決貧困問題提供有效的策略和途徑。

2主要研究內容

本案例研究的主要問題是公共資源均等性與社區貧困的關系。基于此，本案例研究的主要內容包括：調查研究社區村民的主要生計類型，社區貧困狀況及原因分析；社區森林資源及管理利用調查，包括資源狀況、利用權屬、管理與利用類型，森林資源分配與社區生計關系；社區貧困與森林資源均等性關系調查，重點調查了解社區森林資源分別制度，貧困及邊緣群體對森林資源的可接近程度、利用與管理情況等等；與公共資源（農地、林地、牧地、水）相關的政策、法規在當地社區及落實情況；調查了解公共資源均等性與當地文化、習俗的關系；調查了解與中央和省出臺的與森林資源使用均等性相關的政策法規在全縣的實施情況；為解決因公共資源均等性問題引起的貧困問題，中央和各級地方政府所采取的措施。

3森林資源與社區貧困

31貧困的概念與理解

貧困可視為一個相對的概念，亦可視為絕對的概念，不同領域、不同學科學者和不同的國家有不同的理解、尺度和標準。中國學者多數把貧困理解為衣、食、住等物質生活困難，西方學者則有較為廣義的理解，如過不上像樣的生活、沒有健康的身體、缺乏受教育機會以及精神文化等方面受到歧視等都看成是一種貧困。貧困地區的貧困其表現形式并不只是收入低、口糧少，還有一些其他很重要的共性的表現形式，如缺乏安全的飲水，缺乏受教育的條件，缺乏可靠的能源來源，缺乏鄉村道路，缺乏醫療條件等等。引起貧困的原因應該深入實際，從資源、環境、社會經濟、文化、健康等多方面入手，真正了解農戶或社區貧困的原因，這樣，才能從根本上解決貧困問題[1]。

對于貧困的尺度或標準應該說不同國家有不同的標準，并隨著社會經濟的變化而發生改變。我國1995年以前，常用雙四百來確定某一農戶或地區是否脫貧。然而，在很多的貧困地區，從農戶當年生產的糧食數量來看，已遠遠超過該數量，應該夠吃，但因缺乏必要的資金以用于生產墊本和家庭日常生活需要，因而，在糧食收割后，不得以將當年生產的糧食拿到市場上出售，因此，導致當年的糧食不夠吃，甚至差很多。基于以上情況，目前主要采用經濟收入這個指標來衡量某一農戶或社區是否貧困，若人均純收入在當年貧困線以下，則說明該農戶處于貧困，若在之上則說明已脫貧。中央決定將農民人均純收入2300元作為2011年新的國家扶貧標準。endprint

從政府的年度統計報表了解到，2011年度馬苦寨人均糧食362kg，人均收入2097元。從全縣2011年統計數據來看，馬苦寨人均純收入都較全縣平均水平偏低，人均糧食則約高于全縣的平均水平。從2011年我國的貧困標準來看，馬苦寨人均收入水平在貧困線以下，是一個典型的貧困村寨。

32社區貧困群體確定及主要應用指標

從糧食生產來看，若當年生產的糧食不出售的話，馬苦寨絕大多數農戶的糧食應該夠吃，少數農戶尚有剩余糧食出售，村民經濟收入的主要來源是種植草果和喂養牲口。據農戶調查了解到，馬苦寨90%左右農戶的主要收入來源是草果，草果收入戶與戶之間相差很大，最高的農戶年草果收入達到20000元以上，最低的不到1000元，大部分農戶在3000～6000元之間，且年與年之間相差甚大。由于馬苦寨經濟收入低，且單一，為了解決吃飯問題，全村絕大部分農戶每年年初都要到鄉信用社貸款以購買優良種子（水稻和玉米）、化肥和農藥，據調查，全村每年貸款的數量在8萬元左右。為了歸還貸款和購買一些日常的生活用品，糧食收割后，他們不得不出售部分糧食歸還貸款，因此，導致部分農戶每年缺糧1～3個月，少數缺糧達4～6個月。

通過調查組與社區中領導、婦女、貧困農戶等不同人群的座談和走訪調查，大家一致認為，房屋的好壞、是否有草果地是當地社區衡量某農戶是否貧困的主要標準。若某農戶仍居主在哈尼族傳統的毛草房，說明該農戶缺乏勞動力、糧食不夠吃、無經濟能力修建當地時興的石棉瓦房；若某農戶無草果地，表明該農戶缺乏勞動力而無能力經營草果地，或是剛成家的年輕農戶，因此，這些農戶無經濟來源，因此，成為社區中較為貧困的農戶。基于上述標準，村民們將社區78戶分為四大類：第一類為富裕群體，目前僅2家，其中1戶有大量的草果地，每年草果收入都在20000元以上，另1戶是因為1人在外工作，有固定的收入來源；第二類是貧困群體，共有5戶，主要是因丈夫死亡、生病、老人等原因導致勞動力缺乏而引起的貧困，最明顯的特征是房屋差、糧食不夠吃、無草果地；第三類叫做溫飽型農戶，其主要特征是糧食基本夠吃，且有草果地，但面積不大，草果收入在3000～6000元之間，這類農戶是社區中的主要群體，約占社區總農戶的一半以上；第四類可叫做資源型貧困農戶，主要由社區中剛結婚立業的年輕農戶組成，這類農戶主要是因為無足夠的耕地和林地資源，因而存在糧食不夠吃和缺乏經濟來源，因此，暫時無能力修建房屋，所以，相對村寨一般農戶來說，比較貧困，該群體約占社區總農戶的1/4左右。從以上社區農戶分類可以看出，目前，與資源分配、使用有關引起的農戶貧困主要涉及社區中的第二、第四類這兩大群體，這兩大群體處在社區的低層，是社區中最貧困的群體，也是最需要幫助和扶持的群體。

33社區貧困與森林資源分配的關系分析

從表相來看，在調查社區，無論從林地資源的分配，還是從管理角度等方面來看，調查社區體現了資源利用的公平性和均等性。但是，通過調查深入調查和參與社區的一系列活動，調查組發現，社區森林與貧困有非常緊密的關系，并且在很大程度上導致了部分農戶，特別是大家公認的社區貧困農戶的產生。主要表現在以下幾方面[4]。

331林地資源的占有與經濟收入

長期以來，馬苦寨都實行社區集體所有和經營管理的模式，但這主要體現在對林木的采伐和竹筍的利用等方面，對于除木材采伐和竹筍采集以外的方面，如林地的使用、其他林副產品的采集等等，社區集體管理很少。正是基于上述原因，導致社區農戶在占有林地使用的面積上相差甚大，且質量上也明顯不同，通過在林地上種植、經營草果，獲得的經濟回報將相差甚大，因而導致社區貧困的產生。從調查中發現，該社區中個別農戶經營的草果地遍及整個集體林和保護區內，面積達到幾公頃，每年的草果收入上20000元，社區中大部分農戶每年從草果種植上的也在3000～6000元之間，但是，對于社區中大家公認的最貧困農戶來說，由于缺乏勞動力，沒有能力在集體山林、甚至保護區內占用一些地塊種植草果，即或以前占有一些林地，但因無勞動力經營，而沒有什么收成，因此，對于這類農戶來說，因缺乏勞動力，失去了經營草果以獲得主要經濟來源的機會，因此，他們成為社區中最貧困群體。社區中無林地使用權的另一類群體是剛成家立業的年輕農戶，草果生長因為需要特殊的環境，因此，無論是集體山林或是自然保護區，一些有利于草果生長的林地環境早以被占用，對于這些剛成家的年輕農戶來說，他們只能從父母、兄長處分得屬于自己的份額上精心經營管理，獲得收入，不能再開辟新的草果地，基于此，這類農戶的貧困也主要是由于資源分配的不均等性，使他們成為社區中相對貧困的群體。

332燒柴的采集

根據《村規民約》，為了保護集體山林，近幾年來，村民只能在規定的時間里采集燒柴，且只能砍一些死、干的柴禾。該規定對于一般家庭來說，應該算是公平的，但對于缺乏勞動力的老弱病殘家庭來說，就有失公平，因為，對于這些平時勞動力就非常缺乏的家庭來說，能夠將田地經營好，解決吃飯問題就很不一般了，還要求他們在規定的時間內將全年的燒柴準備好，否則，則視違反規定，受到處罰。因此，從《村規民約》本身來說，就失均等，沒有考慮社區中老弱病殘農戶的利益。

333建房用材的采伐與利用

依據《村規民約》的相關規定，社區村民的確需要建蓋房屋的，可口頭向護林員提出申請，同意后即可采伐。實際上，該規定是為社區中經濟條件較好和一般農戶制定的，未顧及社區中最貧困的老弱病殘這部分農戶。因此，林木采伐利用也失于資源的均等性。從調查中發現，社區中最貧困的這部分農戶至今居住在矮下的房屋中，就連喂養牲口的圈舍都難以建蓋，因為，他們沒有資金和勞力砍樹修建房屋，當然就沒有提出這些要求了。

334非木材林產品的利用

除草果種植是當地村民主要的經濟來源外，采集竹筍、野生蔬菜和各類野生菌類野生社區農戶重要的現金來源之一。但是，對于上述的有老弱病人的家庭來說，也是望塵莫及，因為，他們沒有那么多精力和時間投入，因此，只有失去獲得該經濟來源的機會。endprint

335參與社區森林管理的決策

由于該調查社區處在一個邊遠的和少數民族集中的山區，男女存在很大的不平等，村寨許多的集體活動都只能由男人參與，無論在家庭還是村寨集體等許多事情的決策上，都是男人說了算，因此，對于那些失去丈夫的家庭來說，他們就無緣參加社區集體的一些活動，因此，就不能將自己的困難、想法或需求說出來，在某種程度上，他們就從社區集體這個大家庭中分離出來。

政策出臺時間農地方面林地方面1950～1953土地改革政策，農地、林地劃給農戶所有和經營管理1953～1960合作化與人民公社化時期，農地、林地歸合作社和公社集體所有和統一經營管理1961～1980村社集體時期，農地、林地歸社區集體所有和統一經營管理1980～1983農村土地承包責任制林業“三定”政策1993～994“四荒”轉讓政策1998～1999農村土地延包政策天然林保護政策2002頒布《農村土地承包法》

2014年3月綠色科技第3期4相關問題討論及建議

41相關公共資源均等性使用的政策及法律滯后

依據中國相關政策及法律規定，社區公共資源主要包括由社區農戶使用和經營管理的農地、林地、牧地等自然資源，其所有權屬于社區集體或國家所有，使用權可屬于社區集體、社區農戶以及國家、集體、個人及企業等多種形式的聯合體。為了有效、合理地管理與利用公共資源，自新新中國成立以來，特別是上世紀80年代初期以來，中央政府先后出臺了系列政策和法規以確保農地、林地、牧地等公共資源使用的穩定性和安全性（表1）。然而，就這些公共資源使用的均等性、公共資源使用與農戶貧困的關系，特別如何考慮、顧及社區中邊緣群體的利益等方面研究甚少，相關公共資源分配、使用、管理中也未涉及這方面的內容，特別是如何保護和支持社區中貧困農戶、婦女等弱勢群體的權力和利益，這在一定程度上為社區的扶貧，特別是社區中貧困農戶的真正脫貧和資源的可持續管理制造了障礙。要真正解決上述問題，就需要在進行大量的調查研究基礎上，出臺相應的政策、法規以確保社區中的貧困群體真正獲得公共資源使用權和均等性。

42與公共資源分配相關的政策法規實施與監督滯后

421耕地

自1980～1982年以后，耕地主要實施以農戶個人為主體的“農村土地承包責任制”政策，即依據土地屬于國家和集體的原則，在社區范圍內依據耕地的類型、質量和距離遠近，按人分配，以戶為單位進行經營管理。為了確保該政策的延續性，1998年出臺了延續農村土地承包責任制的政策，同時以法律形式固定下來（2002年8月29日通過《中華人民共和國農村土地承包法》（自2003年3月1日起施行））。這些系列政策和法規（表1）的出臺，明確了農地使用和經營管理的主體，為解決農村貧困提供了政策和法律保障。然而，在本案例調查及其他許多地區發現，一些地方政府并沒有對1998年出臺的土地延續承包與調節政策引起足夠的重視，他們僅僅是將原來1981年的土地承包合作重新登記罷了，因此，一些農戶土地過剩，而一些農戶特別是剛分家的年輕農戶無耕地可種。調查發現，在金平以及其他地區，一個3口或4口之家的農戶，僅經營一人或二人的土地（多數為丈夫原來的分配份額，而妻子和子女無土地），為了維持生計，他們只得外出打工或者出高價租賃他人的土地。究其原因，主要是由于農戶人口變化而做相應的調整所致。例如，原來一個5口人的家庭，因出嫁或死亡，現在可能變成了2口或3口之家，或者，原來一個5口之家，因子女結婚和分家，現在就可能有10口和2家、3家人或更多的人或家庭經營原來僅有5口人的土地。即或一些村寨做了調整，但退出耕地的一方也多是將一些邊遠或者質量差的耕地退出來，因此，進耕地的一方就可能在多個地方擁有耕地，因此，這就為耕地的合理經營和集約管理帶來很多的不便。

422林業用地

國家林業部于1981年在出臺了以穩定林地林木權屬、劃定自留山責任山和確定林業生產承包責任制為主要內容的林業“三定”政策，并于1981～1985年在中國特別是南方集體林區實施。據調查了解，金平縣除少數社區無山林可分外，僅在1981年一年內就將全縣99%的集體山林（54000hm2）都劃歸農戶個人經營管理。然而，該政策實施至今，沒有作任何調整，致使林地分配極不公平，一部分農戶有山林，一部分沒有。因此，林地使用權屬不均等現象是一個普遍性問題，特別是對于社區中年輕農戶無林可用更為嚴重。迫于生計，他們不得不到其他農戶的山林或者自然保護區內砍伐林木、采集燒柴以及其他林副產品，從而引發了大量的偷砍盜伐林政案件的發生。

43公共資源均等性與農戶扶貧的關系

無可否認，農地、林地、牧地、水等公共資源分配的不公平和不均等是導致農村部分農戶，特別是一些邊緣群體貧困的一個主要原因。但是，我們反過來分析，如果解決了這些貧困農戶生計所需要的耕地和林地資源，或者給予他們比一般農戶更多的資源，他們就不貧困了嗎？回答可能未必如此。因為，導致農戶貧困是由多方面因素所引起的，其中包括了資源分配的均等性和不合理問題，也有他們的技能、能力、信息、觀念以及其他一些客觀因素如生病、殘疾、缺乏勞動力等等。所有這些因素綜合起來就導致了他們的貧困，要從更本上幫助這類群體擺脫貧困，需要采取綜合方式，從資源使用的均等性、能力與技能建設、信息、市場等多途徑方式入手，才可能真正實施社區中這些弱勢群體脫貧的目標。因此，建議該項目在解決好公共資源的均等性問題的同時，開展一些實施和可操作性的項目，以在資源均等性與扶貧方面做一些嘗試。

44如何提高婦女在公共資源管理中的地位與作用

從本案例調查發現，婦女，特別是本案例涉及的哈尼族婦女，她們是森林資源的主要利用者，但受民族傳統和習俗的影響，他們也被排斥在管理和決策之外，就連基本的與外界交流的渠道都不暢通（因文化教育低，不會講漢話），怎么能將一些資源管理與利用的技術、技能傳遞給她們，而她們又如何將自己的一些問題、想法無顧及地說出來，同時如何改進當地的習俗讓婦女們真正參與森林資源管理的決策中區，所有這些還需要進一步調查研究，以提高婦女在森林資源及其他公共資源中的地位和作用。

45如何真正實現森林資源的有效保護與管理

在案例調查村，當地村民為了確保有充足的水源灌溉農田，當地村民根據自己的情況制定了系列規定和措施以保護屬于社區集體的山林。但是，對于社區集體外的森林，如自然保護區、其他國有林區等，社區村規民約涉及很少，部分村民認為，這些森林不是他們的，因此，他們時常到保護區內砍燒柴，采集竹筍，種草果，甚至砍伐林木。在調查村及其他一些村寨發現，社區集體林管理的很好，但緊靠的自然保護區或國有林就不一樣了，不僅有砍伐林木和采集竹筍現象，而且林下種植了大量的草果，林相破壞嚴重。如何改變村民目前存在的片面觀念，使社區集體林、國有林和自然保護區都得到有效地管理，目前看來還有許多的工作要做。

參考文獻：

[1] 汪三貴，李汶中國農村貧困問題研究[M]北京：中國財政經濟出版社，2005

[2] 張三可再生自然資源的社區管理研究[D]北京：中國社會科學院，2002

[3] 金平苗族瑤族傣族自治縣林業局金平苗族瑤族傣族自治縣林業志[M]成都：成都科技大學出版社，1993

[4] 董海榮社會學視角的社區自然資源管理研究[D]北京：中國農業大學，2005endprint

335參與社區森林管理的決策

由于該調查社區處在一個邊遠的和少數民族集中的山區，男女存在很大的不平等，村寨許多的集體活動都只能由男人參與，無論在家庭還是村寨集體等許多事情的決策上，都是男人說了算，因此，對于那些失去丈夫的家庭來說，他們就無緣參加社區集體的一些活動，因此，就不能將自己的困難、想法或需求說出來，在某種程度上，他們就從社區集體這個大家庭中分離出來。

政策出臺時間農地方面林地方面1950～1953土地改革政策，農地、林地劃給農戶所有和經營管理1953～1960合作化與人民公社化時期，農地、林地歸合作社和公社集體所有和統一經營管理1961～1980村社集體時期，農地、林地歸社區集體所有和統一經營管理1980～1983農村土地承包責任制林業“三定”政策1993～994“四荒”轉讓政策1998～1999農村土地延包政策天然林保護政策2002頒布《農村土地承包法》

2014年3月綠色科技第3期4相關問題討論及建議

41相關公共資源均等性使用的政策及法律滯后

依據中國相關政策及法律規定，社區公共資源主要包括由社區農戶使用和經營管理的農地、林地、牧地等自然資源，其所有權屬于社區集體或國家所有，使用權可屬于社區集體、社區農戶以及國家、集體、個人及企業等多種形式的聯合體。為了有效、合理地管理與利用公共資源，自新新中國成立以來，特別是上世紀80年代初期以來，中央政府先后出臺了系列政策和法規以確保農地、林地、牧地等公共資源使用的穩定性和安全性（表1）。然而，就這些公共資源使用的均等性、公共資源使用與農戶貧困的關系，特別如何考慮、顧及社區中邊緣群體的利益等方面研究甚少，相關公共資源分配、使用、管理中也未涉及這方面的內容，特別是如何保護和支持社區中貧困農戶、婦女等弱勢群體的權力和利益，這在一定程度上為社區的扶貧，特別是社區中貧困農戶的真正脫貧和資源的可持續管理制造了障礙。要真正解決上述問題，就需要在進行大量的調查研究基礎上，出臺相應的政策、法規以確保社區中的貧困群體真正獲得公共資源使用權和均等性。

42與公共資源分配相關的政策法規實施與監督滯后

421耕地

自1980～1982年以后，耕地主要實施以農戶個人為主體的“農村土地承包責任制”政策，即依據土地屬于國家和集體的原則，在社區范圍內依據耕地的類型、質量和距離遠近，按人分配，以戶為單位進行經營管理。為了確保該政策的延續性，1998年出臺了延續農村土地承包責任制的政策，同時以法律形式固定下來（2002年8月29日通過《中華人民共和國農村土地承包法》（自2003年3月1日起施行））。這些系列政策和法規（表1）的出臺，明確了農地使用和經營管理的主體，為解決農村貧困提供了政策和法律保障。然而，在本案例調查及其他許多地區發現，一些地方政府并沒有對1998年出臺的土地延續承包與調節政策引起足夠的重視，他們僅僅是將原來1981年的土地承包合作重新登記罷了，因此，一些農戶土地過剩，而一些農戶特別是剛分家的年輕農戶無耕地可種。調查發現，在金平以及其他地區，一個3口或4口之家的農戶，僅經營一人或二人的土地（多數為丈夫原來的分配份額，而妻子和子女無土地），為了維持生計，他們只得外出打工或者出高價租賃他人的土地。究其原因，主要是由于農戶人口變化而做相應的調整所致。例如，原來一個5口人的家庭，因出嫁或死亡，現在可能變成了2口或3口之家，或者，原來一個5口之家，因子女結婚和分家，現在就可能有10口和2家、3家人或更多的人或家庭經營原來僅有5口人的土地。即或一些村寨做了調整，但退出耕地的一方也多是將一些邊遠或者質量差的耕地退出來，因此，進耕地的一方就可能在多個地方擁有耕地，因此，這就為耕地的合理經營和集約管理帶來很多的不便。

422林業用地

國家林業部于1981年在出臺了以穩定林地林木權屬、劃定自留山責任山和確定林業生產承包責任制為主要內容的林業“三定”政策，并于1981～1985年在中國特別是南方集體林區實施。據調查了解，金平縣除少數社區無山林可分外，僅在1981年一年內就將全縣99%的集體山林（54000hm2）都劃歸農戶個人經營管理。然而，該政策實施至今，沒有作任何調整，致使林地分配極不公平，一部分農戶有山林，一部分沒有。因此，林地使用權屬不均等現象是一個普遍性問題，特別是對于社區中年輕農戶無林可用更為嚴重。迫于生計，他們不得不到其他農戶的山林或者自然保護區內砍伐林木、采集燒柴以及其他林副產品，從而引發了大量的偷砍盜伐林政案件的發生。

43公共資源均等性與農戶扶貧的關系

無可否認，農地、林地、牧地、水等公共資源分配的不公平和不均等是導致農村部分農戶，特別是一些邊緣群體貧困的一個主要原因。但是，我們反過來分析，如果解決了這些貧困農戶生計所需要的耕地和林地資源，或者給予他們比一般農戶更多的資源，他們就不貧困了嗎？回答可能未必如此。因為，導致農戶貧困是由多方面因素所引起的，其中包括了資源分配的均等性和不合理問題，也有他們的技能、能力、信息、觀念以及其他一些客觀因素如生病、殘疾、缺乏勞動力等等。所有這些因素綜合起來就導致了他們的貧困，要從更本上幫助這類群體擺脫貧困，需要采取綜合方式，從資源使用的均等性、能力與技能建設、信息、市場等多途徑方式入手，才可能真正實施社區中這些弱勢群體脫貧的目標。因此，建議該項目在解決好公共資源的均等性問題的同時，開展一些實施和可操作性的項目，以在資源均等性與扶貧方面做一些嘗試。

44如何提高婦女在公共資源管理中的地位與作用

從本案例調查發現，婦女，特別是本案例涉及的哈尼族婦女，她們是森林資源的主要利用者，但受民族傳統和習俗的影響，他們也被排斥在管理和決策之外，就連基本的與外界交流的渠道都不暢通（因文化教育低，不會講漢話），怎么能將一些資源管理與利用的技術、技能傳遞給她們，而她們又如何將自己的一些問題、想法無顧及地說出來，同時如何改進當地的習俗讓婦女們真正參與森林資源管理的決策中區，所有這些還需要進一步調查研究，以提高婦女在森林資源及其他公共資源中的地位和作用。

45如何真正實現森林資源的有效保護與管理

在案例調查村，當地村民為了確保有充足的水源灌溉農田，當地村民根據自己的情況制定了系列規定和措施以保護屬于社區集體的山林。但是，對于社區集體外的森林，如自然保護區、其他國有林區等，社區村規民約涉及很少，部分村民認為，這些森林不是他們的，因此，他們時常到保護區內砍燒柴，采集竹筍，種草果，甚至砍伐林木。在調查村及其他一些村寨發現，社區集體林管理的很好，但緊靠的自然保護區或國有林就不一樣了，不僅有砍伐林木和采集竹筍現象，而且林下種植了大量的草果，林相破壞嚴重。如何改變村民目前存在的片面觀念，使社區集體林、國有林和自然保護區都得到有效地管理，目前看來還有許多的工作要做。

參考文獻：

[1] 汪三貴，李汶中國農村貧困問題研究[M]北京：中國財政經濟出版社，2005

[2] 張三可再生自然資源的社區管理研究[D]北京：中國社會科學院，2002

[3] 金平苗族瑤族傣族自治縣林業局金平苗族瑤族傣族自治縣林業志[M]成都：成都科技大學出版社，1993

[4] 董海榮社會學視角的社區自然資源管理研究[D]北京：中國農業大學，2005endprint

335參與社區森林管理的決策

由于該調查社區處在一個邊遠的和少數民族集中的山區，男女存在很大的不平等，村寨許多的集體活動都只能由男人參與，無論在家庭還是村寨集體等許多事情的決策上，都是男人說了算，因此，對于那些失去丈夫的家庭來說，他們就無緣參加社區集體的一些活動，因此，就不能將自己的困難、想法或需求說出來，在某種程度上，他們就從社區集體這個大家庭中分離出來。

政策出臺時間農地方面林地方面1950～1953土地改革政策，農地、林地劃給農戶所有和經營管理1953～1960合作化與人民公社化時期，農地、林地歸合作社和公社集體所有和統一經營管理1961～1980村社集體時期，農地、林地歸社區集體所有和統一經營管理1980～1983農村土地承包責任制林業“三定”政策1993～994“四荒”轉讓政策1998～1999農村土地延包政策天然林保護政策2002頒布《農村土地承包法》

2014年3月綠色科技第3期4相關問題討論及建議

41相關公共資源均等性使用的政策及法律滯后

依據中國相關政策及法律規定，社區公共資源主要包括由社區農戶使用和經營管理的農地、林地、牧地等自然資源，其所有權屬于社區集體或國家所有，使用權可屬于社區集體、社區農戶以及國家、集體、個人及企業等多種形式的聯合體。為了有效、合理地管理與利用公共資源，自新新中國成立以來，特別是上世紀80年代初期以來，中央政府先后出臺了系列政策和法規以確保農地、林地、牧地等公共資源使用的穩定性和安全性（表1）。然而，就這些公共資源使用的均等性、公共資源使用與農戶貧困的關系，特別如何考慮、顧及社區中邊緣群體的利益等方面研究甚少，相關公共資源分配、使用、管理中也未涉及這方面的內容，特別是如何保護和支持社區中貧困農戶、婦女等弱勢群體的權力和利益，這在一定程度上為社區的扶貧，特別是社區中貧困農戶的真正脫貧和資源的可持續管理制造了障礙。要真正解決上述問題，就需要在進行大量的調查研究基礎上，出臺相應的政策、法規以確保社區中的貧困群體真正獲得公共資源使用權和均等性。

42與公共資源分配相關的政策法規實施與監督滯后

421耕地

自1980～1982年以后，耕地主要實施以農戶個人為主體的“農村土地承包責任制”政策，即依據土地屬于國家和集體的原則，在社區范圍內依據耕地的類型、質量和距離遠近，按人分配，以戶為單位進行經營管理。為了確保該政策的延續性，1998年出臺了延續農村土地承包責任制的政策，同時以法律形式固定下來（2002年8月29日通過《中華人民共和國農村土地承包法》（自2003年3月1日起施行））。這些系列政策和法規（表1）的出臺，明確了農地使用和經營管理的主體，為解決農村貧困提供了政策和法律保障。然而，在本案例調查及其他許多地區發現，一些地方政府并沒有對1998年出臺的土地延續承包與調節政策引起足夠的重視，他們僅僅是將原來1981年的土地承包合作重新登記罷了，因此，一些農戶土地過剩，而一些農戶特別是剛分家的年輕農戶無耕地可種。調查發現，在金平以及其他地區，一個3口或4口之家的農戶，僅經營一人或二人的土地（多數為丈夫原來的分配份額，而妻子和子女無土地），為了維持生計，他們只得外出打工或者出高價租賃他人的土地。究其原因，主要是由于農戶人口變化而做相應的調整所致。例如，原來一個5口人的家庭，因出嫁或死亡，現在可能變成了2口或3口之家，或者，原來一個5口之家，因子女結婚和分家，現在就可能有10口和2家、3家人或更多的人或家庭經營原來僅有5口人的土地。即或一些村寨做了調整，但退出耕地的一方也多是將一些邊遠或者質量差的耕地退出來，因此，進耕地的一方就可能在多個地方擁有耕地，因此，這就為耕地的合理經營和集約管理帶來很多的不便。

422林業用地

國家林業部于1981年在出臺了以穩定林地林木權屬、劃定自留山責任山和確定林業生產承包責任制為主要內容的林業“三定”政策，并于1981～1985年在中國特別是南方集體林區實施。據調查了解，金平縣除少數社區無山林可分外，僅在1981年一年內就將全縣99%的集體山林（54000hm2）都劃歸農戶個人經營管理。然而，該政策實施至今，沒有作任何調整，致使林地分配極不公平，一部分農戶有山林，一部分沒有。因此，林地使用權屬不均等現象是一個普遍性問題，特別是對于社區中年輕農戶無林可用更為嚴重。迫于生計，他們不得不到其他農戶的山林或者自然保護區內砍伐林木、采集燒柴以及其他林副產品，從而引發了大量的偷砍盜伐林政案件的發生。

43公共資源均等性與農戶扶貧的關系

無可否認，農地、林地、牧地、水等公共資源分配的不公平和不均等是導致農村部分農戶，特別是一些邊緣群體貧困的一個主要原因。但是，我們反過來分析，如果解決了這些貧困農戶生計所需要的耕地和林地資源，或者給予他們比一般農戶更多的資源，他們就不貧困了嗎？回答可能未必如此。因為，導致農戶貧困是由多方面因素所引起的，其中包括了資源分配的均等性和不合理問題，也有他們的技能、能力、信息、觀念以及其他一些客觀因素如生病、殘疾、缺乏勞動力等等。所有這些因素綜合起來就導致了他們的貧困，要從更本上幫助這類群體擺脫貧困，需要采取綜合方式，從資源使用的均等性、能力與技能建設、信息、市場等多途徑方式入手，才可能真正實施社區中這些弱勢群體脫貧的目標。因此，建議該項目在解決好公共資源的均等性問題的同時，開展一些實施和可操作性的項目，以在資源均等性與扶貧方面做一些嘗試。

44如何提高婦女在公共資源管理中的地位與作用

從本案例調查發現，婦女，特別是本案例涉及的哈尼族婦女，她們是森林資源的主要利用者，但受民族傳統和習俗的影響，他們也被排斥在管理和決策之外，就連基本的與外界交流的渠道都不暢通（因文化教育低，不會講漢話），怎么能將一些資源管理與利用的技術、技能傳遞給她們，而她們又如何將自己的一些問題、想法無顧及地說出來，同時如何改進當地的習俗讓婦女們真正參與森林資源管理的決策中區，所有這些還需要進一步調查研究，以提高婦女在森林資源及其他公共資源中的地位和作用。

45如何真正實現森林資源的有效保護與管理

在案例調查村，當地村民為了確保有充足的水源灌溉農田，當地村民根據自己的情況制定了系列規定和措施以保護屬于社區集體的山林。但是，對于社區集體外的森林，如自然保護區、其他國有林區等，社區村規民約涉及很少，部分村民認為，這些森林不是他們的，因此，他們時常到保護區內砍燒柴，采集竹筍，種草果，甚至砍伐林木。在調查村及其他一些村寨發現，社區集體林管理的很好，但緊靠的自然保護區或國有林就不一樣了，不僅有砍伐林木和采集竹筍現象，而且林下種植了大量的草果，林相破壞嚴重。如何改變村民目前存在的片面觀念，使社區集體林、國有林和自然保護區都得到有效地管理，目前看來還有許多的工作要做。

參考文獻：

[1] 汪三貴，李汶中國農村貧困問題研究[M]北京：中國財政經濟出版社，2005

[2] 張三可再生自然資源的社區管理研究[D]北京：中國社會科學院，2002

[3] 金平苗族瑤族傣族自治縣林業局金平苗族瑤族傣族自治縣林業志[M]成都：成都科技大學出版社，1993

[4] 董海榮社會學視角的社區自然資源管理研究[D]北京：中國農業大學，2005endprint