我國農村宅基地退出研究綜述及其取向

畢影　趙凱

摘要：根據國內現有的關于農村宅基地退出的研究文獻，從實行農村宅基地退出的必要性、難點、影響因素、模式、運行機制、補償標準、補償方式、補償機制以及政策建議等方面進行歸納和總結，最后提出了今后研究的方向。

關鍵詞：農村宅基地退出問題；影響因素；模式；補償；取向

中圖分類號： F301.2 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2014）03-0389-04

近年來，經濟發達地區城鎮建設用地增長呈明顯加快趨勢，但耕地總量動態平衡等政策嚴格控制建設用地增量，以城鎮建設用地短缺為表征的土地供需矛盾越來越成為城市化和工業化的瓶頸[1]。城鎮建設用地和農村耕地的巨大需求與農村宅基地大量閑置共存的狀況催生了農村宅基地退出的隱形市場[2]。我國在計劃經濟體制下形成的農村宅基地使用制度并不能適應城市化、市場化的社會經濟發展需要，也不能適應農村產業結構改革的客觀要求[3]。近些年，農戶非農收入比重逐步增加，部分農戶的收入日益提高，有的甚至已經在其所在地的城市或鄉鎮購買了住房，存在退出宅基地的意愿。因此，引導農村居民實現宅基地有序退出既是我國城市化發展的客觀要求，也是提高農村宅基地使用效率和改善農民生活的必然選擇。目前，學者對我國農村宅基地退出的相關問題進行了較廣泛的研究。本研究主要是在梳理和歸納現有相關研究文獻的基礎上，將關于我國農村宅基地退出問題的研究歸納為實行農村宅基地退出的必要性、農戶退出宅基地的難點、農戶退出宅基地的影響因素、農村宅基地退出的模式、農村宅基地退出的補償標準及其補償方式、農村宅基地退出的補償機制以及促進農村宅基地退出的政策建議等，在此基礎上提出現有研究的不足之處及今后研究的方向。

1 實行農村宅基地退出的必要性

縱觀現有文獻，有關實行農村宅基地退出必要性的研究主要是從現行農村宅基地利用中的突出問題來展開的，具體表現在：（1）宅基地大面積閑置，資源浪費嚴重。嚴金海認為，在經濟發達的東部沿海地區，農村宅基地用地面積超標問題嚴重，閑置用地過多[4]。施建剛等認為，農村居民點布局分散、建筑容積率低[5]。龍花樓等的研究結果也表明，由于存在閑置宅基地和“一戶多宅”甚至“空心村”現象，從而導致土地資源嚴重浪費，土地節約、集約利用的潛能巨大[6-7]。（2）宅基地隱形交易，市場秩序混亂。張曉陽認為，政策對宅基地流轉的限制使得宅基地使用權的流轉多方受阻，從而導致“隱形市場”大量存在[8]。俞文華等在研究中發現，農村宅基地產權糾紛、非法占用宅基地、非法轉讓宅基地等現象十分普遍，加劇了城鄉二元分割的體制[9-11]。

具體來講，實行農村宅基地退出的必要性可以概括為以下3個方面：（1）有利于推進城市化進程和提高建設用地集約利用水平。朱燁辛認為，加強宅基地的整理改造，可以緩解土地資源的緊缺問題，推進城市化及郊區工業化進程，也是實施“三個集中”戰略的重要舉措[12]。羅偉玲等認為，實現農村宅基地退出對保護耕地資源、統籌城鄉生產生活及生態空間、建設社會主義新農村、提高建設用地節約集約用地整體水平至關重要[13]。（2）有利于提高農村土地資源配置效率和促進農村經濟發展。趙俠認為，農村宅基地流轉可以激發農村經濟發展的內在活力，充分調動農民創業、致富的積極性，是發展農村經濟、提高農村土地資源配置效率、建立統一市場經濟體制、實現土地使用權平等保護的必然要求[14]。（3）有利于提高農民的生活質量。張恩碧等認為，宅基地置換對促進市郊農民消費升級、改善農民的居住環境和生活質量具有重要意義[15]。王軍也認為，流轉農民的合法自有房屋及宅基地可以充分分享城市化的紅利，逐步消除城鄉二元分割[16]。

2 農戶退出宅基地的難點及其影響因素

2.1 農戶退出宅基地的難點

現有研究對于農戶退出宅基地的難點主要集中在以下幾個方面：（1）退出機制缺失。羅偉玲等認為，在我國農村宅基地退出過程中基于使用、收益及處分權的宅基地資產價值喪失，在宅基地實行福利性分配和無償占用的巨大利益驅動下，要村民無償退出宅基地更難做到[13，17]。張世全等認為，農村宅基地退出機制的缺失是導致目前農村宅基地在利用、置換或退出的過程中存在問題的根本原因[18]。（2）宅基地退出補償標準偏低。王娟指出，我國現行的農村土地征用法定補償安置標準低，土地征用制度的實施機制缺失，直接侵犯農民的土地財產權[19]。楊魏欣也認為，相對于宅基地換房后，農民生產、生活成本增加，而當前的宅基地退出補償標準偏低[20]。（3）宅基地產權不清晰。韓立達等認為，我國農村宅基地確權滯后，相關農村宅基地產權的法律法規不完善且效力低，法律對農村宅基地使用權流轉又有一定的限制，很容易造成農村宅基地或房屋的產權糾紛[21]。（4）觀念傳統。劉旦等認為，農民“以地為生”的觀念根深蒂固，是推動宅基地退出的一大難點[22]。劉雙良也認為，農戶受傳統觀念制約，具有濃重的戀地情結，所以不愿退出農村宅基地[23]。

2.2 影響農戶退出宅基地的因素

從現有研究結果來看，學者們對影響農戶宅基地流轉及退出因素進行了大量的研究，然而各學者在研究中所選擇的研究方法及影響因素并不一致。周婧等運用Logistic回歸模型選取家庭基本特征、務工情況、勞動力投入、家庭收入、生存因素、經濟因素、社會因素、流轉方式等8個方面的因素對重慶市云陽區的宅基地退出進行研究，認為宅基地流轉決策中不同類型農戶對生存、經濟和社會效益的關注不同，而總體上保障性心理大于經濟利益是宅基地流轉緩慢的原因[24]。陳美球等利用Logistic回歸模型對江西省宅基地退出情況進行研究時，選取農民自身特征、農戶家庭特征、農戶現有居住特征、區域社會經濟等4個方面的因素進行實證分析，結果表明，在這4類指標中，農民文化程度、常年居住在家人口數量、人均年收入、與鄰院的最近距離、人均宅基地面積和離縣城的距離6個因素對農戶集約利用農村居民點用地的意愿具有顯著影響[25]。陳霄對影響重慶市“兩翼”地區農村宅基地退出的因素利用Probit模型進行分析時，選取的因素主要有農民個人特征、農民家庭特征、宅基地資產狀況、農民對宅基地退出補償及生存保障狀況的預期，結果表明，農民的年齡和受教育程度、家庭收入狀況、家庭需贍養的老人數量、宅基地退出補償方式的多樣性選擇對農民宅基地退出意愿有正向影響；家庭成員務工工作變換頻率、家庭需撫養的子女數量、現有住房面積、宅基地面積對農民宅基地退出意愿有負向影響；同時，主要從事農業經濟活動、宅基地退出后以低價租住廉租房、公租房以及將宅基地用于出租等非自住用途的農民，更可能不具有宅基地退出意愿；而家庭外出務工人數、在城鎮購房的情況沒有通過顯著性檢驗，對農民宅基地退出意愿沒有顯著影響[26]。袁豐等則選擇利用利益相關者溝通矩陣SCM對江蘇省海門市農村宅基地退出的影響因素進行分析，其中選取的因素主要有村宅基地的利用現狀、政府的財政投入能力、當地農民的社會風俗等，結果表明，農民、村委會和縣（市、區）、鄉（鎮）政府之間利益沖突是農村宅基地置換的主要矛盾，在利益一致的基礎上，政府和農民通過交易方式來解決利益沖突[27]。

3 農村宅基地退出方案的設計

3.1 農村宅基地的退出模式及運行機制

隨著對現有土地資源的珍視，受實現其價值的強烈愿望驅使，各地紛紛展開了農村宅基地使用權流轉及退出的探索，并且出現了眾多不同的模式。大量學者從不同角度開展了針對宅基地退出模式的研究。劉雙良認為，在宅基地流轉與退出的具體形式上，日益呈現出多樣化的特征，其中尤以“宅基地換資金”“宅基地換住房”“宅基地換保險”“宅基地換社保”更引人注目[23]。高燕等認為，有公寓化或社區化的整理模式、村莊整體搬遷、異地改造的整理模式和縮并自然村、建設中心村的農村居民點整理模式[28]。林堅等將我國農村居民點整理大致分為公寓化、村內改造、小村并點和異地搬遷等4種模式[29]。施建剛等從制度變遷的角度將宅基地置換分為自下而上村集體推動和自上而下政府推動模式[5]。張祎嫻從運作方式角度將現有宅基地置換劃分為行政指令推進、近期規劃結合置換、已有項目套用置換和遺留問題借用置換等4種模式[30]。劉衛柏等則將農村宅基地流轉劃分為村集體經濟組織內部轉讓模式、村集體經濟組織外部轉讓模式、農戶主導自由租賃模式、地方政府主導轉讓模式[31]。其中，地方政府主導轉讓模式還有天津的宅基地換房模式[32]、重慶九龍的宅基地換住房模式[33]、四川成都及其溫江區的雙放棄模式[34]、浙江嘉興的兩分兩換模式[35]、深圳宅基地入股模式[36]、上海宅基地置換模式[37]。張建華總結出在浙江省出現的2種農村宅基地流轉模式為溫州模式和義烏模式[38]。劉亭等總結了義烏農村宅基地置換中的園中村改造置換模式、土地整理置換模式和下山移民置換模式等3種模式[39]。

3.2 農村宅基地退出的補償標準及其補償方式

許多學者對農村宅基地流轉以及退出的補償標準進行了具體分析，具體可以歸納為以下幾種觀點：觀點一，農村宅基地退出補償只應包括對地上建筑物的補償。韓娜等認為，政府只需對宅基地流轉者的建筑物進行合理補償，不需對宅基地進行補償，因為村民是無償從村集體處獲得宅基地的[3]。觀點二，農村宅基地退出補償應包括對宅基地和地上建筑物兩部分的補償。邵忠銀認為，征收宅基地房屋應按照房地分離的原則進行補償，房屋價格按照重置成本價或其他方法確定，宅基地價格參照農用地被征收后出讓給建設單位的價格確定[40]。朱明芬認為，應按農地最佳用途土地凈收益的貼現之和來確定土地補償標準，同時增加征地補償的內涵，不僅要包含土地本身補償及農民的生活安置補償，還應考慮征地獲得所引起的外部不經濟的補償[41]。觀點三：農村宅基地退出補償應包括多方面的內容。羅偉玲等認為，宅基地退出的經濟補償價值即為因退出宅基地帶來的宅基地社會保障價值及資產價值的損失[13]。王娟認為，土地補償應當考慮土地功能和所包含的經濟、政治權利，根據不同區域的經濟水平，以解決失地農民的基本生活來源和基本社會保障為標準，確定補償標準[19]。

對于農村宅基地退出補償方式，學者們普遍認可的主要有貨幣補償和產權置換2種。羅偉玲等發現，宅基地退出的經濟補償可采取貨幣補償、產權置換等方式進行。在保護和尊重宅基地使用者合法權益的基礎上，采取土地換社保、提供就業培訓、廉租房或給予住房補貼、享受城鎮最低生活保障等多種政策措施，或者按其退出的宅基地面積給予一次性貨幣補償或養老生活補助[13]。朱燁辛也認為，目前置換農民宅基地使用權主要有2種方式，一是在集中居住小區中補貼相應居住面積的住房給農民；二是根據農民房屋的評估給予農民相應的現金補貼，同時給予農民購買集中小區住房的權力，由農民自由選擇購買小區住房[12]。張夢琳也認為，農民宅基地使用權的消失可采取重新為被拆遷人安排宅基地和貨幣補償的方式，綜合考慮宅基地面積、區位等因素對宅基地使用權補償，并將補償費用支付給被拆遷人，但被拆遷人不得申請安排宅基地[42]。黃興國等將宅基地流轉的補償方式分為“宅基地換資金”“宅基地換住房”“宅基地換保險”“宅基地換社保”等多種形式[43]。

3.3 農村宅基地退出的補償機制

學者們對農村宅基地退出補償機制構建主要有以下2種觀點：一種觀點認為應啟動農村宅基地市場化改革。韓康等提出，應在“復合所有制”的前提下，賦予農民永久的土地使用權，建立“區域性、擴散性的宅基地市場”制度。在小區域進行定價、交易后，交易雙方在更大區域范圍內對價格合理性進行比較，進而在更大區域范圍內形成更合理的價格機制[44]。另一種觀點則認為應建立宅基地有償退出機制。歐陽安蛟等主張實施農村宅基地有償使用制度，提出了通過引力機制、壓力機制、推力機制三力協同的退出機制[45]。盧艷霞等通過對浙江省農村宅基地退出模式的調查發現，應賦予農民多樣化的選擇權利，因地制宜，分步推進宅基地退出，并提出應嚴格控制宅基地退出后節余建設用地指標的使用和分配[46]。

3.4 促進農村宅基地退出的政策建議

眾多學者在對農村宅基地退出問題進行研究后，提出了促進宅基地順利退出的政策建議，主要有以下幾個方面。

3.4.1 健全農村宅基地退出法律，加強監督管理 完善《土地管理法》和《物權法》關于農村宅基地管理方面的規定，進一步提高其地位和作用，使其成為我國土地法律體系的核心和基礎。進一步制定、完善同《土地管理法》相配套的各種單行法律、法規、實施細則等，加強宅基地立法體系建設，盡快出臺《農村宅基地管理辦法》《集體建設用地流轉管理辦法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產權，明確宅基地流轉、宅基地登記發證、違規批地建房的處理等具體規定，指導土地管理部門的具體工作[31]。

3.4.2 改革戶籍制度，妥善安置有能力脫離土地并居住于城鎮的農民 改革戶籍制度，對有能力脫離土地并居住于城鎮的農民，只要有固定住所、有比較穩定的職業、有生活來源，就應允許落戶，能夠永久定居在城鎮，并且在子女入托、入學、就業、參軍、社會保障等方面，均享受與城鎮居民同等的權利。為進城農民提供務實的住房保障，在公租房租賃、安置房及商品房購置等方面給予自愿退出宅基地的農民更多的優惠政策支持，實現“退有所居”“居有所產”，徹底免除他們的后顧之憂[47]。

3.4.3 加強農村宅基地退出政策及觀念的宣傳 針對有意愿的農戶開展退出宅基地政策培訓，使農戶通過了解國家政策，以正確的方式維護自身在宅基地退出時的利益，提高農戶退出宅基地的積極性。另外通過“一戶一宅”等節約土地的政策宣傳，形成退出宅基地的政策推力，促進閑置宅基地退出。由于“重農輕商”“離土不離鄉”等傳統思想的影響，很多農民把躬耕田畝看作是勤勞的傳統美德，要做好宣傳工作和耐心教育工作，首先要轉變年輕人的觀念，同時還要做好老人的思想工作，為農民進城離開農村宅基地創造條件[48]。

3.4.4 強化產業支撐，建立促進退出宅基地農戶穩定就業的長效機制 大力發展城鎮二、三產業，為農民進城提供高于農業收入的穩定就業崗位，有比農村更舒適的居住環境，農民才會放心、安心地退出農村宅基地而在城鎮居住。通過加強對退出宅基地農民的就業培訓、提供招聘信息咨詢服務和啟動對進城農民子女在其父母打工所在城鎮入學與教育的補貼計劃等，提高進城農民的經濟收入并增強其在城鎮工作和生活的穩定性，減少農戶退出宅基地后生活的不確定性風險，形成退出宅基地的引力[26]。

3.4.5 完善退出宅基地人員的社會保障 現在有相當部分的農民不愿向城鎮集中，主要是被征地農民安置難，農民普遍擔心無穩定職業，生活無保障，因此應建立和完善養老、失業、醫療等社會保障制度。凡在城鎮各類企業就業者和個體勞動者，均能享受養老、失業和工傷醫療等保險。這樣不僅可以解除脫離土地進城鎮落戶農民的后顧之憂，而且可以吸引越來越多的農民向城鎮集中，加快農村城市化步伐[47]。

4 對現有研究的評述及今后的研究方向

國內眾多學者對農村宅基地利用中的突出問題、實行農村宅基地退出的必要性、農戶退出宅基地的難點、農戶退出宅基地的影響因素、農村宅基地退出模式及運行機制、農村宅基地退出的補償標準及其補償方式、農村宅基地退出的補償機制以及促進農村宅基地退出的政策建議等方面進行了研究，并且取得了一定的成效，但仍存在一些不足之處，具體表現在以下方面：第一，現有對解決農村宅基地利用問題的研究中，將宅基地流轉與宅基地退出合為一體，未加以區分。而農村宅基地流轉與宅基地退出有很大的區別，宅基地退出只是宅基地流轉的一種形式，將兩者混為一談不利于農村宅基地市場的完善。第二，目前對農村宅基地退出補償的研究中，雖然對農戶退出宅基地的意愿及影響因素的研究取得了一些理論成果。但是在影響因素的選擇方面存在很大的差異，不能夠全方位加以考慮，因此仍然沒有形成統一的、適用于多數地區并得到學者一致認可的指標體系。第三，現存宅基地退出研究多為宏觀層面，對于微觀層面的研究較少，重理論、輕實踐。退出模式及運行機制的研究主要集中在宏觀層面機制的構建上，基本上是對宅基地的退出提出一些宏觀的制度框架，結合微觀農戶層面的制度構建較少，要真正指導各級政府制定針對性政策還需進一步深化研究。第四，學術界關于在政府主導下宅基地退出補償內容、補償標準、補償方式及補償機制構建等方面的研究仍然比較少，且不夠深入，各學者的觀點也存在較大的差異，目前還沒有形成統一的認識，有待于進一步研究。因此，筆者認為今后應主要從微觀層面研究滿足農戶需要的宅基地退出補償標準、補償方式，構建出適當的宅基地退出補償模式及其運行機制。

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