中國通用航空發展現狀及對策分析

徐 行

(西安航空學院 理學院，陜西 西安 710077)

中國通用航空發展現狀及對策分析

徐 行

(西安航空學院 理學院，陜西 西安 710077)

通過對我國通用航空的基本狀況、主要特點、政策法規、產業園區等基本狀況的分析，并與美國等國家通用航空現狀的簡單對比，可以看出，我國通用航空已經到了快速發展的重要起步階段，提出了我國通用航空發展存在的主要問題和發展瓶頸，依據國家關于低空空域管理改革的意見等相關政策，歸納并提出了發展我國通用航空的幾個方面措施建議。

通用航空；低空空域；通用航空機隊；通用航空產業；通用航空環境

隨著我國低空空域管理細則及相關行業政策的出臺，國內通航產業將迎來發展的春天。為此，我們應該清醒認識我國通用航空發展的現狀和存在的主要問題，分析解決問題的對策，主動把握我國通用航空的發展機遇期。

一、通用航空器的定義和分類

國際上一般按照用途把航空業分為軍用航空和民用航空兩大類。民用航空又分兩部分：一部分是為公眾服務的航班飛行，統稱公共航空運輸；另一部分是除上述航班飛行之外的所有民用飛行活動，統稱通用航空運輸。《國務院關于通用航空管理的暫行規定》中對通用航空解釋是：凡使用民用航空器從事為工業、農業、林業、牧業、漁業生產和國家建設服務的作業飛行，以及從事醫療衛生、搶險救災、海洋及環境監測、科學實驗、教育訓練、文化體育及游覽等項飛行活動統稱為通用航空。用于這些活動的飛機統稱為通用飛機。可見通用飛機的用途廣泛、數量多(世界上超過32萬架，占民機總數90%左右)。通用航空器分類如圖1所示。

二、我國通用航空發展狀況

(一)我國通用航空的基本狀況

我國的通用航空業組建于1952年，組建后使用量很小，到改革開放后才有了較大增長。根據民航總局統計年報，從1978年到2002年，通用航空年平均作業小時約4萬飛行小時，2002年后增幅較大，2007年達到10萬飛行小時，創歷史最高，主要以農林作業飛行為主。從飛行時間、飛行量和飛行架次上看，東北地區通用航空的飛行時間、飛行量和飛行架次在全國通航中所占比例較大。現役的國產通用飛機主要有運5/運5B，運11/運12等型號，屬于七八十年代的產品。據中國民航局《2013年民航行業發展統計公報》顯示，截至2013年底，獲得通用航空經營許可證的通用航空企業189家，其中，華北地區48家，中南地區39家，華東地區36家，東北地區20家，西南地區24家，西北地區16家，新疆地區6家；全行業完成通用航空生產作業飛行59.1萬小時，比上年增長14.3%；通用航空企業適航在冊航空器總數達到1519架，其中教學訓練用飛機340架[1]。按此增長勢頭發展，超額完成中國民航發展第十二個五年規劃已成定局[2](見表1)。

圖1 通用航空器的分類

*注：帶*號是民航局“十二五規劃”通用航空發展目標數據，括號內為生產作業時數。

從世界范圍看，通用航空產業是21世紀最富潛力的朝陽產業之一，我國目前通用航空產業與世界發達國家相比，差距很大，與我國經濟總量、社會需求及快速發展的航空產業很不適應。以2012年中美等國通用航空統計數據對比可以看出這一差距[3-4](見表2)。

表2 中美等國通用航空發展對照表

*美國有19786個“著陸設施”(landing facilities)，其中商業機場數是13451，直升機機場數是5658，水上飛機基地數是498，滑翔機機場35，氣球起降場13，超輕型飛機機場131。

(二)我國通用航空的主要特點

1.不可替代性

通用航空，尤其是直升機服務具有低空飛行、短途運輸、機動性強、業務領域廣泛等特點，在航空產業中具有不可替代的作用。

2.廣泛性、分散性、突發性

我國通用航空涉及國民經濟各部門；分散于個人、企事業單位，作業遍及高原、平原和海洋，飛行高度涉及超低空、低空和高空，飛行時間從春到冬，有些項目如航空熱紅外，掃描和微波輻射，需在夜間飛行不可預見性大，如搶險救災、森林滅火、防治農業病蟲害等。

3.很強的行業依附性

從國家對通用航空定義就可看出涉及到除軍事、警務、海關緝私飛行以外的幾乎所有民用航空活動，行業背景極為鮮明。

4.地區差異性

如：東北、西北地區發展農林業航空，西南地區發展林業航空，華東、華南地區發展海上石油開發航空支援等。

5.民航發展和航空制造加速器

通用航空與運輸航空被并稱為民航發展的“鳥之兩翼，車之兩輪”。通用航空可為運輸航空培養人才、創造技術；通用航空的發展可以促進運輸航空的發展，偏廢任何一方都不可行。同時，通用航空產業與航空器制造、運營、維修息息相關，通用航空發展起來將強勁助推中國航空制造業的發展。

(三)我國有關通用航空的主要政策法規

近幾年來，在國家低空空域管理細則及相關行業政策未制定完善的背景下，國內通航產業還未出現突破性發展，底子仍然較薄，整體規模較小，發展中還存在種種問題。但是，隨著市場需求的不斷釋放，相關政策法規也會快速、集中跟進。如去年至今就有：2013年8月8日，國家發改委發文，關于進一步加快低空空域開放、通用航空等重點領域制度改革，通航發展已正式納入國家發改委改革工作范疇；2014年8月，國務院、中央軍委空中交通管制委員會也出臺了《低空空域使用管理規定(試行)》(征求意見稿)；2014年10月即將召開全國低空空域管理改革工作會議，將系統梳理改革情況，理清管理思路，進一步推出針對性、操作性強的實施細則，推進低空空域改革。

近期有望出臺或值得關注的政策還有《通用航空飛行管制條例》(修訂版)、《低空空域劃設方案》、《通用航空飛行管制條例》(修訂版)、《通用航空機場申報與審批管理程序》等有關通航的重要法規。有政策法規的強力助推，2015至2020年將成為我國通用航空產業真正的規模化發展期。據中國民航科技研究院通用航空研究室主任張兵介紹，我國初步建立了多層次通用航空促進政策體系，建立了由綜合性政策、專項政策的管理體系，為通用航空環境優化提供了較強的政策支持。目前包括國務院、中央軍委、中國民航局、空管委、地方政府等多個部門聯合打造通用航空產業。我國目前大型公務機審批權依然隸屬于中國民航局，其余的通用航空經營和審批權都進行了簡化和下放。未來中國民航局希望將通用機場的審批由民航局下放到地方政府，并給予政策引導。我國有關通用航空的主要政策和法規如表3所示。

表3 我國有關通用航空的主要政策法規一覽表

續表3

公布日期法規名稱2009.12.23《關于加快通用航空發展措施的通知》(民航局民航發〔2009〕101號)2010.04.23《民航局關于引進進口通用航空器管理暫行辦法》(民航局民航發〔2010〕70號)2010.08.19《關于深化我國低空空域管理改革的意見》(國務院中央軍委國發〔2010〕25號)2011.04.07《中國民用航空發展第十二個五年規劃》(2011-2015)(民航局)2012.03.17《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》(財政部財綜〔2012〕17號)2012.05.07《高端裝備制造業“十二五”發展規劃》(工業和信息化部)2012.06.01《通用機場建設規范》(中國民用航空局MH/T5026—2012)2012.07.08《國務院關于促進民航業發展的若干意見》(國發〔2012〕24號)2012.07.09《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃》(國務院國發〔2012〕28號)2012.12.11《通用航空發展專項資金管理暫行辦法》(民用航空局財政部民航發〔2012〕111號)2012.12.24關于修訂印發《引進通用航空器管理暫行辦法》的通知(民航發〔2012〕117號)2013.08.08國家發改委發文:進一步加快低空空域開放、通用航空等重點領域制度改革。通航發展已正式納入國家發改委改革工作范疇。2013.11—《通用航空飛行任務審批管理規定》頒布、包括《低空空域使用管理規定》、《飛行服務站系統建設和管理規定》、《目視飛行航圖制作與管理實施辦法》在內的一系列實操性法規已陸續開始征求意見。新版的《通用航空經營許可管理規定》也即將出臺。2014.08—《低空空域使用管理規定(試行)》(征求意見稿)(國務院、中央軍委空中交通管制委員會(簡稱國家空管委))2014.10—2014年10月即將召開的全國低空空域管理改革工作會議,有望出臺:《通用航空飛行管制條例》(修訂版)、《低空空域劃設方案》、《通用航空飛行管制條例》(修訂版)、《通用航空機場申報與審批管理程序》等。

(四)我國通用航空產業園基本狀況

2012年5月7日，工業和信息化部制定的《高端裝備制造業“十二五”發展規劃》正式發布，該《規劃》明確指出，“十二五”期間國家將“以市場應用為先導，以重點產品研制為主線”，重點發展“通用飛機和航空配套裝備”[5]；2012年7月8日，《國務院關于促進民航業發展的若干意見》，將加強機場規劃建設、大力發展通用航空作為促進民航業發展的重點任務[6]；2012年7月9日，《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃》進一步提出將“大力發展符合市場需求的新型通用飛機和直升機，構建通用航空產業體系”[7]。截至2012年底，全國低空空域改革試點已擴大至“兩大區、七小區”。2015年前，在北京、蘭州、濟南、南京、成都飛行管制區推廣改革試點，優化管理模式，合理布局和建設服務保障網點，建設低空空域運行管理和服務保障體系。在中南、東北地區進行通用航空綜合改革試點工作。瞄準低空開放政策以及市場需求激增，全國多地加速通用航空產業布局。根據中國民用航空局和中國航空運輸協會通航委員會聯合發布的《2011中國通用航空發展報告》顯示[8]，國內有經國家發改委批準建立的西安、沈陽、珠海等8個國家或省部級通航高技術產業開發區。此外，還有山東濱州、江西南昌、石家莊等地都在積極發展以制造為基礎的通用航空產業基地。目前，國內主要的通航產業開發區有：哈爾濱通用航空產業基地、天津直升機基地、石家莊通用航空產業基地、沈陽通用航空產業基地、西安通用航空產業園、成都通用航空產業基地、安順通用航空產業基地、珠海通用航空產業園、南昌通用航空產業基地、濱州大高通用航空城等。截止目前，我國各種與通航有關的產業基地、園區約100個，其中重要的通用航空產業園區情況如表4所示。

表4 我國通用航空重要產業園列表

續表4

序號省市建成時間產業園名稱4法庫縣十間房鎮尚屯村2010年4月基地建設啟動沈陽通用航空產業基地(產業開發區)5西安閻良2005年3月正式啟動建設西安通用航空產業園(產業開發區)6陜西渭南蒲城蒲城通用航空產業園7金堂縣白果鎮順江村成都通用航空產業基地(產業開發區)8貴州安順安順通用航空產業基地(產業開發區)9珠海航空產業園區珠海通用航空產業園(產業開發區)10山東濱州濱州大高通用航空城(產業開發區)11南昌航空城南昌通用航空基地(產業開發區)12北京密云縣北京密云通用航空產業園13平谷區金海湖地區2011年12月掛牌北京通用航空產業基地14甘肅白銀申請建設,招商西北通用航空產業園15寧夏銀川銀川通用航空產業園16大連生態科技創新城大連通用航空產業園17金州新區登沙河臨港工業區2012年5月28啟動大連通用航空產業園18盤錦盤山縣陳家鎮2008年始建盤錦通用航空產業園區19渭南鹵陽湖開發區渭南市通用航空城20山西太原2013年7月15日協議太原通用航空產業基地21福州竹岐工業園湖頭山福州通用航空產業基地22重慶兩江新區龍興工業園區重慶直投通用航空產業基地

三、我國通用航空存在的主要問題和發展對策分析

(一)存在主要問題

從上述分析和數據對比可以看出，我國通用航空存在的主要問題有：

(1)通航市場規模小、范圍窄、發展緩慢是長期困擾通用航空產業發展的根本問題。

(2)通用航空管理法規和標準體系存在的缺失，是制約通用航空產業發展的關鍵問題。

(3)通用飛機數量少、型號少、老化嚴重是影響通用航空產業發展的重要問題。

(4)飛行員和機務維修人員數量嚴重不足、流失是導致通用航空產業不斷萎縮的重要因素。

制約我國通用航空發展的最根本原因是通航管理體制和機制問題，核心體現在空域使用和機場建設等方面的審批制。低空領域沒有開放是我國通用航空產業發展滯緩的主要瓶頸。我國空域屬于軍管，目前只有京滬、京廣和滬廣等28條航線以及非常有限的空域由民航來管理，絕大部分的低空領域還不開放，這一發展瓶頸如不能突破，通航發展則無從談起。

(二)發展對策分析

1.從國家層面出發，盡快制定和落實通用航空產業發展規劃

2009年中國民航局為加快通用航空發展，把通用航空作為民用航空的兩大支柱之一，從科學規劃通用航空發展、落實通用航空的資金扶持政策、推動空域保障環境的改善等15個方面出臺了發展舉措[9]。國務院在《關于促進民航業發展的若干意見》中，已經從國家層面提出要大力發展通用航空，“鞏固農、林航空等傳統業務，積極發展應急救援、醫療救助、海洋維權、私人飛行、公務飛行等新興通用航空服務，加快把通用航空培育成新的經濟增長點。推動通用航空企業創立發展，通過樹立示范性企業鼓勵探索經營模式，創新經營機制，提高管理水平。堅持推進通用航空綜合改革試點，加強通用航空基礎設施建設，完善通用航空法規標準體系，改進通用航空監管，創造有利于通用航空發展的良好環境”[6]。《意見》已經指明，目前制約我國發展通用航空的瓶頸主要包括政策保障有待提高、基礎設施建設有待加強，人才缺乏現象有待突破。

2.以低空空域對通用航空開放為契機，健全通用航空管理法規和相關標準體系

2010年8月，國務院、中央軍委頒發了《關于深化我國低空空域管理改革的意見》、2013年8月，國家發改委發布了《關于進一步加快低空空域開放、通用航空等重點領域制度改革》的文件，說明從國家層面把通航發展已正式納入國家發改委改革工作范疇。這兩個文件是指導今后一個時期我國低空空域管理改革的綱領性文件，將成為中國通用航空發展的助推器。此舉意在調整中國低空空域管理體制與機制，由過去的粗放式管理逐漸向精細的管理方式轉變，以適應中國通用航空行業的發展。《意見》從空域分類劃設、空域準入使用、飛行計劃審批報備、相關服務保障、行業監管和違法違規飛行查處等五大方面，就未來我國真高1000米以下低空空域的管理使用進行了詳細、有實操性的規定，將成為未來我國低空空域使用管理的基本依據[10]。文件明確，改革分三個階段：第一個階段是試點，即2011年前在沈陽、廣州飛行管制區試點，進一步積累經驗；第二個階段是推廣，即2015年年底前，在全國推廣試點成果，實現低空全面開放；第三個階段是深化，即2020年底前，建立起科學的空管理論體系、法規體系、運行管理體系和服務保障體系，實現低空空域資源充分開發和有效利用，在此基礎上進一步建立完善與通航發展改革有關的一系列管理法規和標準體系。

3.降低通航市場準入標準，加大國家政策性扶持力度，引導民營資本進入通用航空產業

中央政府、地方政府、社會資本開始構建以通用航空為體系的投資策略。目前國家補貼通用機場建設的資金依然缺乏，建議地方政府出土地，中央政府出資本金的模式進行補貼。據中國民航科技研究院通用航空研究室主任張兵介紹，每年中國民航局給予通用航空企業兩到三億元的補貼，2012年，通航企業實現作業收入為40億元，同比增長34%。2012年，我國94家通航企業拋開補貼因素，已經基本實現了運營的盈虧平衡。

分析發現，低空開放后主要受益企業有以下兩類。(1)通用航空運營和服務企業。低空空域開放前，我國通用航空的作業量以年均15%左右的速度平穩增長；低空空域開放后，即便維持現有的通用航空器，通用航空的作業量仍將大幅提高。這必然直接導致航空運營企業的業務增長，同時也將帶動飛行、機務、簽派等各類人員培訓和維修等服務企業市場需求。(2)通用飛機制造及相關材料企業、機場及空管等配套設施建設。通航發展，必須基礎先行。我國大力推進低空開放，解決了政策基礎，緊跟而來的就是機場建設配套設施等硬件基礎需求的快速增長。“十二五”期間，我國計劃新建52個機場，如果政策到位，引入民營資本，機場建設數量將遠遠超過這個預期。同時，通用航空將對空管系統提出更高要求，與空域開放相配套的地面雷達、導航、通信等設施都需要部署到位。通用航空器制造企業將從低空開放中受益。從細分市場來看，直升機領域的進入壁壘較高，企業盈利能力更有保證。

預計隨著市場需求的不斷擴大和政策完善，2015-2020年將成為我國通用航空產業真正的規模化發展期。在市場需求的引導下，機場、跑道、航空通訊設備等基礎設施，有望率先成為投資熱點；而適航認證、航線報批、飛行培訓、托管維修、機組人才配置、基地網絡服務等配套服務對促進產業與市場需求的發展有重要作用，將成為隨之興起的重要領域；中國日益蓬勃發展的通用航空市場已經成為全球關注的焦點，國外通用航空廠商也將逐步加快中國市場開拓步伐。大力謀劃和發展通用航空產業已成為各地加快經濟發展、促進經濟轉型升級的重大舉措。

4.現行的飛行員培養模式需要進一步地國際化、開放化、企業化

由于我國通用航空發展不足，通航企業基本沒有大規模輸出飛行員的可能，致使飛行員相對稀缺造成飛行員管理問題突出。我國通用航空產業關鍵崗位人才缺乏，持證飛行的駕駛員僅有1700多名，而美國卻有近60萬名；航空發達的國家通用航空為運輸航空提供了充足的飛行員選擇。我國積弱的通用航空還不能為運輸航空提供飛行員，但在5-10年后，通用航空器達到5000-10000架時，情況就會改變。所以，以發展的眼光看，就不能只就通航討論通航的人才培養，要改革現行的飛行員等人才培養模式，進一步采用國際化、開放化、企業化的模式進行飛行、機務、簽派等專門人才的培養，通航也就有條件為運輸航空提供更多的人才儲備。

四、結語

我國從2013年開始，正在全面推進通信指揮和對空監視設施的建設，正在逐步形成政府監管、行業指導、市場化運作、全國一體化的低空空域管理運行和服務保障體系，通用航空正在迎來發展機遇期。通用航空領域有望成長為中國經濟的新增長點，通航的發展“有利于航空業的發展，有利于航空制造業的發展，有利于綜合交通體系建設的推進”。預計從2015年起的未來10年，我國通用航空將呈現“井噴”式發展。

[1] 中國民用航空局.2013年民航行業發展統計公報[R].2014.6.

[2] 中國民用航空局.中國民用航空發展第十二個五年規劃(2011-2015)[R].2011.4.

[3] 中國民用航空局，中國航空運輸協會.2012中國通用航空發展報告[R].2013.3.

[4] 董念清.我國通用航空發展現狀、困境及對策探析[J].北京理工大學學報，2014，16(1)：110-117.

[5] 工業和信息化部.高端裝備制造業“十二五”發展規劃[R].2012.5.

[6] 國務院.關于促進民航業發展的若干意見[R].2012.7.

[7] 國務院.“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃[R].2012.7.

[8] 中國民用航空局，中國航空運輸協會.2011中國通用航空發展報告[R]. 2012.3.

[9] 中國民用航空局.關于加快通用航空發展措施的通知[R].2009.12.

[10] 國務院，中央軍委.關于深化我國低空空域管理改革的意見[R].2010.8.

[責任編輯、校對：東 艷]

Analysis on Current Development Situations and Countermeasures of China's General Aviation

XU Xing

(School of Science, Xi'an Aeronautical University, Xi'an 710077, China)

Analysis on basic situations, major features, policies and rules, and industrial parks of our country's general aviation and the simple comparison with those of the United States' general aviation reveal that our country's general aviation would embrace the rapid development very soon. Therefore, the article points out major development problems and bottlenecks of our country's general aviation, and concludes and brings forth several suggestions on the development of our country's general aviation according to national policies concerning low-altitude airspace management reform.

general aviation; low-altitude airspace; general aviation fleet; general aviation environment

2014-08-12

陜西省教育廳科研計劃項目(2013jk0164)

徐行(1959-)，男，陜西西安人，教授，主要從事高等教育研究。

F560

A

1008-9233(2014)06-0034-07