當今世界糧食問題探析

惠春琳

民以食為天。糧食是人類生存的第一需求，糧食問題更是關乎國家安全、世界和諧的頭等大事，是人類永遠無法離棄的戰略產業。2006—2008年，糧食短缺問題變成了一個全球性的現實問題，糧食價格的螺旋式上升也超出了許多國家的承受能力，最終爆發了全球范圍內的糧食危機，引發了各方對糧食安全的關注。

糧食安全與糧食危機

的概念與現狀

目前世界各國政府和研究機構廣泛認同聯合國糧食及農業組織（FAO）對于糧食安全的定義，即所有人在任何時候都能獲得充足、安全和富有營養的食物，滿足其積極、健康生活的膳食需要和食物喜愛。這一定義包括三個內容：確保足夠數量的糧食（數量安全）、確保所有需要糧食的人能獲得糧食（經濟安全）、確保所有人能獲得有營養的糧食（營養安全）。

糧食危機就是指全球性的糧食短缺、產量銳減、價格漲幅過快，以至造成全球范圍內的糧食恐慌，糧食安全無法得到保障。世界范圍的糧食危機通常具有糧食價格上漲幅度大、持續時間長、涉及范圍廣和影響強度烈等特征。

在人們腦海中至今記憶猶新的是2008年的糧食危機。僅2008年前八個月，全球糧食價格上漲超過50%，多個非洲國家喀麥隆、科特迪瓦、布基納法索等相繼發生“糧食騷亂”，全球25個國家因糧食短缺而引發國內動亂，造成人員傷亡。

2012—2013年度，全球糧食價格再次出現大幅波動。2012年前半年，糧食價格快速上漲，所幸的是，主要農作物價格在后半年有所回落，沒有引發如2008年般的糧食危機。2013年度，盡管遭遇了糧食價格波動、地區政治不穩定、歐洲經濟危機持續、嚴重的自然災害（如美國中西部和東歐的嚴重干旱）等影響，但糧食安全狀況大體上保持了穩定。

英國經濟學人智庫對全球107個國家的糧食安全進行了評估，開發了全球糧食安全指數（Global Food Security Index GFSI）。根據該安全指數，2012—2013年度的世界糧食安全形勢基本穩定，不會出現嚴重的糧食危機。從區域劃分來看，糧食安全指數排在前25位的絕大多數為歐美發達國家，美國居首位；排在后30位的大多是非洲國家，剛果民主共和國排在最后一位；亞洲國家中，除中國（第42位）、中西亞國家和一些東南亞產量國表現平平外，還有如尼泊爾、孟加拉、塔吉克斯坦等國都需要重視糧食安全形勢。[1]（見下圖）

全球糧食安全指數表明，政治穩定和民主改革有利于糧食安全的提高，如緬甸和斯里蘭卡，而腐敗則會導致糧食安全處于危險的境地。新興市場的城市化促進了糧食安全水平的提高，排名中62%的國家日蛋白質消耗量高于2012年，緬甸居首位。

但值得注意的是，2013年度的糧食價格盡管有所回落，但仍舊高于前幾年，對糧食安全構成了潛在的威脅。除此之外，一些發達國家國民收入的下降在很多方面影響了糧食安全，如希臘的GDP下降了20%，導致該國在糧食安全指數中的排名下滑6位。同時，不穩定國家的政治沖突也會降低糧食安全水平。馬里、也門和敘利亞的指數在排名中分別下降了14、7和7位。暴力沖突不僅影響政治穩定，也不利于GDP的增長、道路基礎設施的建設、飲用水的獲取和食物提供能力的提高。[2]非洲國家因農作物單一、糧食進口依賴度大、腐敗多發、政治不穩定、天氣變化多端等諸多原因，存在糧食安全的隱患，這些都為解決糧食危機提出了很大的挑戰。

世界糧食危機的成因

一、糧食供給不足

2007年以來，在世界耕地面積減少、極端氣候出現、農業生態環境變化的影響下，世界農產品產量大幅下降。2010年的小麥總產量比上年有所下降，降幅達5%。在2011年達到峰值后，又于2012年下跌，跌幅為5.7%。[3]2012年7、8兩個月，美國農業部連續將2012—2013年度美國玉米產量大幅下調4700萬噸、5500萬噸，降至2.74億噸，比上年產量下降12.8%。受其影響，全球玉米產量由最早預計的9.5億噸下調至8月的8.49億噸，比上年度下降3.17%。

除此之外，糧食的高消耗也導致了糧食供應量的不足。糧食的高消耗，一是由發展中國家糧食消費結構的變化所引起，二是因為某些國家發展生物能源，形成了汽車與人爭糧的現象，造成了全球糧食供應市場的匱乏。2012—2013年度世界谷物庫存量與利用量之比為21%，比2011—2012年度下降近兩個百分點，2013—2014年度預計將有所回升，比2012—2013年度上漲近四個百分點，但主要糧食作物小麥的庫存量與利用量將仍在26%以下，比2011—2012年度23%的歷史低點僅高出兩個百分點左右。而發展中國家的谷物庫存量雖將有所上升，量比僅為6.2%，而發達國家的量比將為37.4%。發展中國家的糧食貿易額度呈現負增長，為-14.2%。糧食危機的潛在因素依然存在。[4]

二、糧食價格的上漲

糧食價格主要受到糧食供求關系的影響，但是在當今世界，除供求關系外，主產區國家的糧食政策、生物能源的發展、傳統能源價格的持續高漲（傳統能源影響燃料和農用化學品價格，決定農業生產成本，間接推動糧食價格上漲）、美國的量化寬松政策和美元的貶值、發展中國家經濟的快速增長、國際糧食市場的壟斷等等都會影響世界的糧食價格。

糧食價格的上下波動如果超出了許多國家的承受能力，便會導致這些國家內部發生暴動和騷亂，在很大程度上可以引發世界范圍的糧食危機。2006—2008年的世界糧食價格飛速上漲，據統計，從2006—2008年糧食價格上漲了80%，到2008年3月，大米價格達到19年來最高，小麥價格創下28年來最高。4月11日，聯合國糧農組織警告稱，由于糧食價格飆升，糧食騷亂已經在數個非洲國家、印尼、菲律賓及海地等國家發生，墨西哥、也門等33個國家面臨“社會動蕩”，37個國家面臨糧食危機，如果全球糧食大國不采取有力的措施抑制糧食價格，“糧食騷亂”有可能進一步蔓延。縱觀世界歷史上的幾次糧食危機，危機爆發的路徑通常是糧食價格上漲—糧食騷亂—糧食危機，因此，管控糧食危機的第一步是調控世界糧食價格。

三、農業產品與工業產品價格之間的剪刀差

世界糧食危機的深層原因還在于農業產品與工業產品價格之間的剪刀差，農產品價格低于其價值，而工業品價格卻高于其價值，二者之間的價格之比長期低下。20世紀70年代石油危機之后農產品和工業產品之間的剪刀差呈擴大狀態。20世紀60年代以來，全球的耕地面積幾乎沒有增長，世界人口同期卻增加了一倍，對糧食的需求也成倍增長，糧食供應短缺。但是農產品和工業產品之間價格的剪刀差損害了農民的利益，導致他們喪失農業生產的積極性，影響糧食的產出。同時，工農業產品價格之間的剪刀差也使得資本對農業敬而遠之，農業科技投入少，政策關注度低，發展速度緩慢，在耕地面積無法有效擴大的情況下，單位面積產量的提高遭遇瓶頸。長此以往，全球糧食將供應短缺，價格上漲，如果情況嚴重，便會爆發糧食危機。

四、糧食屬性的變化

糧食具有公共物品、商品、金融、能源、政治和外交等五種屬性。幾千年來，糧食屬性基本固定在公共物品和商品上，偶爾也賦予其政治和外交的屬性，但在當代世界，糧食的屬性逐漸向金融化和能源化轉變。如美國推行定量寬松貨幣政策，導致國際資本投機炒作糧食期貨甚至囤積現貨，糧食供應短缺，推高糧食價格。為躲避糧食漲價給下游企業帶來損失，一些國際食品巨頭紛紛利用金融衍生品對沖風險，造成了糧價的波動。同時，隨著全球能源緊缺，糧食也逐漸能源化，許多國家紛紛推出生物能源戰略，出現機器與人爭糧食的現象，極大地影響了世界糧食市場的穩定。而如今，許多國家還將糧食看成是外交談判中的一種武器，如美國通過對朝鮮的糧食援助，換取朝鮮在發展核武器方面的妥協。

2007—2008年度世界糧食總產量創歷史新高，然而2008年卻出現全球糧食危機，其中很重要的原因恰恰在于跨國糧食壟斷集團（商品性）、金融投機公司（金融性）和生物能源政策（能源性）所表現出來的這種糧食屬性的變化。

五、國際糧食價格的壟斷

發達國家在世界糧食市場上力推自由貿易體系，利用本國的農業優勢和跨國公司的銷售網絡，創建不公平的世界糧食體系，壟斷世界糧食價格。發達國家大都實行大農場作業，糧食種植高度機械化，而且國家對糧食種植實行高額補貼，糧食價格遠低于許多發展中國家，發展中國家自產糧食不如進口糧食實惠。于是，發達國家的糧食跨國企業（ABCD：美國阿丹米、邦吉、嘉吉、路易達孚，前三家都是美國的公司），利用其糧食流通乃至零售網絡，以較低價格向世界市場傾銷糧食。許多國家的糧食消費開始嚴重依賴進口，糧食主權逐步喪失，糧食定價權也逐步壟斷在發達國家的跨國公司手中?？鐕就ㄟ^農產品市場的價格上漲及產業鏈整合實現超額利潤。2007—2008年世界糧食價格上升，各跨國糧食公司紛紛獲利，而糧食價格的上漲并沒有給農民帶來豐厚的收入，反而令其更多地喪失社會、文化和經濟地位，更加依賴跨國公司，跨國公司進而將更深入、更全面地控制世界糧食市場：從種子到餐桌，從農業到工業，從經濟到政治。正是發展中國家與發達國家在發展農業政策上的這種差別，拉大了二者在糧食生產能力上的差距，降低了發展中國家抵御糧食危機的能力，一旦發生糧食進口減少、糧價上漲的現象，便會造成糧食短缺恐慌進而影響社會穩定，如果遭遇長時間的糧食短缺和糧價上漲，世界范圍內的糧食危機便無可避免。

應對糧食危機的對策建議

在國家安全戰略中，糧食安全與能源安全、金融安全并稱三大戰略安全，可見糧食安全在國家戰略中的重要性。解決糧食安全問題，各國應在以下幾個方面加強國際合作。

一是加大農業投入，加強農業科技的國際合作。重工輕農的現象無論在發達國家，還是發展中國家中都比較普遍，形成了工農業產品價格之間的剪刀差，為糧食危機埋下伏筆，所以各國一方面應加大農業投入，擴大糧食產量，保證糧食儲備，提高危機應對能力，另一方面，針對當前耕地面積減少，農業灌溉用水增加，土地單產數量無法提高的現象，科學家們還應經常開展農業科技的國際合作，在沙漠農業、種子改良、激活土壤等方面進行積極研發。例如，研發安裝在地下的土壤感應器，達到精確種植；重新利用廢棄的土地，增加耕地面積；利用咸水資源在沙漠里種植食物等等。

二是發展小規模農業。小規模農業指的是拋棄以往那種為了產量而不惜一切代價的農作方法，主要考慮的是對環境和社會所造成的影響。因此，小規模農業被稱為“生態農業”或“可持續型農業”。據調查，在農田上單純栽種單一糧食，會導致土壤貧瘠，之后便是大量使用化肥，這不但增加農民的經濟負擔，還會導致農業生態環境不斷惡化，使得世界許多地區的土地資源發生嚴重的退化。而小規模農業可以同時種植多種農作物，有效防止土地貧瘠化問題。

三是加強氣候國際治理。農業生產尤其是糧食生產，靠天吃飯的局面還沒有根本改變。近年來，氣候變暖導致極端天氣的出現，如干旱、干熱風、洪澇、臺風、冰雹、低溫凍害、早霜等，造成大面積的糧食減產。應對氣候變化對農業生產的影響，除種植耐自然災害的作物，如在資源型缺水地區，選用耐旱品種，改革種植制度，努力提高作物需水與自然降水在時空上的一致性等之外，各國應加強全球氣候治理合作，積極推動簽署氣候治理協議書，制定有效的減排目標，讓渡部分利益，讓更多的國家參與到全球治理的話語權中，加強非政府組織與國家政府協商合作，致力于從國家、地區到全球層次上解決人類共同面對的問題。

四是共同抑制過度投機，強化信息交流，提高世界糧食市場的透明度和調節能力。在糧食生產和貿易中，要抵制過度的投機，確保建立一個自由、平等的世界糧食貿易體系；要建立地方、國家和全球各級更具包容性的糧食和農業系統，以及透明和高效的國際市場信息交流平臺，讓所有參與者能夠發揮作用；加強國家層面、地方層面和糧食小企業層面的合作，將小規模生產者納入到農業生產價值鏈；在國際貿易中，建立嚴格的國際標準，確保糧食的充足供應和食品的安全性。

五是打破世界糧食市場的壟斷。食品資源的高度集中度使得農戶們不得不完全按照跨國公司設計好的路線走向越趨狹窄的生產道路，很多國家地區的農產品生產被跨國公司聯盟所控制，進而使更多國家政治形勢的變化控制在少數國家中。美國政府現在越來越將糧食作為一種政治資源，利用其他國家對本國糧食的依賴，達到其在全球繼續稱霸的目的。國際社會應該努力通過國際立法規范跨國公司行為，實時掌握市場的變化，將糧食價格上下波動的范圍用國際立法的形式固定下來；有必要建立國家間的政策協調機制，在國際法框架下，確保各個地區具有代表性的國家參與世界糧食定價機制，逐步恢復發展中國家的糧食主權；各農業國家聯合起來組成國際聯盟，成立糧食歐佩克，參與糧食的定價，進而打破美國獨霸世界糧食市場的局面，這將對穩定世界糧食市場，甚至穩定世界格局大有益處。

國際社會只有加強合作，共同應對，加大對發展中國家的支持，推動建立公平合理、持續穩定的國際農產品貿易秩序，才能保證世界糧食儲備系統和全球糧食安全保障體系的有效性。

（作者系中共中央黨校國際戰略

研究所副教授）

（責任編輯：劉娟娟）

[1] http：//foodsecurityindex.eiu.com/Country

[2] http：//foodsecurityindex.eiu.com/Home/KeyFindings

[3] 參見聯合國糧農組織于2012年12月發布的“作物前景與糧食形勢”。

[4] 參見聯合國糧農組織于2012年12月發布的“作物前景與糧食形勢”。