促進環境保護的財政政策研究

齊蓉

（安徽大學 經濟學院，安徽 合肥 230601）

促進環境保護的財政政策研究

齊蓉

（安徽大學 經濟學院，安徽 合肥 230601）

近年來，環境污染和生態破壞問題已經成為制約我國經濟可持續發展的重要因素.本文通過介紹政府介入環境保護的經濟學理論，闡述我國現行的環境保護財政政策，結合我國當前環境保護實際存在的問題，分析這些政策措施的不足之處，并借鑒國際經驗，探討促進我國環境保護的財政政策.

財政政策；環境保護；經驗借鑒

1 政府制定環境保護財政政策的理論依據

1.1 公共產品理論

根據1954年薩繆爾森的定義，公共物品是這樣一種產品，即每個人對這種產品的消費不會導致其他人對該產品消費的減少.環境資源就是一種公共產品，人們消費環境資源時并不影響別人的消費.但是，人類對環境資源過度索取破壞了環境資源，就會影響當代人和后代人對環境資源的使用.為了保持環境資源的健康循環，必須有一種外力提供保護，這便是環境保護.環境保護的受益者是社會集體，如果環境保護由私人提供，往往會出現“搭便車”現象，導致環境保護供給嚴重不足，甚至供給為零[1].

1.2 外部性理論

外部性理論是公共物品理論的延伸.外部性分為外部經濟性和外部不經濟性.環境污染問題的重要特點在于其外部不經濟性.企業排出了廢氣、廢水，污染了空氣和水源，生活在這一環境中的人都會因此而受到損害，而要消除這種污染則要花費成本.這種外部成本不僅會給消費者帶來損害，同時也會對其他生產者造成不利的影響.為了解決外部成本問題，科斯提出明晰產權，使外部成本內部化.但是環境的產權是無法界定的，政府在這方面應發揮積極的作用.政府對外部成本的干預方式有多種，其中的財政政策主要是征收庇古稅.庇古稅是政府按生產者所造成的邊際外部成本大小向企業征稅.這樣，稅收就構成了企業成本的一個組成部分，成為企業內部成本[2].

2 我國現行的環境保護財政政策

我國現行環境保護財政政策主要有環境保護財政支出政策、排污收費政策、環境稅收政策等.

2.1 環境保護財政支出政策

環境保護財政支出，即環境保護支出中政府投入的部分，用于實現政府環境保護職能和解決各類環境問題.我國目前的環境保護財政支出形式主要有財政直接撥款和財政補貼兩種.

政府財政直接撥款用于環境保護支出，投入的重點一般是公益性很強的環?；A設施的建設、環境保護的基礎科學研究以及重大環境問題的治理等.這些領域社會效益大、經濟效益低、風險大、投資多，單個企業和個人不愿或無力涉及.政府的直接投資糾正了市場機制在這些領域中出現的缺陷.比如政府投入資金建立生態垃圾處理廠、建設城市污水處理廠、改造城區排水管網；設立研究院培養優秀專業人才研究環境問題；投入資金治理黃河中下游水土流失問題、治理巢湖鄱陽湖等大中型淡水湖流域水污染和富營養化問題等等.

財政補貼也是政府環境保護財政支出政策的一種.為了鼓勵企業自覺進行污染防治，政府對污染治理實施補貼，一般是根據企業排污量的減少程度給予相應資金或技術上的補貼.例如，我國各個省市都出臺了具體的工業污染企業治理污染的政府資金補貼辦法.一般是企業立項申報，政府立項審核和批準，通過審核和批準后，企業再申請資金補貼，政府對其申請進行審核和批準.

2.2 排污收費政策

排污收費是指政府根據有關法律、法規及政策規定，依法對造成環境污染的企業和個人收取費用.征收排污費的目的，是為了促使排污者加強經營管理，節約和綜合利用資源，治理污染，改善環境.我國排污收費制度始于改革開放之初.1982年7月國務院頒布《征收排污費暫行辦法》，標志著我國排污收費制度正式建立.

我國排污收費政策的管理對象是直接向環境排放污染的單位和個體工商戶.從環境要素來說，排污收費的對象包括水、大氣、固體廢棄物和噪聲污染.排污費種類分為污水排污費、污水超標準排污費、廢氣排污費、固體廢物排污費、危險廢物排污費、噪聲超標排污費和加倍收費等六種，共計124項因子.我國排污收費執行程序包括申報、核實、核定、依法征收、強制執行、排污費減緩免等一系列步驟，征收標準也有明文規定[3].

2.3 環境稅收政策

環境稅收政策是一種調節企業和個人經濟行為，以防止環境污染和破壞、保護環境的經濟手段.狹義的環境稅收政策是指對開發、保護和使用環境資源的單位和個人，按其對環境資源的開發利用、污染、破壞和保護程度進行征收和減免的一種稅收，即目前學者提出的環境稅概念.我國當前并沒有開征專門的環境稅.廣義的環境稅收政策包括與環境和資源有關的稅收和優惠政策、環境收費政策.我國現階段的環境稅收政策以收費為主，稅收為輔，少量的稅收政策零散地存在于資源稅、消費稅、城鎮土地使用稅和耕地占用稅等稅種中.同時，在我國的增值稅和企業所得稅相關征收規定中，也有許多涉及環境和資源保護的稅收優惠政策.例如，我國企業所得稅法規定，企業從事符合條件的環境保護、節能節水項目的所得，可以免征、減征企業所得稅.這些優惠政策的目的在于鼓勵資源綜合利用、促進廢舊物資回收、鼓勵清潔能源生產和鼓勵環境基礎設施建設[4].

3 現行環境保護財政政策存在的問題

改革開放以來，我國政府通過運用財政經濟政策，在促進環境保護方面取得了一定的成績，但是仍然存在一些不足之處.

3.1 財政用于環境保護投入的總量不足

根據國際經驗，當環境保護投入占GDP的比例達到1%-1.5%時，可以控制環境污染惡化的趨勢；當該比例達到2%-3%時，環境質量可有所改善(世界銀行，1997).從2007年開始，我國統計年鑒把環境保護列為單獨的財政支出項目.在2007年至2012年這六年里，雖然財政用于環境保護這個項目的支出在絕對值上呈增長趨勢，但占當年財政支出和GDP的比重則略有波動（見表1）.環境保護支出的增幅偏低，而且同控制環境污染的理想水平相比，我國環境保護支出明顯偏少，占GDP的比重過低.環境保護財政支出的增長速度也跟不上GDP的增長速度.另外，我國并沒有建立起有利于財政投資穩定增長的政策法規體系，環保投入沒有穩定的增長機制.

表1 2007—2012年環境保護支出占財政支出和GDP的比重

3.2 排污收費制度不合理

3.2.1 排污收費標準過低

我國排污收費標準過低主要表現在兩個方面：一是只對超過排放標準的污染物收費；二是收費數額遠低于治理成本，也低于所獲收益.例如，高污染企業如果不采購污水處理設備、偷排污水，每月得到的經濟收益可能高達幾十萬，而環保部門最高罰款限額僅為十萬元.若是企業花費幾百萬或幾千萬購買一套污水處理設備，從眼前利益看，反而是不劃算的.出于對眼前利益的考慮，企業寧愿交十萬元的罰款，而不愿花時間和資金去治理環境.

3.2.2 征收面窄，收費項目不全

現行的排污收費政策只對超標排放污染物的企業征收，難以刺激企業最大限度地降低污染物的排放.國家只對超標污水、廢氣、廢渣、噪音等進行收費，面對新的污染源如震動、放射、玻璃反光、熱污染等，沒有足夠重視.在制度的制定上存在滯后，不能及時有效地防治環境污染和生態破壞的發生.

3.2.3 排污費的管理混亂

對于排污費，我國缺乏統一的管理模式，中央和地方各省往往采用不同的管理方法，這就造成了管理上的混亂.《排污費征收使用管理條例》規定，排污費的征收、使用必須嚴格實行“收支兩條線”，排污費應當全部專項用于環境污染防治，任何單位和個人不得截留、擠占或者挪作他用.然而，在實際工作中，由于有的地方財政困難，難以保證環保部門的經費需要，地方財政層層截留中央級收入，人為地將屬于中央級的排污費繳入地方國庫，擠占挪用排污費[5].

3.3 缺乏一套完善的環境稅收體系

我國目前尚未真正建立起完善的環境稅收體系，主要表現在以下兩個方面.

3.3.1 沒有設立專門的環境稅種

我國目前尚未開設真正意義上的環境稅，缺少針對污染、破壞環境的行為或產品課征的專門性稅收，只存在與環境保護有關的稅種，即資源稅、消費稅、城建稅等.這些稅種在保護資源和環境、治理污染的過程中發揮了一定的作用，但是其本身設立的初衷并不是為了保護環境.因此，這些稅種保護環境的作用非常有限，難以成為穩定的治理環境的稅收收入來源.

3.3.2 有關保護生態環境的稅收優惠政策存在缺陷

在現行稅制中，促進環境保護的稅收優惠存在形式單一，僅限于減、免稅，在實際操作中缺乏靈活性和針對性.例如，很多從事環境保護工作的企業所得稅的優惠期限只有五年，由于環保產業的投入大、投資回報率低，短時間內甚至沒有收益，所以五年時間偏短.總的來說，有關保護生態環境的稅收優惠政策在實施過程中只是很有限地發揮了作用.

4 環境保護財政政策的國際經驗借鑒

早在二十世紀，西方發達國家就開始關注環境保護問題，并在環境保護財政政策的制定和實施方面取得了豐富的經驗和舉世矚目的成就.

4.1 財政投資政策

根據國際經驗，當環境污染的投入占GDP的比例達到1%—1.5%時，可以控制環境污染惡化的趨勢；當該比例達到2%—3%時，環境質量可有所改善.發達國家在20世紀70年代環境保護投入已經占到GDP的1%-2%，其中美國為2%，日本為2%-3%，德國為2.1%，隨著時間的推移，發達國家的環境保護投入逐年增長.與發達國家相比，我國的環境保護財政投入明顯偏少，占GDP的比重過低，并且沒有伴隨著經濟的發展合理的增長[6].

4.2 財政補貼政策

世界上很多國家都制定了政策，對控制污染的行為給予直接財政補貼.但由于直接補貼政策有悖于“污染者付費”的原則，近年來一些國家開始由直接財政補貼轉向了間接財政補貼.間接財政補貼包括比例退稅、減免稅收、特別扣除、投資減稅等形式.間接補貼實際上是一種稅收減免政策.近年來，加拿大、英國、美國、法國等都對石油和天然氣的生產以及核能的開發給予了財政間接補貼，即稅收減免優惠，紛紛取得了明顯成效，促進了環境保護.我國雖然也有財政補貼政策，但是間接補貼占的比重較小、涉及的面較窄[7].

4.3 環境稅收政策

目前世界上開征的環境類稅種主要有以下幾類：（1）燃油類稅.包括燃料消費稅、石油產品消費稅、礦物油稅等.該類稅種為第一大類環境稅，共計有42個國家征收，收入占環境稅總收入的80%以上.（2）車輛類稅.包括車輛登記稅、車輛使用稅等，其征稅對象為各類機動車輛.開征該類稅種的國家有35個，是第二大類環境稅.（3）能源稅.能源稅的征收對象為煤、電力、天然氣、石油等能源產品.（4）碳稅.碳稅的征稅范圍為礦物燃料及能源產品，根據不同燃料或能源的含碳量確定計稅標準.（5）硫稅.硫稅是對排放到空氣中的二氧化硫污染物征收的一種稅.（6）廢物處理稅.包括廢物稅、垃圾填埋稅等，其征收對象為一般生活性廢物、建筑垃圾、工業廢物等.（7）其他.除以上六大類環境稅外，國際上開征的環境稅還有包裝稅、臭氧層破壞物質稅、農藥稅、空氣污染稅、噪聲稅等.相對于我國的排污收費制度而言，國外的環境稅收政策涉及面相當廣泛，其稅種幾乎涉及與環境污染相關的方方面面.不僅如此，國外的環境稅的稅負還非常重，在重稅負的壓力下，企業和消費者必須選擇有利于環境的生產生活方式[8].

5 加強我國環境保護的財政政策選擇

根據我國環境保護財政政策的現狀，通過借鑒國外的經驗，可以從以下幾個方面加強我國的環境保護財政政策選擇.

5.1 拓寬環保資金籌措渠道，增加環保資金的財政投入

環境保護和污染治理需要巨額的資金投入，政府必須加以鼓勵和支持.為了改變我國目前財政用于環境保護的投入不足現狀，政府應該努力做到以下幾點：

首先，政府可以通過立法形式確定一定時期內政府環保支出占GDP的比重，建立環保投資增長機制.這樣，環保支出便有了法律的保障.

其次，政府有必要尋求其他的資金籌措渠道.針對這一點，可以考慮建立環保專項基金.對于專項基金，要做到有償使用，滾動發展.基金的來源可以是罰沒收入、企業贈予等.基金的管理要做到?？顚Ｓ茫话憧捎脕斫ㄔO環保基礎設施.

最后，政府可以多支持鼓勵環保產業的發展.一方面，環保產業本身可以起到保護環境、治理污染的作用；另一方面，從政府角度而言，環保產業的興起和發展意味著私人資金投入到環境保護中，分擔了政府部門的財政壓力.我們可以借鑒國際經驗，積極運用比例退稅、減免稅收、投資減稅等政策引導社會資金投向生態環保領域，促進環保產業的發展[9].

5.2 改革現行的排污收費制度

我國現行排污收費制度還有許多不完善的地方，政府部門必須針對不完善的方面進行改革.改革可以從以下幾個方面進行：

首先，提高現行的收費標準.按照“誰污染，誰付費”原則，推進環境污染外部成本內部化，杜絕企業花錢買“排污權”的想法.同時，可改變現有的超標收費方式，采用只要排放污染物就付費、超標排放加倍處罰的方法.

其次，擴大排污收費的征收面.隨著經濟的發展，出現了很多新的污染源，例如微波輻射、電磁輻射、高技術污染、熱污染等.排污收費制度必須根據現實需要，將這些新的污染源納入收費項目中.

最后，加強排污費的管理.征收排污費所需要的人員和資金必須納入國家預算管理，征收上來的收入直接上繳上級部門.監管部門也要加強監督，確保排污費收入專款專用.

5.3 建立健全環保稅收體系

5.3.1 開征專門的環境稅

稅收具有固定性、強制性和無償性三個基本特征，這三個特征使得稅收不同于收費那樣可變和不穩定.因此，以法律形式確立專門的稅種——環境稅是十分必要和迫切的.但是，我國至今還沒有開征環境稅，環境保護稅費政策的基本格局是以收費為主、稅收為輔.這種政策組合并不能很好地滿足我們國家環境保護工作有效開展的客觀要求.因此，出臺環境稅、建立健全環境保護稅收體系是我們當前的必要工作.鑒于我國缺乏環境稅制的設計和征管經驗，我國可以采取循序漸進的辦法，先從重點污染源和易于征管的課征對象入手，等條件成熟后再擴大征收范圍，加重稅收負擔.

5.3.2 完善現行稅制中有關環境保護的規定

現行稅制中，許多稅種雖然不是出于保護環境的目的，在客觀上卻起到了保護環境的作用.對于這些稅種，可以加以完善，使之充分發揮保護環境的作用.其設想如下：

（1）把資源稅征收范圍擴大至土地、森林、草原、灘涂、地熱等再生和非再生資源的各個領域，同時要調整稅額，可將資源開采產生的環境成本考慮進來.

（2）擴大消費稅的課征范圍.我國財政部已經提出，要完善消費稅制度，將部分嚴重污染環境、大量消耗資源的產品納入征收范圍.如一次性使用的電池、各類會對環境造成嚴重影響的包裝物品、氟利昂等.

（3）在增值稅制度中，對于回收和利用廢舊物資的企業，應在現行增值稅法規定的基礎上適當提高抵扣率，以鼓勵對廢舊物資的回收利用.

（4）在個人所得稅中，可對個體經營者為治理污染而進行的產品、工藝、設備的調整給予稅收減免；對從事環保事業的個體經營者、環保類企業的技術人員在計算個人所得稅時可考慮加計扣除[10].

〔1〕李里.促進環境保護的財政政策選擇[J].特區經濟，2007(03).

〔2〕蔣洪.公共經濟學[M].上海：上海財經大學出版社，2006.88-90.

〔3〕張國宴.關于中國排污收費制度的分析[J].經濟論壇，2008(13).

〔4〕樂小芳.我國環境稅收政策現狀及改革目標[J].深圳大學學報(人文社會科學版)，2009(04).

〔5〕白宇飛,王冠群.我國排污收費制度的變遷歷程及改革完善措施[J].學術交流，2011(11).

〔6〕蘇明,劉軍民,張潔.促進環境保護的公共財政政策研究[J].財政研究，2008(07).

〔7〕蔣兆才.論促進我國環境保護的財政政策[J].集團經濟研究，2007(251).

〔8〕李伯濤.環境稅的國際比較及啟示[J].生態經濟，2010(06).

〔9〕林長華.環保投入與經濟發展互動關系的實證分析及應用 [J].首都師范大學學報 (社會科學版)，2013(02).

〔10〕蘇明,許文.中國環境稅改革問題研究[J].財政研究，2011(02).

F205；F812

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1673-260X（2014）10-0121-04