把握機遇促進農村土地綜合整治工作

泰順縣國土資源局 錢昭建

把握機遇促進農村土地綜合整治工作

泰順縣國土資源局 錢昭建

根據2010年土地變更調查成果，泰順縣縣域土地總面積為176801.90公頃，其中農用地166382.58公頃，占土地總面積的94.11%，建設用地5737.24公頃，占土地總面積3.24%，未利用地4682.08公頃，占土地總面積的2.65%。農用地中耕地25006.25公頃，占農用地面積的15.03%；園地5052.57公頃，占農用地面積的3.03%；林地130171.50公頃，占農用地面積78.24%；其他農用地6152.26公頃，占農用地面積的3.70%；建設用地，耕地中水田、旱地面積分別為17643.58公頃和7362.67公頃，占耕地面積比重分別為70.56%和29.44%。建設用地中城鄉建設用地3203.90公頃，占建設用地面積的55.84%，包括建制鎮用地725.39公頃，占建設用地面積的12.64%；泰順縣2011年統計年鑒公布戶籍人口數為36.34萬人，其中城鎮人口3.54萬人，農村人口32.79萬人。農村居民點用地2364.49公頃，占建設用地面積的41.21%；采礦用地114.02公頃，占建設用地面積的1.99%；交通水利用地2485.91公頃，占建設用地面積的43.33%；其他建設用地47.43公頃，占建設用地面積的0.83%。2010年泰順縣城鎮化率達40.12%，全縣城鎮、農村人口分別為9.37萬人和13.97萬人，人均城鎮工礦面積、人均農村居民點面積分別為89.58平方米和169.25平方米，農村建設用地集約利用潛力較大。

一、泰順縣農村土地綜合整治現狀

上輪土地開發整理規劃實施期間，泰順縣土地整治工作以墾造耕地為主，其次通過農用地整理和標準農田建設工作，對原先灌排基礎差、交通狀況欠佳的土地，進行部分土地平整和配套的農田水利建設工作，同時開展了少量的農村宅基地復墾項目。1999年至2010年，全縣共實施農用地整理項目48個，建成標準農田4486.67公頃（6.73萬畝），新增有效耕地面積524.20公頃（0.79萬畝）；開展墾造耕地項目183個，新增耕地935.11公頃（1.40萬畝）；開展農村宅基地整理項目26個，新增耕地89.64公頃（0.13萬畝）。

綜合整治前

二、目前泰順縣通過土地整治取得的成效

1.有效增加耕地面積

保障耕地“占補平衡”全縣通過土地開發整理復墾補充耕地共計1548.95公頃，保障耕地占補平衡，緩解了城鎮建設占用導致耕地不斷減少的壓力，保證了耕地保有量和基本農田保護面積目標落實。

2.改善農業生產條件

提高農田產出效益結合標準農田建設，通過實施以田、水、路、林、村綜合整治為主要內容的土地開發整理復墾，完善農田基礎設施，改善生產條件，穩步提高了土地質量，增強了糧食綜合生產能力。

3.改善農村人居環境

推進城鄉統籌發展通過村莊整治建設，農村基礎設施得到了顯著改善，村莊基礎設施得到更新，改善了農民生活環境，促進了城鄉統籌發展，加快了全縣社會主義新農村建設、城鄉一體化的進程。

三、農村土地綜合整治存在的問題

1.缺少綜合性整治規劃

在全面推進土地整治過程中，由于各鄉鎮經濟不平衡、各鄉鎮領導認識不平衡、各地農村居民需求不平衡、各地組織能力不平衡，區域間整治基礎差異性很大；由于缺少綜合性的整治規劃，無論是標準農田建設項目還是墾造耕地項目，整治的目標都比較單一，缺少整體性，導致土地整治整體效果不明顯。上輪土地開發整理規劃整體上未能完全與城鄉用地結構優化、農業產業化發展和城鄉統籌建設相適應，因此不能反映經濟社會發展對土地開發整理的多元化要求，未能更好地體現出土地開發整理的綜合效益。

2.農村土地綜合整治有待加強

上輪規劃期內，從泰順縣土地開發整理項目結構來看，土地開發是規劃期間實施項目的主要形式，其次是農用地整理項目，農村宅基地復墾項目較少。泰順縣農村居民點分布比較零散，結合下山移民、美好鄉村工程，農村建設用地整治的潛力較大，農村土地綜合整治工作有待加強。

3.投資渠道有待拓寬

土地開發整理是投資巨大的綜合性工程，泰順縣土地開發整理復墾項目資金投入仍然以政府為主，投入和運作機制都比較單一，涉農資金的使用還沒有形成合力，缺乏相應的項目啟動資金，銀行信貸支持力度不夠，農民籌資能力有限。

四、農村土地綜合整治面臨的機遇

1.農村土地綜合整治已上升為國家戰略

黨中央、國務院高度重視土地整治在保障國家糧食安全、統籌城鄉發展、促進經濟社會全面協調可持續發展中的重要作用。黨的十七屆三中全會的《決定》中提出“要大規模實施土地整治，搞好規劃、統籌安排、連片推進”。十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》進一步強調：“嚴格保護耕地，加快農村土地整理復墾，大規模建設旱澇保收高標準農田?！眹鴦赵簩ｉT研究了規范農村土地整治和增減掛鉤試點工作，并且于2010年12月28日，印發了國發〔2010〕47號文件。推進土地整治、建設高標準基本農田，是新形勢下黨中央國務院的戰略部署和深入貫徹科學發展觀、落實最嚴格的耕地保護和節約用地制度的本質要求，也是促進“三農”發展的現實需要和推進“三化”同步協調發展的重大舉措，還是維護農民權益、促進社會和諧穩定的客觀需要。浙江省各級黨委、政府高度也重視土地整治工作，先后下發了《關于深入開展農村土地綜合整治工作扎實推進社會主義新農村建設的意見》《關于切實做好城鄉建設用地增減掛鉤工作的通知》，省國土資源廳也制訂了《城鄉建設用地增減掛鉤實施方案審查報批辦法（試行）》等相關文件，進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤工作。

綜合整治后

2.農村土地綜合整治工作基礎更加堅實

現階段，農村土地綜合整治基本形成了有法律保障、有規劃引導、有標準可依、有科技支撐、有監管平臺、有機構推進的工作格局，新修訂的《土地管理法》專門設置“土地整治”一章，《土地復墾條例》已頒布實施；《全國土地整治規劃（2011-2015年）》已頒布實施，省、市、縣級土地整治規劃編制工作也已經部署；土地整治規劃、設計、工程建設、質量評定、驗收等一批技術規范已經形成；農村土地整治監測監管系統已投入使用；這些都為農村土地綜合整治工作提供了堅實的工作基礎。

五、農村土地綜合整治面臨的挑戰

1.土地權益維護面臨考驗

農村土地綜合整治是一項復雜的系統工程，涉及土地權利人的切身利益。由于缺乏明晰的農村土地產權關系，使得土地整治中的土地收益在相關各方分配中存在不公平。如何在推進農村土地整治建設時，明確土地權屬，以切實維護農民權益為出發點和落腳點，始終把維護農民權益放在首位，充分尊重農民意愿，堅持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推動，切實做到農民自愿、農民參與、農民滿意，這正是土地綜合整治面臨的最大挑戰。

2.農村土地綜合整治投融資渠道缺乏

農村土地綜合整治要統籌解決土地整治復墾、拆遷安置補償、居民點建設和基礎設施配套、農民社保等問題，這都需要巨額資金支持。因此，土地整治亟需探索多元化的投融資體制，一方面要以土地整治為平臺統籌相關部門資金，另一方面要鼓勵社會資金的進入、特別是民營資本進入土地整治領域。

3.土地生態環境整治需要加強

根據泰順縣“十二五”規劃要求，應堅持“生態立縣”不動搖，繼續深入開展生態環境綜合治理與生態環境建設。在土地整治過程中，土地整治社會、經濟、生態效益的評價方法和量化指標等方面缺乏嚴格的理論構建和實踐積累，導致土地整治效益評價多以較易度量的諸如新增耕地面積等指標為主，相關的生態效益評價多采用定性分析，而缺乏對土地生態系統內物質循環和能量流動的研究，對項目的生態環境影響的精確度量關注不夠。

六、規范推進泰順縣農村土地綜合整治工作的思路

1.規范推進城鄉建設用地增減掛鉤

規范推進城鄉建設用地增減掛鉤，加強散亂、閑置、廢棄、低效利用的農村建設用地整治。按照“統籌規劃、分步實施、政府引導、群眾自愿、因地制宜”的原則，全域規劃、全域設計、全域整治，落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約土地制度，大力開展農村土地綜合整治，通過農村土地綜合整治來加快區域、城鄉土地開發空間協作的調整和優化。泰順縣是浙江省欠發達的山區縣之一，農村土地綜合整治主要以政府為主體進行運作，結合下山脫貧、地質災害點防治，通過實施土地利用總體規劃、村莊布點規劃，撤并零散自然村，建設中心村及新社區，對基礎設施條件差，房屋破舊、布局分散，且大部分年輕人已居住在山下的農村宅基地進行綜合整治、退宅還耕。結合美好鄉村建設工作，規范推進農村土地綜合整治，加強中心村鎮建設，加大財政、用地、項目支持，安排專項建設資金，努力培育和形成一批中心鎮、中心村。堅持把“三分三改”貫穿于城鄉統籌綜合改革的全過程和各個方面。以農房改造集聚建設為切入點，實施一批集中安置公寓項目，通過建設3至5個新農村社區試點、科學編制規劃，探索新社區規劃建設經驗。謀劃中心村的布局定位、人口集聚和綜合配套，按照“強化中心村、弱化自然村、搬遷偏遠村”的思路，加快人口集聚步伐。到2020年，全縣農村居民點整治規模達到344.52公頃，掛鉤建新區面積293.35公頃，通過綜合整治新增耕地面積293.35公頃。

2.積極推進新農村建設

農村土地綜合整治還要兼顧“空心村”整治和“危舊房”改造，加強閑置和低效利用的農村建設用地整治。按照尊重農民意愿、充分考慮農民實際承受能力的要求，合理開發利用騰退宅基地、村內廢棄地和閑置地。嚴格劃定農村居民點擴展邊界，村內有空閑地或宅基地總面積已超出標準的，原則上不再增加宅基地規?！，F有農村居民點撤并原則：發展條件差的村向發展條件好的村莊集聚，無發展潛力的村向有發展潛力的村莊集聚；位于風景區生態保育區內，道路、水利工程建設等基礎設施建設控制范圍區域內以及位于水源保護區、地質災害易發區內的村莊向鎮區或發展條件較好的中心村遷移。對于人口規模較小或位于海拔較高的山區地區的村莊建議實施異地搬遷。全縣共設置35個農村新社區。農村新社區人口規模宜在2000-5000人之間。新社區其人均建設用地指標宜控制在70-100平方米每人，當發展用地偏緊時，可控制在60-80平方米每人。根據規模配置各類公共服務設施，主要有社區委會、中心幼兒園、基層服務網點等。在農村新社區設立基本的生活垃圾與生活污水收集與簡易處理系統。

七、加強農村土地綜合整治工作的對策

1.建立組織領導機構

根據“政府領導、部門聯動、市場參與、農民自主”的組織方式，以科學有效的組織、引導，使土地整治規劃能夠有條不紊地順利開展。縣級政府要結合各部門包括：國土、住建、發改、財政、交通、水利、農業、林業、民政、環保等，共同組成土地整治工作領導小組。工作領導小組下設辦公室，負責建立規章制度，做好項目可行性研究論證、規劃設計編制、實施監管、驗收及信息報備等工作。在政府的統一領導下，各有關部門按照職能分工，彼此銜接，協調工作過程中可能出現的重大問題。指定專門機構負責土地整治的技術任務，對規劃管理隊伍進行定期培訓，不斷提高干部的政治素質和技術素質。

2.建立農村土地綜合整治實施監管體系

從可行性研究、規劃設計編制、規劃實施，到項目整體驗收，全程跟蹤管理機制，實施土地綜合整治工程項目全過程監管。政府要明確自身相應的監管責任與義務制定明確的考核指標體系和考核方法，將農村土地綜合整治工作完成情況、農民滿意度、整治前后農民生活水平變化等作為重要評價因素；要建立對于施工的內部、外部都行之有效的農村土地綜合整治質量監管制度；成立由各權益人參與或委托的項目工程驗收小組，國土資源管理部門對土地整治施工情況及時進行檢查，發現有質量問題，采取果斷措施限期返工。項目竣工后，先由鄉鎮組織初檢，合格后，再由縣組織國土資源、農、林、水、審計等部門的專業人員按照工程標準進行嚴格的驗收。

3.強化公眾參與

建立完善的規劃信息公示制度，將農村土地綜合整治規劃及其調整、項目實施、竣工驗收等信息及時向社會公眾公開，提高規劃實施的透明度，實行土地整治“陽光操作”。加大農村土地綜合整治宣傳力度，提高全社會對規劃的認識程度，增強群眾對規劃實施的支持和參與程度。

4.加強土地整治規劃與土地利用總體規劃銜接

土地整治規劃是對行政區域內土地整治活動綜合、詳細的安排，是對土地利用總體規劃中土地整治內容的補充和落實，因此土地整治規劃的布局、規模等都必須與土地利用總體規劃進行有效銜接。由于考慮到新農村布點涉及因素較多，具有很大的不確定性，建議追加預留新農村建設指標。對于拆舊區的選取也應該允許和土地利用總體規劃有適當的偏差，體現兩個規劃銜接的彈性和靈活性，有利于整治規劃的實施。