余姚市規范宅基地管理破解農民建房難出實招見實效

余姚市國土資源局 魏浩東

余姚市規范宅基地管理破解農民建房難出實招見實效

余姚市國土資源局 魏浩東

余姚市河姆渡鎮翁方村的多戶聯列式住宅

為進一步加強和規范農村宅基地管理，切實破解當前農民建房難問題，近年來，余姚市針對農民建房歷史欠賬多、農村宅基地違法占地多、農村宅基地閑置浪費多、農村用地管理主體缺位等“三多一缺”問題，通過保障規劃空間、創新建房模式、下放審批職權、規范管理制度等措施，大力實施農村土地綜合整治、農房“兩改”等民生實事工程，積極解決住房困難戶的建房需求，并促進農民由分散居住向適度集中居住轉變，由單家獨院建房向聯建多層公寓轉變。截至目前，目前，該市已累計完成以農民為居住主體的多層公寓建設項目93個，總建筑面積366.1萬平方米，共19343套；在建項目13個，總建筑面積31.8萬平方米，共2159套，已實際解決3947戶住房困難戶的剛性需求，相對于單家獨院建房節約用地3174畝以上。

一、堅持“三個強化”，保障農民建房合理需求

1.強化規劃引領

按照“統一規劃中心村、逐步縮減自然村、加快建設新農村”的要求，編制完成《市域村莊布局規劃》《村莊整治改造規劃》，明確各鄉鎮（街道）和村莊的功能定位、發展方向和農民集中居住區布點。根據規劃，該市將按照集聚發展型、整治改造型和撤并遷移型三種模式逐步將現有265個行政村整合形成40個中心村、105個一般村。同時，按照《市域村莊布局規劃》，各鄉鎮（街道）又先后組織編制各行政村的《村莊整治改造規劃》，經過專家論證后由村民（代表）大會討論通過后按程序報批，尊重并體現村民意愿。另外，優先調整安排農民建房所需的規劃空間，對農民建房地塊確需安排在限制建設區的，鄉（鎮）級規劃預留指標和市級規劃預留指標予以優先保障。

2.強化計劃保障

自2012年以來，每年從有限的年度計劃指標中安排300畝用于新農村建設，同時要求各鄉鎮（街道）按照分解下達的指標數量，在本鄉鎮（街道）年度新立項的農村土地綜合整治項目中配套同等數量的城鄉增減掛鉤指標作為新農村建設用地指標。截至目前，該市農民建房共使用城鄉增減掛鉤指標472畝，解決1176戶農民的建房需求。同時，將每年的指標分解、農轉用報批與前三年的供地率掛鉤，對前三年供地率達不到90%、80%、50%的，收回當年指標調劑給供地率高的鄉鎮（街道）使用。

3.強化政策支持

制定出臺《關于進一步加強農村土地綜合整治項目建設管理工作的意見》，明確涉及農村土地綜合整治項目建新區安置的農民建房可直接供地，不受農村土地綜合整治項目建新區指標的使用須跟復墾區的實施進展情況相掛鉤的限制，免征新增建設用地有償使用費和耕地開墾費，目前該市共免征費用2766萬元。

二、創新“三大模式”，探索農民建房有效途徑

1.“村建”模式

以村委會或村經濟合作社為建設實施主體，按照“統一規劃、統一設計、統一建造”的要求，通過宅基地整理、國有土地行政劃撥、利用集體所有土地等途徑，在相對集中的區塊上聯建農民多層公寓。如該市黃家埠鎮回龍村，通過對零星自然村撤并和對低矮破舊住房拆遷，利用整理出來的老宅基地，聯建了5幢多層公寓和部分村公用住房，建筑面積1.36萬平方米，戶均占地0.13畝，節約土地37.6畝。

2.“鎮建”模式

以鄉鎮（街道）為建設管理主體，結合地塊拆遷等工作，在批準的地塊上集中新建多層公寓式住宅小區，主要安置重點建設項目拆遷戶，適當安排轄區內其他村的住房困難戶。如該市蘭墅公寓二期，建設及舊村拆遷安置所需資金，由該街道下屬投資公司籌措，在公寓竣工后由拆遷地塊的土地出讓金還貸付息，入住農戶在補繳土地出讓金和相關規費后，即可辦理權證。

3.“市建”模式

以老區辦等有關部門為實施主體，并以國有土地行政劃撥方式供地建造多層住宅小區，主要安置下山移民、地質災害隱患點移民和梯度生態移民。如該市梨洲街道的陽光公寓和蘭江街道的西南公寓正是按照該模式組織實施，共安置下山移民4978戶、地質災害隱患點移民472戶、梯度生態移民4506戶，有效整理土地1247.6畝。

三、實施“三項措施”，提升農民建房管理水平

1.實行民主管理

積極發揮村級組織在宅基地管理中的基礎作用，通過健全土地動態巡查制度、制定土地管理村規民約，對農村宅基地安排、補償費使用、土地承包經營權流轉等事項實行村級民主決策并進行公開。如該市泗門鎮謝家路村通過制定出臺《村民住宅、附屬用房管理實施辦法》，明確村民凡需要翻建、拆建、新建住房的須提前6個月向村委會提出申請。經村委會審核后公示5天，對無異議并符合條件的農戶，每年分2次提交村民代表會議討論表決，通過后列入計劃建房對象，辦理報批手續，該辦法還對村民因生產生活需要在庭院范圍內建附屬用房也作出了規定。通過上述辦法，杜絕了該村亂搭、亂建、亂堆現象，基本達到了“一戶一宅”的要求。該市大嵐鎮大俞、雅莊等14個行政村則借助衛星航拍圖，對每幢建筑物的普查結果建起了電子化檔案，包括文字檔案和圖片檔案，做到了“戶戶建檔、幢幢落實”，實現了數字化動態管理。截至目前，14個行政村已基本實現了無既有違法建筑、無新增違法建筑、無非法“一戶多宅”的“三無”目標，所在的大嵐鎮成為寧波市率先通過驗收復核的兩個“無違建鄉鎮”之一。

2.下放審批權限

目前，針對已編制完成村莊規劃的行政村，該市已將村民建房規劃審批權限下放到城區四街道以外的各鄉鎮（街道）。今年下半年，根據省人民政府辦公廳《關于規范農村宅基地管理切實破解農民建房難問題的意見》精神擬定了《余姚市農村宅基地管理辦法》，待《辦法》正式實施后，村民建房用地審批將按照“農戶申請、村級審查、鄉鎮（街道）審批、部門備案、市管轉用”的模式，加大簡政放權力度，對審批程序進行再優化。

3.強化專項整治

結合“三改一拆”專項行動，加強對未批先建、少批多建、建新不拆舊等違法建房進行清理整治，同時進一步建立健全制度，制定出臺《違法建筑分類處置意見》，對違法建筑的認定范圍、處置方式、處置流程作出規定；擬定《余姚市農村集體土地“一戶多宅”分類處置指導意見》，對“一戶多宅”的認定標準、處置方式進行明確，啟動“一戶多宅”專項清理整治工作；下步還將對拆除、沒收等行政處罰的執行程序出臺細則，提高土地違法案件執行到位率。