簡政監放管權措背施景研下究的地價

寧波市國土資源局 樓立明 黃紹華 廖永杰

簡政監放管權措背施景研下究的地價

寧波市國土資源局 樓立明 黃紹華 廖永杰

一、引言

習近平總書記指出，我國正處在經濟增長換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期，經濟社會發展呈現出新常態。全面深化改革是推進經濟向“新常態”過渡的基本途徑，而持續簡政放權的制度供給是最關鍵的變量。具體到土地資源管理制度，從中央到省、市、縣四級政府，正處于“責權下放，監管加強”的過程之中。2013年，寧波市政府下發《關于調整下放國上資源有關行政審批和管理權限的通知》（甬政發〔2013〕）83號），規定從2013年8月1日起，率先將包括具體建設項目用地審批在內的31項市級國上資源行政審批和管理權限調整下放到縣（市、區）一級，做到能放盡放、最大限度地向縣（市）區級放權。

地價管理是國土資源部門運用土地政策參與國民經濟宏觀調控的重要手段，也是優化配置土地資源、合理分配土地收益、實現土地資產價值、保證國有土地收益不流失、保護土地所有者和使用者的合法權益的重要方面，是國土資源管理的核心內容。新常態下，國土資源管理格局發生變化，如何在簡政放權中進一步做好地價監管，充分發揮市場配置資源的決定性作用，規范土地市場運行，促進土地節約集約利用，是當前面臨的重大問題。

二、簡政放權后地價監管面臨的主要問題

簡政放權后，寧波市原先由市、縣（市）政府負責土地出讓的模式，轉變為縣（市）區政府和國土資源部門負責土地出讓，其中區級政府受市政府委托行使土地出讓審批職能，市級政府和國土資源部門不再從事具體土地出讓事務。市、區兩級政府和國土資源部門管理職能發生轉變，相應的土地市場管理秩序也會有所變化。簡政放權后地價監管可能會面臨以下問題。

1.由于財政體制原因，土地出讓價格可能會出現不同程度的變化

按照目前的財政體制，除封閉區塊外，市本級范圍內的土地出讓收入統一納入市級財政，再由市級財政核撥地塊的成本。由于責任和權利尚未完全對等，放權后出讓收益屬于市財政的地塊由當地區級政府制定出讓方案、進行會審地價并組織出讓，可能難以保障市級單位儲備地塊主體利益，地價水平也會上下浮動較大。

2.由于招商引資等因素，土地出讓整體價格水平可能會下降

權限下方前，市本級土地統一由市級國土資源部門制定出讓方案報市政府審批后實施出讓，對土地出讓的結構、時序和價格有內部的平衡機制。放權后，各區自行招商、出讓，房地產開發企業也會利用各區信息不對稱爭取最有利的價格，相鄰地塊價格水平可能出現較大差異，各地土地出讓價格將各成體系，影響整體地價水平。

3.由于工作經驗等原因，基層部門地價管理的能力需要盡快提高

權限下放前，市本級地價管理統一由市級國土資源部門負責，區級基層國土資源部門無需承擔地價管理職能，也沒有相關的工作經驗。地價管理工作對于專業性、技術性要求高，下放權限后，基層管理的任務增加，由于區級基層國土資源部門專業性技術人員相對缺乏，人員結構需要調整，業務素質也需要盡快提高。

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4.由于工作要求提高，傳統的監管方式已經不相適應

當前，地價的市場化程度越來越高，地價交易樣點數量龐大，地價變化頻率加快，幅度加大。如何運用信息化手段，加強地價數據信息挖掘和應用，提高地價監管水平已經迫在眉睫。特別是市級國土資源部門職能由行政審批向業務監管轉變后，改變傳統的地價監管方式，依靠“大數據”手段，實現地價的精確化、動態化和信息化管理是必然的趨勢。

三、簡政放權后寧波市加強地價監管的實踐

1.建立土地出讓市場指導價格體系

為規范原先由市國土資源局統一出讓的市本級土地市場，寧波市于2013年9月份制定和實施了市本級土地出讓市場指導價格體系。土地出讓市場指導價，是土地出讓時的市場價格合理下限，可以作為土地價格評估和辦理土地出讓的參考標準；同時指導價還細分了土地用途，將經營性的教育、醫療、養老等產業用地納入地價體系，比基準地價籠統的三大類用途劃分更具針對性、科學性和可操作性，可以更好地為地價管理服務。同時，開發了土地出讓市場指導價管理系統，充分利用土地市場交易數據、動態監測數據，對指導價一年更新一次。對出讓底價低于出讓指導價格的，如重大優質項目、總部經濟和優先發展產業等，在符合相關產業政策的前提下，其出讓方案須經過區政府常務會議（管委會主任辦公會議）集體決策。

目前，在實施市本級土地出讓市場指導價的基礎上，寧波市擬將土地出讓市場指導價覆蓋范圍從市本級擴大到整個市區（含鄞州、鎮海、北侖），同時，鄞州、余姚等縣市也已實施或正在制定各自區域內的土地出讓市場指導價。

2.實行市區房地產用地月度出讓計劃報備制度

前幾年，各區因城市建設快速推進，在基礎設施和拆遷上投入了大量的資金，對財政造成了巨大的壓力。為避免市區在供地權限下放后因財政等因素導致的房地產用地無序供應，造成房地產用地價格非理性整體下降，寧波市區實行了市區房地產用地月度出讓計劃報備制度。市級國土資源部門在綜合考慮各區已供住宅用地開發建設進度、商品住房庫存等情況，實行差別化分類調控措施，時調整土地供應結構、供應方式、供應節奏，以適應房地產市場變化情況。另外，對市級儲備地塊，在出讓計劃報備前必須征得市土地儲備中心同意。

3.完善地價集體會審制度

簡政放權對地價監管提出了更高的要求，為進一步加強土地估價行業監管，規范土地估價行為，寧波市加強和完善一級市場地價集體會審制度，面對新形勢、新問題，在實踐中不斷修改和完善會審制度，發揮會審作用，保證土地價格的科學合理。市本級建立了地價集體會審制度，對集體會審事項、集體會審機構、會審時間、會審程序及要求、會審違紀行為等作出了明確規定，并要求各區相關部門做好配合工作。

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4.及時做好基準地價更新工作

按照國家和浙江省有關土地市場管理和地價管理規定，基準地價應當每隔2-3年進行一次全面更新。基準地價在土地管理中具有十分重要的作用，是衡量區域平均地價水平的法定依據，也是經濟適用房等劃撥土地補繳地價、低效用地再開發收益金測算、土地轉讓交易環節稅費征收等的直接依據或重要參考價格。不及時進行基準地價更新，有可能造成國有資產流失，也存在著很大的廉政風險。目前，寧波市區及各縣市都在進行基準地價的更新，以適應社會經濟的變化趨勢。

5.建立地價管理信息系統

面對大量地價信息變化、地價數據資料存儲、土地市場交易信息的利用等問題，運動現代科技信息手段進行地價監管已是現實所需。為做好地價監管工作，寧波市國土資源局已在著手開發地價管理信息系統，實現基準地價、地價動態監測價格、土地出讓市場指導價和土地市場交易價格的有機結合，通過系統實現地價信息定期發布和社會化服務，提高土地管理的信息化水平。

四、結語

簡政放權后，對于地價管理工作，各級國土資源管理部門應當在當前的實際工作中積極探索，積累經驗。市級國土資源部門要做到權力放下去，監管抓起來；區級國土資源部門要做到放而不亂、放而不錯、放而不腐，效率的提高要與改革放權的幅度保持同步。在工作中，要不斷健全和完善地價管理體系，同時充分發揮市場配置土地資源的基礎作用，更好地規范土地市場秩序，從而滿足經濟社會發展的需要。