淺析城鎮化進程中的農村征地補償信訪問題

諸暨市國土資源局 趙蒙可

淺析城鎮化進程中的農村征地補償信訪問題

諸暨市國土資源局 趙蒙可

近年來，隨著城鎮化進程的深入推進，城市建設的快速發展，企業改建、舊城改造、小城鎮和新農村建設等大規模建設項目日益較多，由此衍生的征地補償類信訪問題也成為社會關注的焦點。雖然征地補償安置工作已走上規范化的軌道，但因征地涉及群眾一系列利益的得失，圍繞征地問題引發的不穩定因素明顯增多，如何有效化解征地補償信訪矛盾，促進征地工作科學合理平穩開展，對維護農民合法權益、維護社會穩定形勢具有重要意義。本文通過調查和分析征地補償類信訪問題，深入剖析此類信訪的現狀、成因，并結合當前農村工作實際，提出化解問題的幾點思路，以期對農村征地補償實際工作有所助益。

一、當前農村征地補償信訪問題的主要特點

1.信訪數量多

農村征地補償工作涉及被征地村、村民、土地使用者及當地政府等多方利益，在同時存在多個利益期許的情況下，矛盾更加突出，關系不易平衡，利益難以協調。加之經濟高速增長，土地的稀缺性凸顯，農民維權意識增強，導致信訪數量不斷增加，并極易形成群體性上訪。

2.信訪時間跨度長

征地補償信訪絕大部分是重復信訪，時間跨度長，處理難度大。在歷年來調處的征地信訪中，信訪時間有的長達十幾年，最短的也有2、3年。信訪人員往往都有去省甚至赴京上訪的經歷，并且在長期信訪中又會提出新的問題或訴求，而長期的信訪經歷又在一定程度上影響了他們的心理狀態，情緒調試難，溝通協商難。

3.信訪訴求多樣化

當前征地補償信訪訴求主要可以分成四類：一是要求提高補償標準；二是對征地補償款分配方式有異議；三是要求解決就業、養老、住房等社會保障問題；四是以征地問題為由要求查處村兩委干部在作風、財務方面的問題。其中也不乏一些群眾心理失衡、漫天要價，試圖通過一次征地補償能夠一勞永逸。

4.信訪化解難度大

征地補償信訪往往情況復雜，涉及面廣。有的時間跨度長，資料查找、收集難度較大；有的涉及多個政府部門，協商難度大；有的涉及到土地權屬的糾紛，權屬認定難；再加上目前我國征地補償方面的法律法規和政策制度不健全，對許多具體問題沒有明確規定，給一些信訪人造成“權大于法”的錯誤認識，加大了信訪調處難度。此外，個別地方為了解決信訪“花錢消災”，客觀上迎合了部分信訪人的不正當利益訴求，造成負面效應，使信訪調處工作處于被動。

二、農村征地補償信訪問題的成因分析

1.現行的征地補償標準與被征地農民預期值差距過大

根據《土地管理法》《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）和國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發〔2004〕238號）等文件，新的征地補償標準是統一年產值和征地區片綜合地價，近年來隨著經濟水平的不斷提高，各地也相應提高了征地補償標準。但是，一些地方政府采取“就低不就高”的方法，雖然達到了最低補償標準，但是與被征地農民的實際需求相距較大，而土地市場的高收益使群眾產生政府“低征高賣”的心理認知，又進一步加劇了征地矛盾。

2.部分村民對征地認識不正確，存在超政策補償的不合理要求

征地拆遷涉及到被征地村民生產、生活環境的重大變化，隨著城市化進程的加快和經濟社會發展的快速發展，物價水平上漲幅度較大，土地價值得到很大提升。因此，被征地拆遷的農民往往對補償有著過高的心理預期，有的遠高于政策規定標準，由此引發的違章搶建搭建、搶種補種、漫天要價等現象也時有發生。此外，部分土地征收后閑置不用或利用率不高等歷史遺留問題，易造成農民對征地拆遷工作的抵觸，影響征地拆遷工作的推進。

3.“政策外補償”引發的惡性循環

在早期的征地工作中，部分地方政府經常通過“變通”方式對拒不拆遷的農戶實施政策外補償，這種行為一方面打擊了支持政府征地拆遷工作的群眾的積極性，削弱了政府公信力；另一方面，使群眾意識到在征地補償問題上，愛哭的孩子有奶喝，順從只會讓自己更吃虧，產生了負面的影響。這種行為被宣傳后，直接導致了一些群眾抓住了政府部門怕出事的心理而提出政策外的訴求，甚至有的該領域比較專業的人士參與其中并借機獲利。

4.部分基層組織主動性不足，征地拆遷工作難度加大

農村基層組織作為連接黨委和政府與廣大農民群眾的紐帶，一直受到黨和國家的高度重視，對農村的經濟發展和社會穩定起著至關重要的基石作用。但是，目前村級基層組織的建設仍存在很多問題，有些基層組織的工作人員素質不高，部分村集體經濟組織成員圖謀私利，侵占集體或集體組織其它成員的利益；部分村集體經濟組織成員工作方式簡單，不能很好地溝通上下、化解矛盾。同時，由于征地拆遷補償款的分配方式和監督機制體制不健全，許多信訪群眾往往將對村集體經濟組織內部征地補償款分配方案的不滿、對村干部的矛盾轉移到征地拆遷工作上，借機阻礙征地拆遷工作，影響社會穩定。

5.補償方式較單一，被征地農民的長遠生計難以保障

目前，諸暨市乃至全國基本上實行的是貨幣安置補償，并且是以“買斷式”一次性給付，失地農民安置補償途徑單一。從長遠來看，安置費用不能從根本上解決失地農民生活保障，加上農民自身的理財能力和投資能力偏弱，往往容易“坐吃山空”，難以解決被征地農民的長遠生計。此外，被征地農民中有相當一部分屬于低文化、沒資金、沒技能的狀況，特別是一些中年農民，適應不了現代企業的管理和技術的要求，再就業非常困難。因此，征地后農民的就業問題將是一個不容忽視的社會問題。

6.歷史遺留問題難解決

征地拆遷過程中，部分村（居）集體組織和村民經常把現行的政策和政策調整前的征地方式聯系起來，將過去存在的問題特別是社會問題與目前的征地拆遷補償問題捆綁，希望一攬子解決。近年來，因上述原因引發的群眾上訪案件呈逐年上升趨勢，嚴重影響建設項目的拆遷工作。

三、妥善處理征地補償信訪問題的對策建議

存在以上問題，產生的原因十分復雜，既有機制的原因，也有體制的因素；既有執法力度的問題，也有制度本身存在缺陷的問題。做好征地拆遷工作，既要使征地工作積極服務于各類建設，促進經濟社會全面發展，又要切實保護廣大農民的根本利益，解決好農民的長遠生計，維護社會的長治久安。現結合諸暨市的實際，提出如下解決建議：

1.嚴格征地拆遷程序，嚴控征地范圍

推進征地制度改革，關鍵是規范政府征地行為。一要嚴格征地拆遷程序。根據土地管理法律法規的規定，嚴格征地聽證、勘測定界、集體討論、現場監督、現場公示和規范協議書條款內容以及征地檔案管理等工作程序，貫徹落實“三方在場簽名確認”、征地補償款預存款制度和“兩公告一登記”制度，使補償工作公開、公平、透明，保證被征地農民有充分的知情權、參與權，對征地拆遷補償工程遇到的特殊問題，實行專責小組集體討論研究，紀檢監察、檢察院干部現場全程監督，在充分保障被征地農民合法權益的基礎上，統一征地補償標準，堅決減少工作人員對少數人補償標準的自由裁量權，確保依法行政。二要嚴格控制征地范圍。要樹立科學發展觀，嚴格控制征地范圍。經濟建設要尊重經濟規律，城鎮化和工業化是一個循序漸進的過程，征地工作是城鎮化、工業化的前期工作，但不能以征地多少衡量城鎮化、工業化的程度。征地工作要尊重土地利用規劃和城鎮建設規劃，不能任意擴大工業區建設。一些地理條件、基礎設施滯后、不具備工業發展條件的鄉鎮，應從客觀實際出發，不要盲目搞工業項目引進，避免浪費土地資源。

2.適時調整補償標準，切實維護被征地農民合法權益

2009年之前，諸暨市執行的征收農村集體土地補償標準是根據《中華人民共和國土地管理法》及《浙江省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》的有關要求，以當地被征耕地前三年年產值平均數及人均耕地數兩個變量為主要參數，按一定的倍數修訂而成的。這種以年產值倍數法擬定的征地補償標準，一段時間以來對諸暨市經濟社會發展起到了較好作用。但隨著城市化、工業化進程的不斷加快，因人均耕地、年產值不同而導致的同一個鎮范圍內，村與村之間征地補償標準不同的問題日益顯現，從而給征地工作和社會穩定造成了越來越大的壓力。

為了維護農村社會的穩定，確保被征地農民的合法權益，諸暨市從2008年起組織專人，就農村集體土地征收補償標準問題，大膽探索，于2009年4月適時、穩妥地推行了以區片綜合價為核心的征地補償辦法，并出臺了《諸暨市集體土地征收規定》諸政發〔2009〕29號。征地區片綜合價的實施，較好地消除了原征地補償政策中存在的同鎮不同價、同地不同價的弊端，還大幅度地提高了征地補償標準。

3.豐富補償方式、完善社會保障和就業培訓制度，切實解決農民生活的長遠之計

目前普遍實行的以貨幣補償方式進行安置，容易產生“分光吃光”的狀況，對于農民生活的長期保障和農村穩定十分不利。建議在保證貨幣安置落實的同時，采取按新征地比例進行留用地安置、社會保障安置、就業安置、入股分紅安置以及增加失地社會保險費專項補償等多種方式安置被征地農民。一是把建立社會保障作為解決失地農民問題的重點，將失地農民納入社會保障體系。建議按政府、集體、個人共同出資的原則，多渠道籌措失地農民社會保障資金。同時，建立征地安置補助專項基金制度，根據本地實際，從土地出讓金中提取資金，建立征地安置補助基金，設立專戶，專項用于被征地農民生產生活困難補助。二是要運用就業保障體系，多層次全方位地對失地農民舉辦送培訓、送崗位活動。三是要針對失地農民自主創業制定出臺一些優惠政策，積極鼓勵失地農民自主創業，多渠道增加失地農民收入。

4.加強監督管理，保障征地補償款落實到位

現行《土地管理法》第49條規定：“被征地的農村集體經濟組織應當將征用土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督。”要保障征地補償費及時足額落實到農民手中，必須建立有效的監督機制。

其一，制定出臺征地補償款分配和使用的具體辦法，加強對征地補償款使用和分配的監管，確保補償款合理合法地使用和分配。同時，加強村級財務民主監督，督促村集體經濟組織定期向群眾公開征地補償資金的使用和分配情況。

其二，加強行政和司法監督。政府需要建立強有力的行政監督機制，對征地補償從源頭到兌付都要進行跟蹤檢查，建議建立由監察、國土、財政、審計、農業等部門組成聯席制度，對征地補償款的數額、分配方案、支付情況進行定期檢查，克服補償的腐敗現象和堵塞補償中的漏洞。同時，紀檢監察和檢察院要全程介入征地拆遷補償工作，嚴肅查處征地補償中的違法違紀行為，對個別拖欠、截留和挪用征地補償款情節嚴重的單位和個人，要認真查處并追究有關人員的責任，觸犯法律的，應依法移送司法機關處理。

5.落實屬地責任，加強部門聯合

征地工作難度大、涉及面廣，容易引發社會矛盾，影響社會穩定，除依法制定征地拆遷補償方案，簽訂拆遷補償協議外，還要開展大量的群眾思想工作。從近幾年征地工作的情況來看，凡是項目所在地黨委政府積極參與的，相關征地工作推進相對順利。為充分發揮鎮鄉工作人員熟悉當地及農村、農民的情況的優勢；整合紀檢監察、公安、檢察、人事、國土、城管行政執法、供水供電等部門合力，建立聯合執法機制，明確地方政府為征地工作的責任主體，國土部門負責統籌征地工作，具體為制定征地補償標準、負責征地業務指導、監管補償資金、負責補償爭議裁決等工作，充當“裁判員、監督員”，實行征地工作監管與實施分離。各鎮鄉作為責任主體，具體負責日常的征地、支付補償資金、安置等工作，充當“運動員”。

征地信訪工作是一項綜合性社會系統工程，必須在實際工作中不斷總結經驗，創新方法，正確處理依法管理土地和保障地方經濟社會發展的關系、保護被征地農民合法權益和加快推進項目建設的關系，確保保障發展和維護穩定的有機統一，才能從根源上化解信訪矛盾，維護穩定形勢。