PPP模式在煤礦塌陷區生態恢復的應用研究

劉燕麗 張曉婷

（河南城建學院，河南 平頂山 467036）

PPP模式在煤礦塌陷區生態恢復的應用研究

劉燕麗 張曉婷

（河南城建學院，河南 平頂山 467036）

針對煤礦塌陷區生態恢復的融資主體單一，融資渠道不暢等問題，提出了將PPP模式引入煤礦塌陷區生態恢復建設融資的構想，并對PPP模式應用于煤礦塌陷區生態恢復的運作模式及保障機制進行了探討。

煤礦塌陷區；生態恢復；融資；PPP模式

隨著采煤工業的發展，在煤礦區域出現了大面積的塌陷。煤礦塌陷區使得大面積寶貴土地失去的同時，也誘發了一系生態環境問題、經濟問題和社會問題。以河南為例，據調查，河南省的主要煤礦有119個，煤礦開采引起的塌陷區比較集中，產生地面塌陷191處，塌陷面積3 7892.23m2，嚴重破壞了當地的環境，造成經濟損失近13億元[1]。為恢復煤礦塌陷區生態環境，實現社會的可持續發展，國家和地方財政進行了大量的投資，據有關資料顯示，2012年投入礦山環境治理資金106.10億元，其中中央財政投入46.80億元，地方財政投入35.43億元。煤礦塌陷區生態恢復建設存在著資金投入大，占用周期長，投資回報率低等問題，如何籌集煤礦塌陷區生態恢復建設資金成為擺在各級政府面前的首要難題。這就需要政府引導、支持和合作，找到公私合營的切入點，消除民間資本進入的后顧之憂。將PPP模式引入煤礦塌陷區生態恢復建設項目中，有利于扭轉煤礦塌陷區生態建設資金投資渠道不暢的尷尬局面。

1 礦區生態恢復研究和融資現狀

目前，國內對煤礦塌陷區生態恢復的研究多集中在土地復墾和生態恢復的技術措施上，對生態恢復建設項目的融資鮮有研究。王世東（2010）對河南省煤礦塌陷地復墾模式進行了研究，根據河南省煤礦塌陷區所處不同地貌類型，采取生物措施、工程措施和農藝措施，逐步治理水土流失，建設防護林工程，改善生態環境[3]；李棟科，丁圣彥等（2013）對煤礦塌陷區生態恢復模式進行了研究，提出了景觀公園+生態小區模式、林禽魚農生態利用等模式，并指出塌陷區的生態恢復與治理投資大、歷時長、見效慢，涉及各方利益的復雜工程，要注意宏觀調控和協調[4]。文唐章，王仕昌等（2013）分析了淄博市淄川區采空塌陷現狀與治理對策，指出我國存在煤礦塌陷引發責任人界定不明確，老礦區采空塌陷歷史欠賬巨大、防治資金籌措困難的突出問題，并提出建立預防為重，綜合治理的采空區塌陷地質災害防治機制，創新經濟轉型資金籌措機制等措施[5]。吳小燕（2011）在研究礦山環境治理多元化投融資模式過程中指出礦區采空塌（沉）陷是影響礦山環境的重要因素，并指出目前我國礦區治理融資模式投資主體較單一、融資渠道不暢等問題。由于我國對礦區生態環境治理起步較晚，部分責任主體已失，使得我國礦山環境治理和生態修復資金籌措的專項資金來源單一，礦山環境治理的投資主體主要為政府部門與污染企業，自2006年開始，中央財政和地方政府都投入了大量的資金用于礦山資源環境治理。數據見圖1。

圖1 2008-2012年礦山地質環境治理資金投入情況（數據來源：中國地質環境公報 2012）

2 PPP模式的內涵及優勢

2.1 PPP模式的內涵

PPP（Public Private Partnership）模式是公共基礎設施建設中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式，即政府部門與私營企業在公共項目上形成合作關系的一種形式，以參與各方“多贏”為合作理念的現代融資模式[2]。PPP的基本特征包括共享投資收益，分擔投資風險和承擔社會責任。其典型的結構是政府作為項目的發起人和參與者之一，通過項目引入私營企業參與合作，借助于私營企業的資金和技術優勢更好地完成項目，項目的實施則由專門成立的公司（Special Purpose Company，簡稱SPC）組織，SPC負責項目的融資、建設和經營，與此同時，政府與金融機構達成一個向借款機構承諾將按與特殊目的公司簽訂的合同支付有關費用的協定，從而有利于特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。在這種明細的關系結構下，政府可以對項目進行有效的監督和監管（如圖2）。

圖2 PPP模式結構圖

2.2 PPP模式的成功應用

PPP模式最早應用在英國，不僅成功應用于公路、供電、供水等基礎設施，而且用于教育、衛生等非盈利設施的建設。據有關統計數據顯示，與傳統的政府項目相比，80%的PPP模式項目能夠控制在預算之內，大大超過了傳統模式下建設項目僅為25%的比例[3]。智利、巴西、法國等國家的城市基礎設施等項目也都成功應用PPP模式。目前，世界上在運用PPP模式實施大型基礎設施項目方面處于世界領先地位的是澳大利亞，澳大利亞政府不僅利用PPP模式進行基礎設施建設，如建設公路、鐵路、港口等，還利用這種模式建設學校、醫院、監獄這樣的公益機構。

國內PPP模式最早應用于電廠的建設，后被應用于體育場、城市軌道交通、污水處理廠、道路與水利設施建設等項目。近年來，隨著對PPP模式的深入研究，其應用領域也逐步拓寬，現在被應用于公租房、保障房的建設過程中。

2.3 PPP模式的優勢

PPP模式能夠把政府部門的社會職能、調控能力與私營企業的資金和管理效率結合到一起，具有一定的優勢：

2.3.1 促進了投資主體的多元化。利用民間資本為公共建設提供更多的資金和技能，促進了基礎設施項目融資體制的改革。同時，私營部門參與項目還能推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新，提高效率，促進先進管理的運用。

2.3.2 可以使政府部門和私營企業形成以“共贏”為理念的相互合作形式，在其組織結構中，參與各方發揮各自的優勢，實現社會總收益的最大化。

2.3.3 可以消除費用超支的問題。PPP模式中，民間資本從項目論證階段就參與到項目中；項目建設過程中，在保證項目在技術和經濟上的可行性的同時，又提高了生產效率，縮短了工期，節約了項目成本。實證數據表明，PPP融資模式在保證建設工期的前提下，平均為政府部門節約17%的費用。

2.3.4 風險管理更加合理，政府部門和私營企業在項目論證階段就采取有效的風險方案，把風險分配給最有能力的參與方承擔，從而增強了抗風險的能力，有利于項目的成功實施。

2.3.5 有利于轉換政府職能。政府可以從基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色，從而保證項目質量。

3 PPP模式在煤礦塌陷區生態恢復中應用的可行性及運作模式

3.1 PPP模式在煤礦塌陷區生態恢復應用的可行性

PPP模式的運作形式及在基礎設施項目建設中的成功應用為PPP模式在煤礦塌陷區生態恢復的應用提供了借鑒，而煤礦塌陷區生態恢復的準公共產品性、營利性為PPP模式應用提供了基礎和契機。

3.1.1 準公共產品性是基礎

煤礦塌陷區生態恢復的受益對象主要是煤礦塌陷區周邊的居民和煤礦開采企業，礦區環境治理、生態恢復前景廣闊，目前對煤礦塌陷區的生態恢復模式多采用林禽魚農生態利用模式、景觀公園+生態小區模式、魚一鴨混養短期粗放立體型開發模式以及牧草—農田生態復合模式等，具有部分的非競爭性、非排他性等公共產品的特性。同時煤礦塌陷區生態恢復項目具有長期收益性、有償服務性等私人產品特性，因此煤礦塌陷區生態恢復是一種準公共產品。

3.1.2“多贏”合作理念是契機

在煤礦塌陷區生態恢復建設中，經濟效益和社會效益較難調和，因為資本的趨利性決定了民間資本的投資目標是既能夠還貸又有投資回報的項目，然而，PPP模式可以有效地協調政府和私營企業之間的利益。一方面，政府作為煤礦塌陷區生態恢復重要主體面臨嚴重缺乏資金的問題，初步統計，到2012年年底，全國累計需要繳存的礦山地質環境治理保證金就達612億，礦山環境恢復治理的面積每年也遞增21%左右。引入民間資本有利于緩解政府財政壓力，通過有效的政策吸引民間資本，可以保證煤礦塌陷區生態恢復建設的長期性和有效性。另一方面，我國的民間資本不斷壯大，截止到2013年10月，居民儲蓄額達44萬億元，民間資本的增長形成巨額閑置資金，這些都為PPP項目融資提供了充足的資金保證。

圖 3 PPP模式在煤礦塌陷區生態恢復的運作思路

3.1.3 民間資本“有利可圖”是關鍵

確保私人投資者在項目建成后有一定的收益是私人參與PPP融資項目建設的動力所在。雖然煤礦塌陷區生態恢復建設項目的投資回收期較長，但其收益穩定、生態環保、風險性低，而且政府給予煤礦塌陷區生態修復項目一定的補貼，可以保證煤礦塌陷區生態恢復建設具有一定的收益性。實施補貼，優惠政策也能提高民營資本投資煤礦塌陷區生態恢復建設的積極性。

3.2 PPP模式在煤礦塌陷區生態恢復中應用的運作模式

3.2.1 PPP模式的實施流程

在煤礦塌陷區生態恢復建設項目中，PPP模式的運作過程中首先應對經濟條件、政策影響等融資環境進行分析；其次，政府尋找合適的合作者，并通過相互協調確定項目的合作方案，明確各方權責及風險，并對項目的立項、招投標、建設以及后期的運營進行監管。最后對PPP模式的煤礦塌陷區生態恢復建設進行評價，并反饋，并進一步優化項目的運行。如圖3：

3.2.2 合理選擇合作伙伴，簽訂合作協議

PPP模式下政府尋求合作伙伴，首先要明確私人企業在PPP項目中所扮演的角色，并以公開向社會招標的方式進行選擇，在制訂選擇標準時應具有可比性和可操作性，從而可以篩選出企業資信好、融資能力強、資金實力雄厚、管理經驗豐富的企業。在PPP協議簽訂階段，應嚴格審查程序，保證審查結果的真實性，確定合理特許權期限、產品和服務標準、價格或收費標準、公用設施的權屬與處置、市政公用設施維護和更新改造、安全管理責任、協議雙方的權利和義務、履約擔保、監督機制、違約責任等等。

3.2.3 確定合理風險分擔機制

PPP項目融資是否能夠成功最主要的因素是項目的風險分擔是否合理。煤礦塌陷區生態恢復項目的建設周期長、投資額大，參與方多等特點使得政府部門在設計風險分擔結構時要遵循“對風險最有控制力的一方承擔相應的風險”的原則，在分配中應綜合考慮各種風險發生的可能性、政府自留風險成本、政府減少風險發生后所導致的損失和私人部門承擔風險的意愿。使項目參與的各方包括政府部門、民營公司、貸款銀行及其他投資人等都能夠接受，并能夠采取有效的措施管理各自的風險，從而保證項目的正常運行。

4 PPP模式在煤礦塌陷區生態恢復中應用的保障機制

4.1 政府職能角色轉換

在傳統的煤礦塌陷區生態恢復融資模式中，政府部門起著統籌作用，但資金缺乏和權責不明等原因使得煤礦塌陷區的生態恢復不盡如人意。引入PPP模式以后，政府角色發生了實質性變化，政府與私人企業成為合作伙伴，并由過去的經營者和管理者變為組織者和促進者。在這個過程中，政府通過制定有效的政策和具體措施對煤礦塌陷區生態恢復建設的投資體制進行改革，對管理制度進行創新，促進民間資本參與煤礦塌陷區生態恢復的建設，進而更大程度地發揮市場配置資源的基礎性作用，最終建立合理有效的投融資機制。

4.2 完善政府監管機制

良好的監管程序的制定和監管能力的執行，是一個項目得以順利完成并順暢運營的重要環節。煤礦塌陷區生態恢復建設項目的公益性和福利性遠遠高于其經濟性，因此，政府監管必須確定一種承諾機制，在有利于公共利益的前提下，保證企業的安全性，并給企業提供激勵。煤礦塌陷區生態恢復建設的投資回收期較長，政府監管不力將會帶來各種各樣的風險，所以政府必須建立一個適合項目長期發展的監管程序。

4.3 建立健全法律法規

PPP模式作為新型的項目融資和管理模式是一項復雜的系統工程，它體現了公共部門與私營企業新的合作關系。世界各國中以英國為代表的多個國家通過不同形式的立法建立了較為完善的PPP法律體系，因此，我國也需要建立適合PPP模式有效運營的法律體系，同時在健全相應的制度準則從而消除對私人或私營企業融資，解除諸多限制性條件，從而保證在PPP模式下的煤礦塌陷區生態恢復建設項目正常運作。

5 結論

將PPP模式引入煤礦塌陷區生態恢復項目建設中可以有效保障礦區的環境治理，彌補財政資金壓力，解決政府資金缺口問題的同時提高民間資本的使用效率。煤礦塌陷區生態修復項目采用PPP模式應由公共部門和私人企業共同努力，以“雙贏”為合作理念，合理分配風險，并通過轉變政府職能、健全法律體系、完善政府監管來實現社會效益和經濟效益的最佳匹配。

[1]田東升，趙承勇，李東敏.河南省主要煤礦地面塌陷模式及影響因素分析[J].資源導刊，2012（3）.

[2]陳柳欽.PPP新型公私合作融資模式[J].建筑經濟.2005（3）：76-80.

[3]王林秀，張洋，張輝.PPP模式在公租房項目建設中的應用[J].建筑經濟，2013（8）：90-93.

X171.4

A

1671-0037（2014）04-18-2.5

劉燕麗（1983-），女，教師，研究方向：建筑經濟、工程造價控制、工程管理等。