農業轉移人口市民化研究

摘 要：推進農業轉移人口市民化兼具落實新型城鎮化發展道路及實現基本公共服務均等化的雙重功能，是中國全面深化改革的聚焦點與突破口。而財政問題是落實市民化發展戰略的實質和關鍵問題，考察市民化過程中的財政約束，有利于厘清市民化過程中的關鍵政策著力點，具有重大理論及現實意義。本文圍繞推進市民化進程的財政視角，考察了現階段政府推進市民化所面臨的財政能力與體制的雙重約束，研究了財政約束下的市民化實施路徑，提出了提升公共服務水平和漸次推進市民化進程的戰略布局與思路，并基于破除體制障礙與增強財政能力給出了相關政策建議。

關鍵詞：市民化；財政能力；體制約束

中圖分類號：F291.3 文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2014）05-0003-07

一、引 言

近期公布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》著力突出了以人為本的指導思想，更將推進農業轉移人口市民化及實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋放在了規劃的核心位置，明確提出了到2020年實現一億左右農業轉移人口和其他常住人口城鎮落戶，標志著解決人口市民化問題成為未來城鎮化發展的方向。那么按照規劃部署，未來一段時期如何切實推進農業轉移人口市民化將成為政府工作的核心。本質上看，推進農業轉移人口市民化兼具落實新型城鎮化發展道路及實現基本公共服務均等化的雙重功能，是中國全面深化改革的聚焦點與突破口。而財政問題是落實市民化發展戰略的實質與關鍵問題，從財政視角考察市民化過程中的財政約束，有利于厘清市民化過程中的關鍵政策著力點，具有重大理論及現實意義。

從世界范圍來看，任何一個國家的城鎮化進程都體現出相似的特征，即農民以低成本進入城市，利用城市的集聚效應，分享城市提供的就業機會，在提高自身收入的同時與城市建設形成良性互動。單從這一軌跡來看，中國也不例外，從20世紀八、九十年代開始，大量的農村剩余勞動力進入城市，這既增加了農民工的收入，也為城市發展提供了充足的人力資本。但與其他國家不同的是，戶籍制度的存在又使中國城鎮化進程出現了特殊性，使城鎮化呈現兩階段的特征：第一階段是指農村人口在居住區和職業上的轉變，即實現非農化；第二階段則是指已進入城市的農民逐步被城市消化和吸收，在身份上成為真正的城市居民，即實現市民化。

本文對農業轉移人口市民化的研究焦點主要集中在政治和經濟層面，因而所界定的“農業轉移人口市民化”，主要是指使已進入城市的農民成為城市戶籍人口或與城市戶籍人口享有同等待遇，并不包含對農民工獲得社會認知和歸屬感等心理層面的探討。受戶籍制度的阻滯，在實踐中，城鎮化的上述兩個階段并未保持一定的連續性，反而出現了割裂，這也使得目前進入城市的大量農村轉移人口仍然無法真正融入城市。盡管在生活形式上與城市居民無異，甚至在統計上已被計入城鎮人口，

按照常住人口計算，截至2012年，我國城鎮化水平已經達到了52.57%，但若按戶籍人口計算，這個數字只有35.29%，兩者之間有著17.26%的差距。但這部分農業轉移人口在享受公共福利方面卻與城市居民存在著巨大差別。可以說，被統計為城鎮人口的2.34億農民工及其隨遷家屬，均未能在教育、就業、醫療、養老和保障性住房等基本公共服務方面享受與城市居民同等待遇。

根據全國人大教科文衛專委會的測算，我國農村和城市福利待遇人均相差33萬元，一般大城市福利相差50萬以上，中小城市為10萬以上。事實上，上述差距不僅使得城鎮內部出現了新的二元結構矛盾，

城市戶籍居民與大量農民工共存于城市中，因收入、地位和待遇不平等而形成新的二元結構，我們稱其為城市內部二元結構。更是誘發了失業農民工安置、農村留守兒童和留守老人等諸多社會問題，為經濟社會發展埋下隱患。

到目前為止，已有學者從農業轉移人口與城市居民享有的公共服務差距視角對此進行了研究，并提出了城鎮內部的新二元結構可能產生的一系列負面影響。Solinger[1-2]和Roberts[3]把中國目前存在的戶籍制度制約與國際上的移民不能獲得合法的工作機會和永久的居住許可相比較，揭示了兩者之間的相似性，并認為城鎮化進程中實施的戶籍限入制度使得中國城鄉居民福利差距不斷擴大、固化，制約了中國的城鎮化進程。陸銘與陳釗[4]認為在現行戶籍制度下，農民工在城市面臨教育、醫療等社會保障方面的歧視性政策，增加了農民工的遷移成本和勞動收入的不確定性，從而抑制了勞動力的流動，加劇了城鄉居民收入的不平等程度。陳釗和陸銘[5]與陳斌開等[6]還認為，現有戶籍制度使農民工無法享受到城市基本的公共服務，阻礙了農村剩余勞動力向城市的轉移。另外，汪小勤和汪紅梅[7]的研究發現，由于勞動力流動障礙的存在，農村勞動力被大量閑置和浪費，不利于勞動力配置效率的提高。盛來運等[8]也認為，中國農業人口向城市轉移更多是一種人口流動而非人口遷移，導致城市勞動力供給的不穩定。綜合已有研究來看，在中國城鎮化過程中，由于戶籍制度的存在以及附加在戶籍制度上的城鄉社會福利的差別，大部分城鄉流動人口僅僅是實現了在職業上的轉換，卻并沒有真正實現公共服務上的均等，這導致了在社會層面，公共服務的差異化形成了社會矛盾的潛在原因；而在經濟層面，又會影響到勞動力的供給和收入差距的加大，對經濟發展產生不利影響。因此，當前經濟社會發展的矛盾開始聚焦于農業轉移人口的非市民化待遇問題，推進市民化政策是當前全面深化改革的聚焦點之一。

然而，市民化是一個歷史過程，從操作層面看實現這一過程有許多關鍵點需要進行突破和化解。從政府而言，推動農業轉移人口市民化的實質是什么，政府有無財力在2020年實現1億人口的市民化待遇問題，推進農業轉移人口市民化過程中地方政府的行為如何激勵，針對不同城市、不同人群有無最優的市民化推進策略等。這些基礎性問題能否合理解決，將直接決定政府能否如期完成市民化推進任務。為此，本文將從政府推進農業轉移人口市民化的可操作性政策出發，引入一個看待市民化財政約束的視角，分析市民化過程中存在的難題及面臨的約束，研究如何在推進市民化過程中充分發揮政府的引導作用。

二、推進農業轉移人口市民化的實質是財政問題

在一般意義上界定市民化概念可分為兩種：一是以人口轉移和職業轉換為切入點來界定，認為農業轉移人口市民化是指農民離開土地和農業生產，向城市轉移并在城市非農產業就業，其身份、地位、價值觀念、社會心理、工作方式、生活方式、行為方式和交際方式，以及就業、住房、社會保障等方面向城市居民轉換的經濟社會過程；二是以素質和能力的發展為落腳點來界定，認為市民化是作為職業的“農民”和作為社會身份的“農民”在向“市民”轉變的進程中，發展出相應的能力，學習并獲得市民的基本資格、適應城市并且具備城市市民基本素質過程。當前，根據中國對于農業轉移人口市民化的政策目標，一般認為，它主要是指從與政府相關聯的技術層面上推進農民、城市農民工等獲得與城市居民相同的合法身份和社會權利的過程，如居留權、受教育權、勞動與社會保障權等。

一般而言，對農業轉移人口轉變為城市居民的判斷通常是以是否擁有相應城市的戶籍來進行的。戶籍制度的存在，不僅具有必要的人口登記和管理功能，更是形成了城鄉居民在公民權利和社會福利水平上的人為分割，其中，前者的存在是由于農業轉移人口流動加大了屬地人口管理的難度；而后者主要是由于城鄉發展不平衡、城市間發展不平衡以及地區間發展不平衡等原因，造成很多地區的公共資源要憑戶籍來獲得，也就使學前教育、醫療保障和保障性住房等公共服務成為戶籍的附加屬性。并且，受各地區發展水平的影響，很多地區還出臺了不同的落戶規定和資格限制，更是人為地形成了城市居民和農民工所享受的公共服務和社會福利的鴻溝。

雖然從表面上看，城鄉內部二元結構是受戶籍制度制約而產生的。但容易發現，除了戶籍必要的人口管理功能外，它最大的作用就是使公共服務和社會福利在不同的群體間進行配置。事實上，如果能夠實現全社會公共服務與福利均等化，那么，即使仍存在著戶籍對人口流動的登記和管理，也能夠避免因城鄉內部二元結構而產生的社會矛盾。這條邏輯線索同樣表明，市民化受阻所引發的諸多社會問題和經濟問題的根源，并不是戶籍制度本身，而是戶籍背后所隱藏的公共服務供給不足、福利不均等的經濟問題。進一步地，推進農業轉移人口市民化也并不僅僅是戶籍的轉變本身，而是政府重新配置公共資源、促進基本公共服務和社會福利均等化的問題，實質上是一個財政問題（如圖1所示），而基于財政約束視角考察市民化問題更具操作層面的價值。

三、財政視角下政府推進農業轉移人口市民化的雙重約束

基于前面的邏輯線索，政府推進農業轉移人口市民化的本質是政府對公共資源和服務的重新配置。因而，財政的視角可以被用來分析和解決政府推進市民化過程中的諸多難題。具體地，從財政視角出發，實施市民化的主體——地方政府面臨著財政能力層面以及體制層面的雙重約束，構成了推進市民化進程受阻的深層原因。

1.財政能力約束

在目前城鄉二元戶籍制度還沒有被破除的情況下，一個地區或城市往往以非農業戶籍作為享受市民待遇的依據。根據我國城鎮化率的統計口徑，

城鎮化率與統計口徑的變化有很大的關系。在嚴格實行戶籍制度的計劃經濟時期，如1964年的第二次人口普查和1982年的第三次人口普查，都是把非農業戶口統計為城市人口，把農業戶口統計為農村人口。隨著農村勞動力向城市流動規模越來越大，由于戶籍制度調整的進程未能與人口流動保持同步，戶籍身份就不再能夠準確地反映城鄉的實際居住狀態。針對這種新情況，1990年進行的第四次人口普查采用了常住人口的概念，即那些離開家鄉進城超過一年的流動人口，也被算作城市常住人口。這次人口普查的結果，隨后被國家統計局用來作為基礎，對1982—1990年的所有數據進行了調整。到2000年的第五次人口普查，離開家鄉進入城市的時間只要達到半年，即使沒有改變戶籍，也被看做城市常住人口。國家統計局也據此對1990—2000年的城市化數據進行了調整。從此以后，城鎮人口被定義為：在城鎮居住6個月或以上的居民，而無論其戶口登記地在哪里。其結果是城鎮化率與非農化率產生了較大的差距，2007年城鎮化率比非農化率高出12個百分點。據2013年最新統計，2012年的城鎮化率為52.27%，比非農化率高出17個百分點。

城鎮人口既包括鎮域行政區內的農業人口，又包括在城鎮居住半年以上的農民工等外來人口，正是這兩部分人無法享有所在地城鎮的市民身份和待遇，并未實現市民化。據此，一個簡便的計算市民化率的公式是：市民化率=非農業人口÷常住人口×100%，即一個地區或城市中享受市民待遇的人口占全部常住人口的比重。

與提高市民化率相伴隨的是巨額的公共服務和社會福利提供成本。統計數據表明，約2.34億農民工及其隨遷家屬在城市居住卻未能與城市居民實現同等待遇。此外，根據中國社會科學院城市發展與環境研究所發布的藍皮書《中國城市發展報告（2012）》，今后二十年內，中國還將有2億多農民需要陸續轉移到城鎮就業和居住。如果按照既定的市民化方針將上述4—5億農業轉移人口登記為城市戶口并納入城鎮社會保障體系，使其與城市居民公平地享有住房、醫療、社保和子女入學等保障，城市需要支付巨額成本。據初步測算，僅解決社會保障和公共服務問題，農民實現市民化至少需要人均10萬元。也就是說，在未來二十年內，政府至少需要支付40—50萬億元用于市民化方面。

然而，對比表1中中國各級政府財政收入的統計數據，能夠明顯看出，盡管財政收入在持續增長，但仍無法負擔起市民化所需的財政成本。尤其是作為公共服務提供主體的地方政府，其財政收入與實現市民化存在著巨大的財政缺口，如果按照2012年地方財政約6萬億的收入水平，那么，市民化的財政成本直接相當于7—10年的財政收入。事實上，實踐情況也表明，地方戶籍制度改革夭折的一個重要原因，正是地方公共財政難以負擔為更多的農民工及其家庭提供公共支出。并且，在現階段地方債問題仍未解決的情況下，很多地方政府已預見到給予農民工平等的市民待遇可能引起的財政困難，因此，不少政策制定者和地方實踐者均認為政府現有財力不足以實現市民化。

2.財政分權的體制性約束

從現實情況看，除受財政能力約束外，地方推進市民化意愿不足也是市民化進程受阻的一個深層原因。毫無疑問，承擔農民工市民化的主體應該是各級地方政府。但隨著公共選擇理論將“經濟人”假設引入到政府行為研究中來，地方政府追求自身利益最大化的前提逐漸成為經濟政策分析的重要假設。Downs認為，政府官僚就是其產出不能通過市場途徑來衡量的組織或個人，政府官僚只依賴其上級來晉升，所以，他們的行為準則是上級的偏好[9]。Niskanen同樣認為，政府是自利的、晉升偏好的[10]。正是由于政府存在上述特征，地方政府根據其成本收益計算后會做出如下選擇：當執行中央政府的某些政策能夠獲得晉升時，地方政府會積極執行中央政府的政策；而當執行中央政府的某些政策，地方政府自身利益會受到損失時，地方政府會利用中央政府監督的高成本、信息的不對稱，采取消極的態度予以執行。相應地，結合各地地方政府在推進農民工市民化時的消極應付和猶豫觀望態度可以看出，現有的體制安排已經導致了地方政府市民化行為出現動機偏差。這主要體現在以下幾個方面：

首先，當前的政績考核體系使得地方政府更加偏好短期經濟行為，而農民工市民化的正面作用卻只能在長期內產生影響。目前，地方官員受到資歷與年齡的限制，為滿足晉升偏好，希望在盡可能短的時期內做出盡可能大的政績。這必然會導致地方官員注重短期行為和顯性項目，而在長期內帶來的區域經濟增長和社會公平提升的市民化政策顯然屬于典型的隱性項目。

其次，在政績考核體系作用下，地方政府大多將精力放在相關考評指標的增長上，如GDP總量、財政收入、吸引的外商直接投資額以及上繳多少稅收等，卻對于那些不屬于考評范圍內的指標漠不關心。從現行體制看，市民化水平還沒有被加入地方考核體系，或者說在體系內的權重較小，因而地方政府在以增長為核心的環境下，必然更加重視經濟發展水平等指標的提升。受上述邏輯影響，很多地方政府借口財力有限，對推進市民化的熱情不高。盡管中央政府一再要求地方政府配合其推進市民化，地方政府態度仍然很消極，農民工的市民化問題仍然無法受到應有的重視。

再次，我國現行的財政體制，無論是收入和支出責任的劃分，還是轉移支付制度的設計，都是以假定人口不流動為前提，以轄區的戶籍人口為基礎的。在這種體制框架下，各地政府按戶籍人口來提供公共服務。然而，推進農民工市民化的政策目標改變了這一前提。這就要求無論是縱向的，還是橫向的財政關系都需要進行調整，尤其是處于流動狀態的龐大人口公共服務的提供，為各地公共服務供給帶來了難題，形成了公共服務供給上的真空。所以，推進市民化還受到財政體制因素的限制，城市政府不愿意放開戶籍，主要是城市政府財權與公共服務支出責任不對稱，缺乏穩定的能隨人口增加而增長的財政資金籌集渠道。

最后，現行財政分權體制下，地方財政收入直接與經濟發展掛鉤，與地方GDP高度相關。為了追求財政收入的快速增長，地方政府具有較高的意愿推動地方GDP增速的提升。在這種導向下，地方政府把大量資金投向與經濟發展密切相關的且能產生直接效應的交通、道路、通訊和能源等生產性基礎設施項目，并不愿將財政資金投向無法產生直接效應的與社會公平和市民化水平密切相關的社會保障方面。

正是由于地方政府面臨著財政能力層面以及體制層面的雙重約束，導致中國的戶籍制度與政府主導的城鎮化進程出現了諸多偏差，使中國城鎮化表現為嚴重限制福利公平供給的經濟效率導向，市民化政策也異化為地方政府實現經濟高速增長的手段。因此，過去多年的城鎮化基本上是要素的城鎮化。在這樣的城鎮化過程中，人口在作為要素的時候可以自由流動，但與人相伴隨的權利和福利卻不能同步流動。總的來說，上述雙重約束不僅造成了城鄉內部二元結構矛盾的加大，也構成了未來政府進一步推進市民化的實質障礙。

四、基于財政視角的市民化困境破解與路徑設計

針對地方財政收入與實現市民化存在的財政缺口，筆者認為，從財政能力的視角看待政府推進市民化問題并不能單方面從實現市民化的需求端出發，通過測算所有農民工實現公共服務均等化的需求來界定市民化的成本，更要著重考慮作為市民化成本的供給方——地方政府的財政能力約束，顯然，從供給視角來研究政府推進市民化的思路，更具可操作性。

根據中國城鎮化時間表，未來實現市民化的路徑大致為：2—3年，在全國范圍內基本解決有條件的農民工市民化；5年左右，初步形成人口城鎮化的基本格局，實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，且人口城鎮化率保持1.3%—1.5%的增速，人口城鎮化率達到42.5%左右；8年左右，徹底打破城鄉二元結構，建立城鄉統一的基本公共服務體制，總體實現基本公共服務均等化，使人口城鎮化率達到50%—55%，初步接近60%的名義城鎮化率。

上述規劃路線涉及到2—5億農民轉移到城鎮就業和居住，享受與城市居民同等的社會保障和公共服務水平，需要數十萬億的成本。若單從需求面來看，結合目前地方政府財力和地方債務現狀，很容易得出悲觀的結論，即認為推進市民化成本過高，很難真正付諸實施。然而，我們也發現，雖然實現市民化涉及到的人口較多、公共服務需求較大，使得政府財政能力成為一項實質性約束，但我們仍可以從當前中央與地方的財政能力出發，盡可能地擴展資金渠道，并從供給方來明確各級政府能夠負擔多少市民化成本，分批次、分步驟地設計市民化的推進路徑。另外，還可以充分利用財政政策的杠桿功能，結合短期和長期的中央與地方財力分配情況，在財力承受范圍內漸次推進市民化進程。

雖然市民化改革具有逐步擴大戶籍人口比率和縮小有無戶籍人口間的公共服務差異兩種模式，但其本質上仍是受制于財政能力的漸次推進路徑選擇問題。具體地，在測算不同地區財政能力和中央轉移支付能力的基礎上，市民化的實現路徑可以從以下差異化策略中擇優選擇（如圖2所示）。

一是基于財政能力考慮的分區域市民化推進策略。首先，對于在小城市和小城鎮務工的本市（鎮）農民工而言，由于國家關于小城市和小城鎮戶籍政策已基本放開，小城市（鎮）本地農民工市民化可以在自愿基礎上通過將其戶口轉為城鎮戶口而實現。其次，大中城市本市農民工市民化為“降低公共服務差異”與“擴大戶籍”并行。主要政策措施是放寬申請條件，大幅度降低在城市落戶的門檻。目前，許多城市正在積極促進本市行政轄區城鄉公共服務的均等化，隨著市域內城鄉發展差距的縮小和公共服務均等化程度的提高，放開城鎮戶籍的可能性在加大。對于一些現階段還不能放開城鄉戶籍的城市，則可根據城鎮公共服務資源情況和農民工在城鎮就業和居住的穩定性，給予相應的待遇和服務，并視城鎮經濟發展情況不斷提高待遇水平，逐步縮小與市民之間的差距。最后，大中城市跨市和跨省流動農民工市民化以“降低公共服務差異”為主。對于大中城市中非本市特別是非本省（市）的農民工，應加快將滿足一定條件的農民工在就業地轉戶的步伐。應先逐步取消各種城市居民享有的特殊優惠待遇。需要特別指出的是，大城市的戶籍管理體制改革，首先可以考慮針對已在大城市長期定居、穩定就業和舉家遷徙的外來人口。他們總量中占比并不高，解決他們的落戶不會帶來太多財政負擔。在操作環節上，一些特大城市可以在周邊的建制鎮和遠郊區縣，率先進行戶籍管理制度改革，比如可以考慮把在主城區長期舉家遷徙的外來人口落戶到遠郊區縣和小城鎮。

二是基于農業轉移人口屬性的市民化推進策略。根據流動程度的大小，可將農民工劃分為三類群體：第一類是基本融入城市的農民工，即在城市有固定的住所和工作單位，收入相對穩定的群體。第二類是常年在城市打工，但又具有一定流動性（主要是春節返鄉）的農民工，他們通常在城里有相對穩定的職業、收入和居住地。第三類是間歇性或季節性在城鎮務工，以農業為主、務工為輔，或務工、務農并重。據此，還可以依據不同農民工的意愿來選擇市民化的次序。對于第一類農民工來說，其市民化意愿和能力都比較強，政策重點是鼓勵落戶，優先促進其家庭融入城市社區。第二類農民工以新生代為主，市民化意愿較強但市民化能力較弱，政策重點是梯度賦權，優先解決住房問題，不斷提升其人力資本水平。第三類農民工，市民化意愿和能力都比較弱，政策重點是鼓勵其在城鄉之間雙向流動并保障其勞動權益。

五、市民化實現過程中的雙重約束破解及對策建議

近年來，在中央政府的政策激勵和財政支持下，一些地方政府已開始探索取消農業、非農業戶口的界限，推出居住證制度以及逐漸剝離戶籍與公共服務的關系等嘗試。并且，推進市民化的相機決策權也已經開始更多地轉移到市級，不同城市可以根據實際情況制定自己的戶籍政策以吸納或排斥特定的外來人口，根據勞動力需求、戶口含金量和城市承擔的政策職能等方面的差別而制定不同的戶籍政策。然而，由于推進市民化受制于財政能力與體制方面的雙重約束，因此，在未來相當長的一段時期內，大力推進市民化仍需要各級政府與社會各界的共同作用。

1.建立市民化成本分擔機制

針對財政能力不足以支撐市民化實現的成本補償問題，一個較好的辦法就是建立健全由政府、企業和個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制，即根據農業轉移人口市民化的成本分類，明確成本承擔主體和支出責任。其中，政府要承擔農業轉移人口市民化在義務教育、勞動就業、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房以及市政設施等方面的公共成本，而關于農民工與城鎮職工的同工同酬、職工技能培訓投入，繳納職工養老、醫療、工傷、失業和生育等社會保險費用則可以由相關企業來承擔。同時，為盡快融入城市，農民工自身也可以通過參與城鎮社會保險、職業教育和技能培訓等，提升融入城市社會的能力，承擔個人的一部分市民化成本。

除在政府、企業與個人之間建立成本分擔機制外，從政府推進市民化的政策角度，其還包括各級政府之間的公共成本界定，即如何合理分攤中央政府與地方政府在市民化進程中所附帶的公共服務和福利提供成本。具體地，在推進市民化政策時，中央政府也要通過轉移支付等方式適當承擔起實現市民化的政策成本，明確不同類型公共服務的承擔主體，另外，對于當前地方政府財政能力有限的問題，中央還要對存在困難的流入地進行必要的財政轉移支付。

2.破除市民化實現的體制性約束

在財政分權體制方面，實現市民化對地方政府的支出責任提出了更高的要求。事實上，中央與地方財權與支出責任不匹配的問題已經長期存在，而市民化的推進很可能會使原有的矛盾更加突出。對此，中央需著重理順財政收支體系，改革地方稅體系，保證各級地方、各個城市能夠滿足各級政府行使正常職能的稅源。一方面，借助當前國家大力推行“營改增”之際，可考慮總結房產稅在滬、渝的試點經驗，積極籌劃“房產稅”在全國的推廣方案，逐步建立以所得稅和財產稅為主體稅種的地方稅體系。這不僅可以充實地方政府財源，還可以提高稅收制度的累進性，從而構建有利于社會公平的稅收制度；另一方面，中央還需重新劃分公共支出責任的承擔主體，改變過去單純下放支出責任的做法，使中央能夠更多地承擔如教育服務和社會保障等基本公共服務，減輕地方政府的支出負擔。

在政績考核體系方面，未來還要適當淡化增長率、政府投資等短期指標，增加民生等考核指標。尤其是可以考慮將市民化率、農民工的基本公共服務供給水平、城市居民與農民工的收入差距等指標納入到對地方官員的考核體系中，提升地方政府推進市民化的意愿，使激勵機制轉到保障公平、民生等社會發展的軌道上來。

3.制定政府推進市民化的可行性政策措施

政府對農業轉移人口市民化推動作用還可以體現在一系列具體政策措施和制度安排上，它包括：

一是政策制定和推動。在未來，中央政府可以在戶籍制度改革和引導農民工合理流動方面出臺相關的引導政策，推動、引導農民工向市民轉變。比如，在財政預算方面，可從財政支出源頭上向農民工傾斜，通過增加預算支出規模和提高預算支出水平，不斷提升城市公共服務均等化水平。再比如，可將農民工教育預算支出納入城鎮教育經費預算，增加農民工醫療衛生方面的支持范圍，加強農民工文化生活方面的支出力度。

二是通過財政稅收手段，鼓勵農民從事非農產業，激勵城市用工單位做好農民工的聘用及促進建立良好的勞動用工關系，這些均可以從具體層面有效引導農民工的市民化。在財政補貼方面，可對農民工群體給予各類補貼，增加對城市農民工群體財政補助規模。另外，還可以進一步健全社會保障體系，通過提供多種形式的財政補貼和稅收優惠政策用于農民工生活條件的改善。

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（責任編輯：劉 艷）