地方政府治理的內涵、特征與績效評估緯度構建

丁輝俠

內容摘要：地方政府承擔了大量的地方性公共服務供給，其治理水平不僅影響地方公眾的生活質量，同時也影響地方公眾對政府的信任、和諧社會建設與社會穩定。本文在界定地方政府治理內涵與基本特征的基礎上，以公共服務為例，從結果和過程兩個緯度提出評估地方政府治理績效的基本框架，并對其應用前景進行了展望。

關鍵詞：地方政府 公共服務 治理 績效評估

引言

地方政府承擔著大量地方性公共事務管理和公共產品供給職能，如交通、公共安全、消防、教育、公共衛生、醫療保健、供水、供電等。地方政府的職能定位在本質上要求地方政府治理應加強公共服務職能、建立多中心的治理結構、提高地方治理的效率等。可以說，地方政府治理績效不僅影響地方公共服務的供給水平和質量，同時影響地方公眾的生活質量、地方公眾對政府的信任、和諧社會建設與社會穩定。因此，加強地方政府治理績效的評估對于提高地方政府治理能力，改善公共服務質量，提高地方政府治理績效具有重要的理論與現實意義。

到目前為止，我國在公共部門的績效評估方面，主要集中政府目標、政府網站及一些職能部門工作績效與公共服務的評價，對于地方政府治理績效評估的研究還比較少。倪星（2007）指出在我國績效評估中存在地方治理過程與績效評估脫節、對績效評估的整體設計和系統過程考察不夠、多種方法的應用尚欠整合、缺乏原創性研究等問題。

地方政府治理的內涵與基本特征

（一）地方政府治理的內涵

自從1989年世界銀行正式使用“治理危機”以來，治理一詞頻繁出現在行政學、政治學和管理學等學科領域，但是對于治理內涵的界定目前還是模糊且不統一的。例如，Kooiman（2003）認為治理旨在解釋社會問題或創造社會機會，建立一套社會規則，為管理活動建立一套標準。我國學者毛壽龍（1998）認為治理是指政府對公共事務管理過程不直接介入，掌舵而不是劃槳。俞可平（2001）認為治理是指在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要。尚虎平（2009）把政府治理界定為：“在一個既定的范圍內政府與市場、第三部門、公民社會實現合作、協調，以達到合理分配資源、適當處置各種利益、圓滿處理各種關系，從而滿足公眾需要的一種新型的政府與市場、政府與第三部門、政府與公民社會的多重伙伴關系”。楊雪冬（2008）指出治理關注的是權力如何行使，并指出從全球到國家，再到地方以及社區都可以發生治理現象，涉及國家、私人部門以及公民社會等眾多主體。民主、法治、透明、責任、服務、公平、效率、有競爭力等被認為是治理的基本準則。

對于地方治理，鄭志龍（2009）指出地方治理意味著政府與公民社會之間的互動更為頻繁，治理關系也更為復雜。英國學者Bovaird和Loeffler（2007）對把地方治理的定義為：“為了影響公共政策的結果，地方利益相關者相互作用的方式”。地方治理已不僅僅是政府自己的事情，而是更多的征求相關利益者的意見基礎上形成的協商管理地方公共事務的民主過程。正如Bovarid（2004）所指出的地方政府治理不再僅在政府內部尋找好的管理模式，而是追求外部利益相關者認可價值的管理模式。鑒于此，本文認為地方治理是地方政府在充分尊重公眾及其它利益相關者意見的基礎上，進行地方性決策、實施地方事務管理、提供地方公共服務的過程。

（二）地方政府治理的基本特征

1.地方政府治理的主體具有多元性。隨著經濟社會的發展，復雜的地方公共事務僅憑借公共機構難以解決，需要借助非政治的力量。因此，地方政府治理的主體具有多元性，除地方政府外，還包括社會公共機構、公眾、企業、第三組織等。

2.地方政府治理的內容具有復雜性。凡是與地方政府有關的事務都在其治理范圍之內，如地方公共服務供給、經濟增長、地區穩定、相鄰地區協調等。并且在不同國家的不同時期，地方政府治理的內容可能具有一些差異。

3.地方政府治理要求具有回應性。地方政府治理要達到共建和諧社會的目標，在客觀上要求應具有回應性，及時了解、回應公眾多樣化的需求。一個具有回應性的政府，應具有透明性、責任性、效率性和公平性等基本特征。

4.地方政府治理的保障是法治。治理下的地方政府是法治政府，這就要求任何地方政府依法行事，其各個部門各司其職，在法律規定的范圍內履行公共服務職責，維護公眾的合法權益。

地方政府治理績效評價的指標體系構建—以公共服務為例

地方政府治理績效是指各級地方政府在管理社會公共事務、提供公共服務過程中所取得的成績和效益。地方政府治理績效評估，就是根據治理的目標、采用科學的方法，對各級地方政府治理的績效進行測量、考核，反映其工作的實際效果，從而獎優罰劣，促進政府改進工作，提升管理效率和服務質量（倪星，2007）。

對于地方政府治理的績效評價，目前文獻不多，并且不同的文獻從不同角度進行評價，例如透明國際的腐敗指數，世界銀行的責任與行政執行能力指標，英國國際發展部從人事和民主方面評估治理績效。對于公眾而言，最關心的問題在于地方政府是否改善了他們的生活質量以及是否克守透明、公平的治理規則。英國學者Bovaird（2006）以英國康沃爾（Cornwall）市Carrick區議會公共住房服務為例，從公眾生活改善與治理規則的執行兩個方面對地方政府治理的質量進行了評估，這對于我國地方政府治理績效評估具有較強的借鑒意義。借鑒Bovaird的評價方法，本文從結果評估和過程評估兩個維度設計我國地方政府治理績效評估指標體系。

（一）地方政府治理績效—結果評估

從結果角度評估政府治理，是對政府治理實施一段時間后效果的評價。近年來興起的政策科學評估，即是從結果緯度評估公眾對于政策執行結果的滿意度，進而判斷政策是否合理。地方政府治理績效的結果評估，主要從公眾對公共服務與生活質量的滿意程度方面來評價。表1給出了地方政府治理結果評估的緯度及內容解釋。endprint

需要說明的是，雖然本文建立的地方政府治理績效評價指標體系以公共服務為例，但是地方政府治理并不僅停留在公共服務提供層面，而是通過公共服務提供達到所想要的治理效果，如經濟發展、政治穩定、社會和諧等。因此，在指標衡量時，都是從公眾感知角度，評價公眾是否對公共服務滿意，而不是對公共服務本身的質量進行評價。如健康和社會福利項中，應從公眾感知角度衡量目前的健康和福利服務是否達到滿意，而不是從健康和福利服務本身去衡量。在具體指標設計方面，可以進一步細化，如在健康與社會福利方面，可以通過以下幾個問題進行主觀評價：目前的狀況與以前相比是否有所改善？對目前的狀況是否滿意？同時，還可以用客觀性指標，如目前健康與社會福利標準是否低于國際標準或經濟發展水平相似國家標準？

（二）地方政府治理績效—過程評估

對地方政府治理績效從結果緯度進行評估，可以監督地方政府在治理過程中是否把地方公共利益放在最重要的位置，但怎樣才能保證良好的治理效果，則需要評估者關心在地方政府治理過程是否遵守了治理的基本準則和基本程序，因此過程緯度的評估可以通過對治理準則和程序的遵守情況的評價促進治理結果的公共利益趨向，具體評估指標及其內容解釋如表2所示。

結論與應用前景分析

地方治理在我國的發展與創新在客觀要求在理清地方治理的基本內涵、準則與基本特征的基礎上，對地方治理的績效進行評價，以達到總結經驗、監督治理過程、激勵治理創新的目的。在我國，改革和創新地方政府治理過程，是提高地方政府治理能力，改善地方政府治理績效，是落實科學發展觀、建設和諧社會的關鍵。因此，對于地方政府治理績效的評價對于完成地方政府的政治與管理任務都具有重要的意義。

雖然本文提出評估地方政府治理績效的基本構想，試圖從結果與過程兩個緯度來界定治理存在的領域以并評價治理績效，但眾所周知，一個好的評估指標體系需要客觀公正的評估主體采用科學的評價方法，才能達到客觀公正評價的目的。在我國，地方政府績效評價雖已引入非政府主體，但是企業、公眾、第三組織等參與的程度有限，這在一定程度上影響評價結果的客觀性。因此，應鼓勵支持社會組織積極參與政府治理過程及其評估活動。在評估主體合理、評估指標體系科學、評估方法有效、評估信息獲取成本可控等條件下，地方政府治理績效評估將成為改善地方政府治理績效的重要途徑。

參考文獻：

1.倪星.中國地方政府治理績效評估研究的發展方向[J].政治學研究，2007（4）

2.尚虎平.從治理到政府治理績效：數據挖掘視域下的政府治理績效評估[J].遼寧師范大學學報，2009（3）

3.毛壽龍.西方政府的治道變革[M].中國人民大學出版社，1998

4.俞可平主編.全球化：全球治理[M].社會科學文獻出版社，2002

5.楊雪冬.近30年來中國地方政府的改革與變化：治理的視角[J].社會科學，2008（12）

6.鄭志龍.走向地方治理后的政府績效評估[J].中國行政管理，2009（1）

7.Tony Bovaird， Elke Loeffler. Assessing the Quality of Local Governance： A Case Study of Public Services[J]. Public Money & Management， Chartered Institute of Public Finance and Accountancy，2007.vol. 27（4）

8.Tony Bovaird. Evaluating the Quality of Local Governance： Some Lessons from European Experience[J]. Local Governance，2004， 30 （4）endprint

需要說明的是，雖然本文建立的地方政府治理績效評價指標體系以公共服務為例，但是地方政府治理并不僅停留在公共服務提供層面，而是通過公共服務提供達到所想要的治理效果，如經濟發展、政治穩定、社會和諧等。因此，在指標衡量時，都是從公眾感知角度，評價公眾是否對公共服務滿意，而不是對公共服務本身的質量進行評價。如健康和社會福利項中，應從公眾感知角度衡量目前的健康和福利服務是否達到滿意，而不是從健康和福利服務本身去衡量。在具體指標設計方面，可以進一步細化，如在健康與社會福利方面，可以通過以下幾個問題進行主觀評價：目前的狀況與以前相比是否有所改善？對目前的狀況是否滿意？同時，還可以用客觀性指標，如目前健康與社會福利標準是否低于國際標準或經濟發展水平相似國家標準？

（二）地方政府治理績效—過程評估

對地方政府治理績效從結果緯度進行評估，可以監督地方政府在治理過程中是否把地方公共利益放在最重要的位置，但怎樣才能保證良好的治理效果，則需要評估者關心在地方政府治理過程是否遵守了治理的基本準則和基本程序，因此過程緯度的評估可以通過對治理準則和程序的遵守情況的評價促進治理結果的公共利益趨向，具體評估指標及其內容解釋如表2所示。

結論與應用前景分析

地方治理在我國的發展與創新在客觀要求在理清地方治理的基本內涵、準則與基本特征的基礎上，對地方治理的績效進行評價，以達到總結經驗、監督治理過程、激勵治理創新的目的。在我國，改革和創新地方政府治理過程，是提高地方政府治理能力，改善地方政府治理績效，是落實科學發展觀、建設和諧社會的關鍵。因此，對于地方政府治理績效的評價對于完成地方政府的政治與管理任務都具有重要的意義。

雖然本文提出評估地方政府治理績效的基本構想，試圖從結果與過程兩個緯度來界定治理存在的領域以并評價治理績效，但眾所周知，一個好的評估指標體系需要客觀公正的評估主體采用科學的評價方法，才能達到客觀公正評價的目的。在我國，地方政府績效評價雖已引入非政府主體，但是企業、公眾、第三組織等參與的程度有限，這在一定程度上影響評價結果的客觀性。因此，應鼓勵支持社會組織積極參與政府治理過程及其評估活動。在評估主體合理、評估指標體系科學、評估方法有效、評估信息獲取成本可控等條件下，地方政府治理績效評估將成為改善地方政府治理績效的重要途徑。

參考文獻：

1.倪星.中國地方政府治理績效評估研究的發展方向[J].政治學研究，2007（4）

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3.毛壽龍.西方政府的治道變革[M].中國人民大學出版社，1998

4.俞可平主編.全球化：全球治理[M].社會科學文獻出版社，2002

5.楊雪冬.近30年來中國地方政府的改革與變化：治理的視角[J].社會科學，2008（12）

6.鄭志龍.走向地方治理后的政府績效評估[J].中國行政管理，2009（1）

7.Tony Bovaird， Elke Loeffler. Assessing the Quality of Local Governance： A Case Study of Public Services[J]. Public Money & Management， Chartered Institute of Public Finance and Accountancy，2007.vol. 27（4）

8.Tony Bovaird. Evaluating the Quality of Local Governance： Some Lessons from European Experience[J]. Local Governance，2004， 30 （4）endprint

需要說明的是，雖然本文建立的地方政府治理績效評價指標體系以公共服務為例，但是地方政府治理并不僅停留在公共服務提供層面，而是通過公共服務提供達到所想要的治理效果，如經濟發展、政治穩定、社會和諧等。因此，在指標衡量時，都是從公眾感知角度，評價公眾是否對公共服務滿意，而不是對公共服務本身的質量進行評價。如健康和社會福利項中，應從公眾感知角度衡量目前的健康和福利服務是否達到滿意，而不是從健康和福利服務本身去衡量。在具體指標設計方面，可以進一步細化，如在健康與社會福利方面，可以通過以下幾個問題進行主觀評價：目前的狀況與以前相比是否有所改善？對目前的狀況是否滿意？同時，還可以用客觀性指標，如目前健康與社會福利標準是否低于國際標準或經濟發展水平相似國家標準？

（二）地方政府治理績效—過程評估

對地方政府治理績效從結果緯度進行評估，可以監督地方政府在治理過程中是否把地方公共利益放在最重要的位置，但怎樣才能保證良好的治理效果，則需要評估者關心在地方政府治理過程是否遵守了治理的基本準則和基本程序，因此過程緯度的評估可以通過對治理準則和程序的遵守情況的評價促進治理結果的公共利益趨向，具體評估指標及其內容解釋如表2所示。

結論與應用前景分析

地方治理在我國的發展與創新在客觀要求在理清地方治理的基本內涵、準則與基本特征的基礎上，對地方治理的績效進行評價，以達到總結經驗、監督治理過程、激勵治理創新的目的。在我國，改革和創新地方政府治理過程，是提高地方政府治理能力，改善地方政府治理績效，是落實科學發展觀、建設和諧社會的關鍵。因此，對于地方政府治理績效的評價對于完成地方政府的政治與管理任務都具有重要的意義。

雖然本文提出評估地方政府治理績效的基本構想，試圖從結果與過程兩個緯度來界定治理存在的領域以并評價治理績效，但眾所周知，一個好的評估指標體系需要客觀公正的評估主體采用科學的評價方法，才能達到客觀公正評價的目的。在我國，地方政府績效評價雖已引入非政府主體，但是企業、公眾、第三組織等參與的程度有限，這在一定程度上影響評價結果的客觀性。因此，應鼓勵支持社會組織積極參與政府治理過程及其評估活動。在評估主體合理、評估指標體系科學、評估方法有效、評估信息獲取成本可控等條件下，地方政府治理績效評估將成為改善地方政府治理績效的重要途徑。

參考文獻：

1.倪星.中國地方政府治理績效評估研究的發展方向[J].政治學研究，2007（4）

2.尚虎平.從治理到政府治理績效：數據挖掘視域下的政府治理績效評估[J].遼寧師范大學學報，2009（3）

3.毛壽龍.西方政府的治道變革[M].中國人民大學出版社，1998

4.俞可平主編.全球化：全球治理[M].社會科學文獻出版社，2002

5.楊雪冬.近30年來中國地方政府的改革與變化：治理的視角[J].社會科學，2008（12）

6.鄭志龍.走向地方治理后的政府績效評估[J].中國行政管理，2009（1）

7.Tony Bovaird， Elke Loeffler. Assessing the Quality of Local Governance： A Case Study of Public Services[J]. Public Money & Management， Chartered Institute of Public Finance and Accountancy，2007.vol. 27（4）

8.Tony Bovaird. Evaluating the Quality of Local Governance： Some Lessons from European Experience[J]. Local Governance，2004， 30 （4）endprint