從法律制度看農村公共產品的供給

鄭偉

內容摘要：傳統的法律制度已不適用于農村公共產品供給現狀，農村公共產品無法得到好的規范和保證，不僅會導致農村供給結構和需求之間的關系嚴重失衡，還會在一定程度上抑制農村經濟的發展和城鄉一體化體制改革的進程。基于此，本文通過對當前我國農村公共產品供給情況進行調查分析，深入探討農村公共產品供給結構出現問題的原因，并得出結論。

關鍵詞：法律制度 農村公共產品 供給 需求調查

不同種類的農村公共產品其供給結構不同，所以在農村公共產品中，其各類供給產品存在很大的差異性。具體表現在以下幾個方面：一是純公共產品，在政府向農村提供純公共產品供給時，其供給產品數量和成本是無法準確核算出來的，因為這些供給產品全部來源于政府，并不和其他供給產品和供給對象存在競爭關系；二是福利公共產品，這類公共產品的供給結構取決于供給農村的實際發展情況，其供給單位是政府和其他公益型單位，其供給產品數量和供給對象存在一定的競爭關系，這種供給結構最不穩定，很容易出現結構變化；三是公共服務，公共服務是由國家倡導的新型服務，公共服務的目的是為了提高農村人民的生活水平和生活質量，農村作為市場經濟的邊緣部分，其工業生產水平和發展水平與城市比較相對落后，所以為了實現城鄉和諧統一發展，由政府和各公益組織倡導的公共服務已在各省市農村逐漸開展起來。

我國農村公共產品供給現狀分析

一個完善、合理、高效的農村產品供給結構不僅可以促進農村經濟體制的創新發展，還能推動農村工業、農業的發展，提高農村人民的生活質量，維護我國國民經濟快速發展態勢。農村產品供給結構對我國經濟發展和民生發展具有重要影響意義。目前，我國農村公共產品供給嚴重不足，供給產品數量和農村公共產品需求量存在很大的供給關系矛盾。

（一）公共產品投入不足

農民遷徙至城市以維系城市工業建設和市場經濟的發展，這種發展現狀是導致農村公共資源流失的主要原因，城市公共建設和農村公共建設的不協調發展，使國家政策對公共產品供給政策具有導向性，偏向于城市，不重視農村。城市的工業發展雖然在一定程度上推動了農村工業的發展，但是這種規模性的發展和自我積累式的發展模式對農村工業的反哺造成了嚴重的影響，農村經濟的轉型和發展如果不依靠于城市工業的支撐，那么農村各產業鏈的發展和轉型會受到嚴重的限制。

政府將大多數農村財富重心轉移到城市，農村的農業和工業發展圍繞著城市的工業和市場經濟的發展，這種主流發展模式會使農村的發展過分依賴于城市，而缺少了發展的主動性和主導性，大多數農村對農村公共產品的供給資源主要來自于農村自由農業稅收和“三提五統”，所以農村公共產品供給資源非常薄弱，穩定性很差。城市建設為城市居民提供了很好的公共生活環境，公民在不用支付費用的情況下，就可以享受大量的公共產品，農村居民則不同，農村建設的落后，使我國農村的公共產品的供給量大大減少，這種資源配置不均衡現象，不僅會降低農村居民的生活和公共服務水平，還會在一定程度上降低農村公共資源配置的合理性和科學性。

（二）供給結構不合理

“面子工程”。大多數農村在開展公共建設項目時，都會擴大其建設范圍，已達到更好的建設效果和宣傳目的，傾向于那些投資見效快的公共項目，這種“急功式”的項目建設活動，會增加項目施工壓力，降低項目施工質量。

“新”概念。農村公共建設一般都會采用“新建”項目開展的模式，而不重視對破損公共設施的返修，一味的新建工程會擴大項目投資成本，降低公共建設效率，在“新”概念的驅使下，已經建成的公共項目會失去政府對其在維護和管理上的重視。

以硬件建設為主，以軟件建設為輔。政府和投資企業通常會只關注農村表面上的公共建設投資和供給，如修建道路、農田改造、村莊整治等，往往會忽略制定合理、長期的農村公共建設改革方案的必要性，這種公共產品供給結構只能解決現階段農村產業發展問題，并不能適用于以后農村產業發展狀態。

我國農村公共產品供給存在問題的原因分析

（一）歷史原因

新中國成立以后，我國以城市工業發展為主、農村農業發展為輔的發展格局，提升了城市工業發展和經濟建設的地位，降低了農村農業發展和改革的地位。傾斜式的發展戰略讓農村本不發達的農業和工業陷入了發展瓶頸，由此引發的城市公共建設優于農村公共建設，城市公民福利保障由于農村農民福利保障現象，嚴重阻礙了我國城鄉一體化的發展進程。在緩解了政策壓力之后，公共產品的供給量和農村對公共產品的需求矛盾逐漸顯現出來，通過發展戰略改革，并沒有從根本上解決農村公共產品“供需關系”的矛盾。通過調查分析可知，新中國成立后我國各時期農村公共產品的供給量和供給結構都存在很大的差異，如表1所示。

（二）法律缺失

農村公共產品供給單位主要以政府為主，公益組織和民間企業投資對農村公共建設的投資通常帶有很強的名利因素和盈利目的，所以民間資本在農村公共產品供給鏈的位置很不明確，其投資方式和權限仍沒有一個完善的法律體系作為理論基礎，如農村水利建設，水利建設是推動農村農業發展的基礎性公共建設工程，但是當前，我國政府對農村水利建設的公共設施供給還相對匱乏，這使農村農業發展受到了水資源的限制，農民建造的自有型水利設施雖然可以提高農業發展水平，但其對農產品質量和產量的提升卻收效甚微。農民水利公共建設不完善，這種因公共設施不健全造成的農民經濟損失，嚴重侵害了農民的生產權益和經濟權益。

（三）供給體制不健全

我國是農業產量大國，所以農業對我國國民經濟具有重要影響意義。我國大部分政府實施的是區域型的農村公共產品供給體制，這種供給體制和農村所處區域的農村社會經濟發展和工業發展情況有著密切的聯系。現有的供給體制，在財政方面和事權方面都存在很多管理問題，本文對福建省農樂縣的公共產品供給體系進行了深入研究，并對當地241名村民進行了問卷調查，其具體數據如表2、表3所示。endprint

通過對表2、表3中的數據進行分析可知農村公共產品供給體制不健全，主要表現在：一是政府無力承擔農村公共產品資金壓力，政府財政狀況不能為公共建設提供堅實的資金支持；二是原有公共產品設施的日常管理問題，農村政府各職能部門對公共設施的監管力度不夠；三是農民對公共產品供給發展方向認識不深刻；四是公共建設運行機制存在很大的偏差，大部分公共建設項目沒有法律依據和法律保障。

基于我國當前法律制度探討農村公共產品供給改革方案

經濟法中的政府規制理論認為，針對一些特定的社會問題可以采用導向式的政策分析理論進行法律學科內的整合，不局限于行政法和公法，為徹底解決問題可以綜合運用各種法律手段、法律機制和法律思想。所以要想改變農村公共產品供給方案必須深入探討相關法律制度和政策，將其與法律制度和政策有機地融合在一起，使農村公共產品供給體制改革具有合理、科學的法律保障。

（一）建立農村公共建設法律規范

目前，我國大部分農村都存在供給結構不合理、不均衡、不科學等問題，公共設施少，公益服務水平低下，準公共產品多，純公共產品少等現象屢見不鮮，甚至有些地方政府為了展現政府親民、愛民的假象關懷，會在當地農村開展以“供給主導型”的農村公共建設，這些建設項目和農村居民實際公共產品需求情況嚴重不符，農村政府的財政工作因公共建設工程背負了很大的發展壓力，但是這樣的項目活動不僅沒有解決農村供給結構不合理現象，還增加了政府的供給關系成本。《資本論》曾提出：法制是改變農村產業結構、完善其公共建設的必然手段，要想提高農村公共建設的合理性和時效性，必須建立較為系統的法律規范。在農村構建公共產品投資共享平臺，推動平臺的多元化發展，投資平臺必須嚴格按照當地政府的投資建設章程實施公共產品建設和投資，每個投資者或投資組織都具有合法經營權和投資使用權。

（二）以經濟法為主體管理農村公共產品供給和項目建設

20世紀50年代，在新中國成立初期，我國為了實現工業發展的“大躍進”，將發展重心由農業轉化為工業，這種工業發展結構的轉變，對農村農業發展的打擊是致命的。農村公共產品投入少，需求關系緊張等問題，嚴重阻礙了我國工業和農業的發展，農業稅和戶籍制度等政策，不僅剝奪了農村工業發展的機會，還限制了農村消費格局的優化和發展。我國《農業法》第一章第九條指出：“各級人民政府對農業和農村經濟發展工作統一負責，組織各有關部門和全社會做好發展農業和為發展農業服務的各項工作。”經濟法是農村市場經濟和社會經濟發展的主要法律依據，通過經濟法，各經濟組織都可以建立組織自有的投資方案和投資計劃，確定公共產品供給方案之后，政府會通過當地農村公共產品供給的實際情況，去協調各經濟投資組織和政府之間的供給關系，明確供給方向和投資比例。

（三）采用規制法控制農村公共產品供給體制

現階段，我國政府已認識到了這種發展戰略的錯誤，并已做了很多相應的改革政策，將公共建設重心逐漸由城市轉向農村，同時也逐漸開始加大農村公共產品供給資源，將其投放到農村居民實際生產和生活的各個角落中。在《公共經濟學》中是這樣定義農村公共產品供給體制的：“供給體制應由法律來規范，由制度來限制，由條例來規范。”通過制定各種法律法規，來完善、促進農村市場主體和農村公共產品在市場經濟體制中發揮的作用，在競爭激烈的投資環境中，穩定農村公共產品的供需關系，實現農村農業和工業的協調發展，以達到防止市場對農民現實需求應對不足和對實際供求關系反應失靈的發展目的。

綜上所述，自改革開放以來，我國農村公共產品供給結構發生了翻天覆地的改變，“三農”政策的實施，意在改變我國傳統農村發展格局，創建新型社會主義新農村，使城市和農村在一個公共平臺上發展，促進城鄉一體化經濟體制改革的落實。農村公共產品的供給是決定三農政策能否落到實處的關鍵性因素。

參考文獻：

1.朱國憲.農村公共產品供給的法律規制—基于當前我國農村公共產品需求的調查分析[J].商業時代，2012（6）

2.張勤.創新農村公共產品供給主體的對策建議—基于對楚州區農村公共產品需求的問卷調查[J].國家行政學院學報，2010，15（12）

3.汪前元，李彩云.從公共產品需求角度看農村公共產品供給制度的走向[J].湖北經濟學院學報，2010，14（2）

4.王靜.農村公共產品需求的實證分析[R].2012管理創新、智能科技與經濟發展研討會論文集，2012，14（8）

5.劉小峰.基于農戶視角的農村公共產品需求研究[D].浙江大學博士論文，2010（10）

6.李英哲.我國農村公共產品供求及制度創新研究[D].西南財經大學博士論文，2010（12）

7.張世云，欒靜東，江激宇.農村公共產品的供給與需求—基于安徽省364份調查問卷的分析[R].農村公共品投入的技術經濟問題—中國農業技術經濟研究會2008年學生研討會論文集，2008，12（1）endprint

通過對表2、表3中的數據進行分析可知農村公共產品供給體制不健全，主要表現在：一是政府無力承擔農村公共產品資金壓力，政府財政狀況不能為公共建設提供堅實的資金支持；二是原有公共產品設施的日常管理問題，農村政府各職能部門對公共設施的監管力度不夠；三是農民對公共產品供給發展方向認識不深刻；四是公共建設運行機制存在很大的偏差，大部分公共建設項目沒有法律依據和法律保障。

基于我國當前法律制度探討農村公共產品供給改革方案

經濟法中的政府規制理論認為，針對一些特定的社會問題可以采用導向式的政策分析理論進行法律學科內的整合，不局限于行政法和公法，為徹底解決問題可以綜合運用各種法律手段、法律機制和法律思想。所以要想改變農村公共產品供給方案必須深入探討相關法律制度和政策，將其與法律制度和政策有機地融合在一起，使農村公共產品供給體制改革具有合理、科學的法律保障。

（一）建立農村公共建設法律規范

目前，我國大部分農村都存在供給結構不合理、不均衡、不科學等問題，公共設施少，公益服務水平低下，準公共產品多，純公共產品少等現象屢見不鮮，甚至有些地方政府為了展現政府親民、愛民的假象關懷，會在當地農村開展以“供給主導型”的農村公共建設，這些建設項目和農村居民實際公共產品需求情況嚴重不符，農村政府的財政工作因公共建設工程背負了很大的發展壓力，但是這樣的項目活動不僅沒有解決農村供給結構不合理現象，還增加了政府的供給關系成本。《資本論》曾提出：法制是改變農村產業結構、完善其公共建設的必然手段，要想提高農村公共建設的合理性和時效性，必須建立較為系統的法律規范。在農村構建公共產品投資共享平臺，推動平臺的多元化發展，投資平臺必須嚴格按照當地政府的投資建設章程實施公共產品建設和投資，每個投資者或投資組織都具有合法經營權和投資使用權。

（二）以經濟法為主體管理農村公共產品供給和項目建設

20世紀50年代，在新中國成立初期，我國為了實現工業發展的“大躍進”，將發展重心由農業轉化為工業，這種工業發展結構的轉變，對農村農業發展的打擊是致命的。農村公共產品投入少，需求關系緊張等問題，嚴重阻礙了我國工業和農業的發展，農業稅和戶籍制度等政策，不僅剝奪了農村工業發展的機會，還限制了農村消費格局的優化和發展。我國《農業法》第一章第九條指出：“各級人民政府對農業和農村經濟發展工作統一負責，組織各有關部門和全社會做好發展農業和為發展農業服務的各項工作。”經濟法是農村市場經濟和社會經濟發展的主要法律依據，通過經濟法，各經濟組織都可以建立組織自有的投資方案和投資計劃，確定公共產品供給方案之后，政府會通過當地農村公共產品供給的實際情況，去協調各經濟投資組織和政府之間的供給關系，明確供給方向和投資比例。

（三）采用規制法控制農村公共產品供給體制

現階段，我國政府已認識到了這種發展戰略的錯誤，并已做了很多相應的改革政策，將公共建設重心逐漸由城市轉向農村，同時也逐漸開始加大農村公共產品供給資源，將其投放到農村居民實際生產和生活的各個角落中。在《公共經濟學》中是這樣定義農村公共產品供給體制的：“供給體制應由法律來規范，由制度來限制，由條例來規范。”通過制定各種法律法規，來完善、促進農村市場主體和農村公共產品在市場經濟體制中發揮的作用，在競爭激烈的投資環境中，穩定農村公共產品的供需關系，實現農村農業和工業的協調發展，以達到防止市場對農民現實需求應對不足和對實際供求關系反應失靈的發展目的。

綜上所述，自改革開放以來，我國農村公共產品供給結構發生了翻天覆地的改變，“三農”政策的實施，意在改變我國傳統農村發展格局，創建新型社會主義新農村，使城市和農村在一個公共平臺上發展，促進城鄉一體化經濟體制改革的落實。農村公共產品的供給是決定三農政策能否落到實處的關鍵性因素。

參考文獻：

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3.汪前元，李彩云.從公共產品需求角度看農村公共產品供給制度的走向[J].湖北經濟學院學報，2010，14（2）

4.王靜.農村公共產品需求的實證分析[R].2012管理創新、智能科技與經濟發展研討會論文集，2012，14（8）

5.劉小峰.基于農戶視角的農村公共產品需求研究[D].浙江大學博士論文，2010（10）

6.李英哲.我國農村公共產品供求及制度創新研究[D].西南財經大學博士論文，2010（12）

7.張世云，欒靜東，江激宇.農村公共產品的供給與需求—基于安徽省364份調查問卷的分析[R].農村公共品投入的技術經濟問題—中國農業技術經濟研究會2008年學生研討會論文集，2008，12（1）endprint

通過對表2、表3中的數據進行分析可知農村公共產品供給體制不健全，主要表現在：一是政府無力承擔農村公共產品資金壓力，政府財政狀況不能為公共建設提供堅實的資金支持；二是原有公共產品設施的日常管理問題，農村政府各職能部門對公共設施的監管力度不夠；三是農民對公共產品供給發展方向認識不深刻；四是公共建設運行機制存在很大的偏差，大部分公共建設項目沒有法律依據和法律保障。

基于我國當前法律制度探討農村公共產品供給改革方案

經濟法中的政府規制理論認為，針對一些特定的社會問題可以采用導向式的政策分析理論進行法律學科內的整合，不局限于行政法和公法，為徹底解決問題可以綜合運用各種法律手段、法律機制和法律思想。所以要想改變農村公共產品供給方案必須深入探討相關法律制度和政策，將其與法律制度和政策有機地融合在一起，使農村公共產品供給體制改革具有合理、科學的法律保障。

（一）建立農村公共建設法律規范

目前，我國大部分農村都存在供給結構不合理、不均衡、不科學等問題，公共設施少，公益服務水平低下，準公共產品多，純公共產品少等現象屢見不鮮，甚至有些地方政府為了展現政府親民、愛民的假象關懷，會在當地農村開展以“供給主導型”的農村公共建設，這些建設項目和農村居民實際公共產品需求情況嚴重不符，農村政府的財政工作因公共建設工程背負了很大的發展壓力，但是這樣的項目活動不僅沒有解決農村供給結構不合理現象，還增加了政府的供給關系成本。《資本論》曾提出：法制是改變農村產業結構、完善其公共建設的必然手段，要想提高農村公共建設的合理性和時效性，必須建立較為系統的法律規范。在農村構建公共產品投資共享平臺，推動平臺的多元化發展，投資平臺必須嚴格按照當地政府的投資建設章程實施公共產品建設和投資，每個投資者或投資組織都具有合法經營權和投資使用權。

（二）以經濟法為主體管理農村公共產品供給和項目建設

20世紀50年代，在新中國成立初期，我國為了實現工業發展的“大躍進”，將發展重心由農業轉化為工業，這種工業發展結構的轉變，對農村農業發展的打擊是致命的。農村公共產品投入少，需求關系緊張等問題，嚴重阻礙了我國工業和農業的發展，農業稅和戶籍制度等政策，不僅剝奪了農村工業發展的機會，還限制了農村消費格局的優化和發展。我國《農業法》第一章第九條指出：“各級人民政府對農業和農村經濟發展工作統一負責，組織各有關部門和全社會做好發展農業和為發展農業服務的各項工作。”經濟法是農村市場經濟和社會經濟發展的主要法律依據，通過經濟法，各經濟組織都可以建立組織自有的投資方案和投資計劃，確定公共產品供給方案之后，政府會通過當地農村公共產品供給的實際情況，去協調各經濟投資組織和政府之間的供給關系，明確供給方向和投資比例。

（三）采用規制法控制農村公共產品供給體制

現階段，我國政府已認識到了這種發展戰略的錯誤，并已做了很多相應的改革政策，將公共建設重心逐漸由城市轉向農村，同時也逐漸開始加大農村公共產品供給資源，將其投放到農村居民實際生產和生活的各個角落中。在《公共經濟學》中是這樣定義農村公共產品供給體制的：“供給體制應由法律來規范，由制度來限制，由條例來規范。”通過制定各種法律法規，來完善、促進農村市場主體和農村公共產品在市場經濟體制中發揮的作用，在競爭激烈的投資環境中，穩定農村公共產品的供需關系，實現農村農業和工業的協調發展，以達到防止市場對農民現實需求應對不足和對實際供求關系反應失靈的發展目的。

綜上所述，自改革開放以來，我國農村公共產品供給結構發生了翻天覆地的改變，“三農”政策的實施，意在改變我國傳統農村發展格局，創建新型社會主義新農村，使城市和農村在一個公共平臺上發展，促進城鄉一體化經濟體制改革的落實。農村公共產品的供給是決定三農政策能否落到實處的關鍵性因素。

參考文獻：

1.朱國憲.農村公共產品供給的法律規制—基于當前我國農村公共產品需求的調查分析[J].商業時代，2012（6）

2.張勤.創新農村公共產品供給主體的對策建議—基于對楚州區農村公共產品需求的問卷調查[J].國家行政學院學報，2010，15（12）

3.汪前元，李彩云.從公共產品需求角度看農村公共產品供給制度的走向[J].湖北經濟學院學報，2010，14（2）

4.王靜.農村公共產品需求的實證分析[R].2012管理創新、智能科技與經濟發展研討會論文集，2012，14（8）

5.劉小峰.基于農戶視角的農村公共產品需求研究[D].浙江大學博士論文，2010（10）

6.李英哲.我國農村公共產品供求及制度創新研究[D].西南財經大學博士論文，2010（12）

7.張世云，欒靜東，江激宇.農村公共產品的供給與需求—基于安徽省364份調查問卷的分析[R].農村公共品投入的技術經濟問題—中國農業技術經濟研究會2008年學生研討會論文集，2008，12（1）endprint