公共租賃住房發展歷程及運作方式探究

菅聰聰+寧艷杰+康琪雪

內容摘要：本文從公租房演進軌跡入手，解讀公租房產生的歷史根源，并借鑒國外經驗，對比經適房和廉租房，分析公租房所呈現的動態調整性、周轉性、過渡性等特點，探討現階段大力發展公租房的必要性；通過分析公租房實物配租方式與貨幣補貼方式兩種運作程序，提出貨幣補貼方式的市場化租賃將成為今后公租房的發展趨勢。

關鍵詞：公租房 實物配租 貨幣補貼

公租房制度演進軌跡

公租房是經適房調整為租售并舉的具體實現方式。研究公租房發展歷程，需要追溯到“只售不租”的經濟適用房政策形成的歷史原因，《國務院關于深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發[1998]23號）明確要“建立和完善以經適房為主的多層次城鎮住房供應體系”。當時堅持經適房只售不租，能盡快調出居民存款并鼓勵銀行貸款，調動起更多的資金投向住房市場，通過住房消費來拉動經濟增長的必然要求。房地產行業成為國民經濟支柱產業之際，由于過分注重經濟效率，出現了發展過熱的勢頭。《經適房管理辦法》（建住房[2004]77號）提出經適房租售并舉，鼓勵房地產企業建設用于出租的經適房，公租房雛形已現端倪。《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發[2007]24）要求建立健全城市廉租制度，實現經適房與廉租房保障對象的銜接，公租房應運而生。2010年，國務院提出加快發展公租房。《關于加快發展公租房的指導意見》（國辦發[2010]87號）明確提出加快發展公租房，培育住房租賃市場。《公租房管理辦法》明確界定公租房是指限定建設標準和租金水平，面向符合規定條件的城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員出租的保障性住房。《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》（國辦發[2011]45號）提出，要大力推進以公租房為重點的保障性安居工程建設。

發展公租房是現階段必要選擇

公租房倡導“先租后買”，符合住房過渡性消費特征。國外租賃保障也為公租房發展提供了標桿。調節住房供應結構，培育租賃市場，大力發展公租房，逐步形成梯度消費的住房模式，已成為解決城市住房困難的必要選擇。

（一）國外租賃保障房經驗

國外住房保障方式普遍以租賃型為主。德國住房自有率低，57%的人口租房居住，依托發達的租賃市場結構，推行公共福利政策和租賃補貼政策。美國為應對保障房質量差、開發地段偏僻、房屋維護成本等問題，實行“房租補助計劃”，選定一部分私人住房作為政府補助對象，房主獲取穩定的租金收入，代價是房屋出租給低收入群體。實行普惠福利的荷蘭利用社會住宅解決住房問題，即社會出租住房，最終形成以公有租賃為主，廣泛覆蓋不同社會階層的社會住宅體系。

（二）對經適房和廉租房形成有效補充

首先，公租房針對供應對象的支付能力實行年度動態調整，實行廣覆蓋，梯度保障待遇，即梯度租金補貼。有利于避免收入較高家庭享受經適房而最低收入家庭卻享受保障福利較低的廉租房。其次，公租房的周轉性避免出現限于開發成本、財政壓力等造成的供不應求現象，公租房的過渡性避免出現部分購買了經適房的家庭在經濟狀況得到改善后，難以將他們在購房時提前享受到的保障資金進行再調節分配的不公現象，優先保障階段性缺乏住房購買能力的家庭，既保證保障資源的靈活分配和循環使用，又促使保障資源發揮更大的輻射效應。最后，住房保障應該是保障更多的社會個體實現居住的權利，而非實現部分低收入群體“有房產”的利益。不同于廉租房純粹的政府行為，公租房以產權單位投入成本和同地段市場價確定租金水平，倡導“先租后買”的合理住房消費觀念，引導住房租賃和產權購買并行，培育租賃市場。

公租房運作方式

公租房保障既需要有實物配租，也需要有租金補貼。至于以實物配租為主，還是以租金補貼為主，則根據經濟發展水平和住房供求狀態確定，并逐步實現實物配租到租金補貼運作方式的過渡。

（一）實物配租方式的公租房

繼公租房成為保障性安居工程重點，各大城市開展公租房建設、配租、租賃管理、動態監管等一系列工作，實踐表明現階段公租房主要以實物配租為主，并呈現與廉租房并軌發展的趨勢，在實物配租的實際操作中，公租房租金需要效仿廉租房對難以負擔租金的家庭進行租金補貼。增加公租房的存量供應，可以讓政府直接擁有一部分穩定的公租房房源，利于掌握動態調控保障資源的主動權。

實物配租公租房的制度安排。以實物配租方式提供公租房，其規劃設計需要滿足四項原則。其一，區位選擇方面，具備交通便利、教育、醫療、社會服務等公共利益健全的社區。其二，相關配套方面，公租房配套應滿足基本住房需求，尤其是公共空間、共用設施設備的維護。其三，房屋功能方面，小居室房屋設計滿足公租房長期循環利用的特點，保證房屋質量。其四，運營管理方面，成立專門的公租房管理機構，實時監管規范承租人居住行為，實施準入與退出機制，保證公租房順利周轉。

實物配租公租房出現的問題。在公租房存量達到一定程度時，政府土地成本、開發建設、后期管理等財政投入壓力會隨之增大，部分公租房項目因為配套設施、公共交通、租金水平等因素出現空置現象，與公租房實物配租初衷不符。具體分析如下：

第一，北京模式公租房出現的問題。北京市通過新建、收購、長期租賃等方式多渠道籌集公租房房源。從北京市保障性住房建設投資中心獲得的數據，截止到2013年上半年該投資中心收購運營的公租房項目中，北京豐臺區3處，通州、昌平、石景山區各1處，朝陽區2處，從區域分布來看，區位選擇與配套設施方面缺乏絕對優勢。另外，海淀區以長期租賃方式籌集的蘇家坨項目，也存在配套設施不齊全，公共交通落后問題。由于公租房開發成本較高，其租金結合建設、運營和管理成本，按略低于同地段、同類型住房的市場租金水平確定，相對于租住同地段條件較差的民居，租金缺乏價格優勢。北京市現有公租房項目很難符合實物配租公租房規劃設計的四項原則，其可持續運營受到嚴峻考驗。endprint

第二，重慶模式公租房出現的問題。重慶成立公共租賃管理局，政府直接投資公租房項目。重慶市公租房建設1300億資金需求，其中30%由中央和地方財政投入，70%通過社會融資解決。對于公租房實行可租可售，連續租住公租房5年的租房者，可以成本價加上銀行利息購買，但不得上市交易，實行公租房內部循環。房屋產權不屬于個人。這種可租可售的公租房有利于公租房資金持續運營，但是其依托城市土地儲備較多，開發成本相對較低的優勢，需要衡量公租房需求與供應數量，政府包攬形式的直接投資，易產生后期還款壓力，必須警惕后期出售公租房來償還社會融資成本的現象。

第三，其它城市公租房出現的問題。福建、湖北等地允許開發商介入公租房項目，完工項目由政府回購或者開發商低價出租，政府補貼市場價與出租價之間的差額，這種模式可減輕政府財政壓力，但企業介入公租房租賃環節，容易出現尋租行為。

總之，推行實物配租方式的公租房弊端日漸顯現。借助行政力量強制干涉住房租賃市場供需，利用土地劃撥優勢，低價開發公租房，政府行為滲透到市場經濟，容易出現使用效率低，公租房建筑質量低等問題，不利于長遠發展。公租房新建或回購的一次性成本投入、項目質量維護、物業管理、委托管理等各項支付龐大，為保證公租房項目的可持續運營，以略低于市場租金的價格出租房屋，普遍出現低收入家庭難以承擔租金的現象。

（二）貨幣補貼方式的公租房

不同于實物配租，貨幣補貼方式以相對靈活的方式給予房租補貼，利用市場機制，取得公租房申請資格的家庭通過租賃市場自行尋找住房，政府給予租金補貼，通過分散自主選擇的方式，借助私人租賃市場緩解公租房供給不足、配套設施不完善等問題，如圖1所示。該類型既避免了實物配租與租金補貼雙軌并行的繁雜流程，又調動租賃市場活躍度，規避住房資源浪費現象。

貨幣補貼公租房的制度安排。政府以享受免稅等優惠，鼓勵業主向低收入家庭出租住房，建立房源籌集平臺，籌集和認定符合限定標準的房源。對于已承租住房的家庭，對其承租的房屋進行核驗后，符合限定標準的房源也予以認定。采取貨幣租賃補貼即“認房補貼”模式，給予租金補貼，客觀上也實現了對該部分家庭的住房保障。補貼標準方面，結合低收入家庭的結構、數量對補貼水平進行測算。

貨幣租賃公租房出現的問題。貨幣租賃公租房將滿足多元化住房需求，最大的優勢是給予承租家庭選房自主權，減少財政支出，實現效益最大化，這符合政府培育租賃市場的目標要求。此模式房源分散，點多面廣，租金補貼易被挪用，后期監管的難度較大。需要注意：第一，通過出租房、承租方、政府三方簽訂協議形式來界定房屋租賃關系；第二，通過收入動態追蹤來實現后期動態監管；第三，供給不穩定，不利于長期租住；第四，房租補貼易被挪用，難以專款專用。

國外針對貨幣補貼問題的應對經驗。美國低收入者通過住房局查看出租住房一覽表，選出適宜住房，與房主到住房局簽訂租賃合同，住房局按家庭收入25%確定其應負擔的租金，超出部分由住房局直接撥給房主。英國低收入家庭承租住房協會提供的住房，支付能力與租金之間的差額由房租補貼計劃承擔。

公租房發展展望

發展公租房，宜采取租金補貼方式，運用租金差額補助方式搞活租賃市場，是公租房持續發展的理想途徑。首先，退出機制一直是公租房實物配租的難題，貨幣補貼的靈活性，能保證公租房進退適度，引導低收入家庭住房合理消費，促使其暫時性住房困難階段完成后，及時退出住房保障群體。其次，籌集社會閑散存量房資源，挖掘租賃市場潛在市場，尋求租戶與承租人之間的利益架構點，借助政府力量逐步推動租賃市場供給平衡。再次，調動租賃市場，鼓勵低收入家庭尋找房源，既減輕公租房項目配套設置方面的壓力，又滿足承租家庭工作、子女教育、醫療、交通等居住要求。貨幣補貼方式的公租房尚處于摸索階段，在我國部分城市試運行，還未大范圍推廣，筆者只針對貨幣補貼進行了宏觀的問題分析與解讀。在以下方面尚需進一步研究：貨幣補貼方式公租房結合調研推動政策細化、制度化與清晰化；搭建專業、透明的房源租賃信息平臺；公租房管理結構、房主及承租低收入家庭三方聯動的租賃流程；政府信任缺失對該項目推廣帶來的阻力；貨幣補貼的差額租金發放方式與風險規避；保障公租房實物配租逐步過渡到貨幣補貼方式的政策連貫穩定性等。

參考文獻：

1.吳海瑾.城市化進程中流動人口的住房保障問題研究—兼談推行公租房制度[J].城市發展研究，2009，16（12）

2.張延群.德國公租房政策對我國的啟示[J].中國經貿導刊，2011（14）

3.楊雁.美國公租房發展歷程解讀[J].人民論壇：中旬刊，2012（11）

4.胡金星，陳杰.荷蘭社會住房的發展經驗及其啟示[J].華東師范大學學報（哲學社會科學版），2011，43（2）

5.曾國安，張倩.論發展公租房的必要性、當前定位及未來方向[J].山東社會科學，2011（2）

6.吳海瑾.論中國的房地產正義與多層次住房保障體系構建[J].江海學刊，2011（3）

7.陳杰.發展公租房的難點與對策[J].中國市場，2010（20）

8.王志剛.北京公租房規劃設計的實踐和前瞻[J].中國房地產，2012（9）

9.錢小利.住房保障制度演進軌跡與現實響應：解析一個實例[J]. 改革，2012（11）

10.王慧琳.我國公租房制度模式分析[J].時代經貿，2010（23）endprint

第二，重慶模式公租房出現的問題。重慶成立公共租賃管理局，政府直接投資公租房項目。重慶市公租房建設1300億資金需求，其中30%由中央和地方財政投入，70%通過社會融資解決。對于公租房實行可租可售，連續租住公租房5年的租房者，可以成本價加上銀行利息購買，但不得上市交易，實行公租房內部循環。房屋產權不屬于個人。這種可租可售的公租房有利于公租房資金持續運營，但是其依托城市土地儲備較多，開發成本相對較低的優勢，需要衡量公租房需求與供應數量，政府包攬形式的直接投資，易產生后期還款壓力，必須警惕后期出售公租房來償還社會融資成本的現象。

第三，其它城市公租房出現的問題。福建、湖北等地允許開發商介入公租房項目，完工項目由政府回購或者開發商低價出租，政府補貼市場價與出租價之間的差額，這種模式可減輕政府財政壓力，但企業介入公租房租賃環節，容易出現尋租行為。

總之，推行實物配租方式的公租房弊端日漸顯現。借助行政力量強制干涉住房租賃市場供需，利用土地劃撥優勢，低價開發公租房，政府行為滲透到市場經濟，容易出現使用效率低，公租房建筑質量低等問題，不利于長遠發展。公租房新建或回購的一次性成本投入、項目質量維護、物業管理、委托管理等各項支付龐大，為保證公租房項目的可持續運營，以略低于市場租金的價格出租房屋，普遍出現低收入家庭難以承擔租金的現象。

（二）貨幣補貼方式的公租房

不同于實物配租，貨幣補貼方式以相對靈活的方式給予房租補貼，利用市場機制，取得公租房申請資格的家庭通過租賃市場自行尋找住房，政府給予租金補貼，通過分散自主選擇的方式，借助私人租賃市場緩解公租房供給不足、配套設施不完善等問題，如圖1所示。該類型既避免了實物配租與租金補貼雙軌并行的繁雜流程，又調動租賃市場活躍度，規避住房資源浪費現象。

貨幣補貼公租房的制度安排。政府以享受免稅等優惠，鼓勵業主向低收入家庭出租住房，建立房源籌集平臺，籌集和認定符合限定標準的房源。對于已承租住房的家庭，對其承租的房屋進行核驗后，符合限定標準的房源也予以認定。采取貨幣租賃補貼即“認房補貼”模式，給予租金補貼，客觀上也實現了對該部分家庭的住房保障。補貼標準方面，結合低收入家庭的結構、數量對補貼水平進行測算。

貨幣租賃公租房出現的問題。貨幣租賃公租房將滿足多元化住房需求，最大的優勢是給予承租家庭選房自主權，減少財政支出，實現效益最大化，這符合政府培育租賃市場的目標要求。此模式房源分散，點多面廣，租金補貼易被挪用，后期監管的難度較大。需要注意：第一，通過出租房、承租方、政府三方簽訂協議形式來界定房屋租賃關系；第二，通過收入動態追蹤來實現后期動態監管；第三，供給不穩定，不利于長期租住；第四，房租補貼易被挪用，難以專款專用。

國外針對貨幣補貼問題的應對經驗。美國低收入者通過住房局查看出租住房一覽表，選出適宜住房，與房主到住房局簽訂租賃合同，住房局按家庭收入25%確定其應負擔的租金，超出部分由住房局直接撥給房主。英國低收入家庭承租住房協會提供的住房，支付能力與租金之間的差額由房租補貼計劃承擔。

公租房發展展望

發展公租房，宜采取租金補貼方式，運用租金差額補助方式搞活租賃市場，是公租房持續發展的理想途徑。首先，退出機制一直是公租房實物配租的難題，貨幣補貼的靈活性，能保證公租房進退適度，引導低收入家庭住房合理消費，促使其暫時性住房困難階段完成后，及時退出住房保障群體。其次，籌集社會閑散存量房資源，挖掘租賃市場潛在市場，尋求租戶與承租人之間的利益架構點，借助政府力量逐步推動租賃市場供給平衡。再次，調動租賃市場，鼓勵低收入家庭尋找房源，既減輕公租房項目配套設置方面的壓力，又滿足承租家庭工作、子女教育、醫療、交通等居住要求。貨幣補貼方式的公租房尚處于摸索階段，在我國部分城市試運行，還未大范圍推廣，筆者只針對貨幣補貼進行了宏觀的問題分析與解讀。在以下方面尚需進一步研究：貨幣補貼方式公租房結合調研推動政策細化、制度化與清晰化；搭建專業、透明的房源租賃信息平臺；公租房管理結構、房主及承租低收入家庭三方聯動的租賃流程；政府信任缺失對該項目推廣帶來的阻力；貨幣補貼的差額租金發放方式與風險規避；保障公租房實物配租逐步過渡到貨幣補貼方式的政策連貫穩定性等。

參考文獻：

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9.錢小利.住房保障制度演進軌跡與現實響應：解析一個實例[J]. 改革，2012（11）

10.王慧琳.我國公租房制度模式分析[J].時代經貿，2010（23）endprint

第二，重慶模式公租房出現的問題。重慶成立公共租賃管理局，政府直接投資公租房項目。重慶市公租房建設1300億資金需求，其中30%由中央和地方財政投入，70%通過社會融資解決。對于公租房實行可租可售，連續租住公租房5年的租房者，可以成本價加上銀行利息購買，但不得上市交易，實行公租房內部循環。房屋產權不屬于個人。這種可租可售的公租房有利于公租房資金持續運營，但是其依托城市土地儲備較多，開發成本相對較低的優勢，需要衡量公租房需求與供應數量，政府包攬形式的直接投資，易產生后期還款壓力，必須警惕后期出售公租房來償還社會融資成本的現象。

第三，其它城市公租房出現的問題。福建、湖北等地允許開發商介入公租房項目，完工項目由政府回購或者開發商低價出租，政府補貼市場價與出租價之間的差額，這種模式可減輕政府財政壓力，但企業介入公租房租賃環節，容易出現尋租行為。

總之，推行實物配租方式的公租房弊端日漸顯現。借助行政力量強制干涉住房租賃市場供需，利用土地劃撥優勢，低價開發公租房，政府行為滲透到市場經濟，容易出現使用效率低，公租房建筑質量低等問題，不利于長遠發展。公租房新建或回購的一次性成本投入、項目質量維護、物業管理、委托管理等各項支付龐大，為保證公租房項目的可持續運營，以略低于市場租金的價格出租房屋，普遍出現低收入家庭難以承擔租金的現象。

（二）貨幣補貼方式的公租房

不同于實物配租，貨幣補貼方式以相對靈活的方式給予房租補貼，利用市場機制，取得公租房申請資格的家庭通過租賃市場自行尋找住房，政府給予租金補貼，通過分散自主選擇的方式，借助私人租賃市場緩解公租房供給不足、配套設施不完善等問題，如圖1所示。該類型既避免了實物配租與租金補貼雙軌并行的繁雜流程，又調動租賃市場活躍度，規避住房資源浪費現象。

貨幣補貼公租房的制度安排。政府以享受免稅等優惠，鼓勵業主向低收入家庭出租住房，建立房源籌集平臺，籌集和認定符合限定標準的房源。對于已承租住房的家庭，對其承租的房屋進行核驗后，符合限定標準的房源也予以認定。采取貨幣租賃補貼即“認房補貼”模式，給予租金補貼，客觀上也實現了對該部分家庭的住房保障。補貼標準方面，結合低收入家庭的結構、數量對補貼水平進行測算。

貨幣租賃公租房出現的問題。貨幣租賃公租房將滿足多元化住房需求，最大的優勢是給予承租家庭選房自主權，減少財政支出，實現效益最大化，這符合政府培育租賃市場的目標要求。此模式房源分散，點多面廣，租金補貼易被挪用，后期監管的難度較大。需要注意：第一，通過出租房、承租方、政府三方簽訂協議形式來界定房屋租賃關系；第二，通過收入動態追蹤來實現后期動態監管；第三，供給不穩定，不利于長期租住；第四，房租補貼易被挪用，難以專款專用。

國外針對貨幣補貼問題的應對經驗。美國低收入者通過住房局查看出租住房一覽表，選出適宜住房，與房主到住房局簽訂租賃合同，住房局按家庭收入25%確定其應負擔的租金，超出部分由住房局直接撥給房主。英國低收入家庭承租住房協會提供的住房，支付能力與租金之間的差額由房租補貼計劃承擔。

公租房發展展望

發展公租房，宜采取租金補貼方式，運用租金差額補助方式搞活租賃市場，是公租房持續發展的理想途徑。首先，退出機制一直是公租房實物配租的難題，貨幣補貼的靈活性，能保證公租房進退適度，引導低收入家庭住房合理消費，促使其暫時性住房困難階段完成后，及時退出住房保障群體。其次，籌集社會閑散存量房資源，挖掘租賃市場潛在市場，尋求租戶與承租人之間的利益架構點，借助政府力量逐步推動租賃市場供給平衡。再次，調動租賃市場，鼓勵低收入家庭尋找房源，既減輕公租房項目配套設置方面的壓力，又滿足承租家庭工作、子女教育、醫療、交通等居住要求。貨幣補貼方式的公租房尚處于摸索階段，在我國部分城市試運行，還未大范圍推廣，筆者只針對貨幣補貼進行了宏觀的問題分析與解讀。在以下方面尚需進一步研究：貨幣補貼方式公租房結合調研推動政策細化、制度化與清晰化；搭建專業、透明的房源租賃信息平臺；公租房管理結構、房主及承租低收入家庭三方聯動的租賃流程；政府信任缺失對該項目推廣帶來的阻力；貨幣補貼的差額租金發放方式與風險規避；保障公租房實物配租逐步過渡到貨幣補貼方式的政策連貫穩定性等。

參考文獻：

1.吳海瑾.城市化進程中流動人口的住房保障問題研究—兼談推行公租房制度[J].城市發展研究，2009，16（12）

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4.胡金星，陳杰.荷蘭社會住房的發展經驗及其啟示[J].華東師范大學學報（哲學社會科學版），2011，43（2）

5.曾國安，張倩.論發展公租房的必要性、當前定位及未來方向[J].山東社會科學，2011（2）

6.吳海瑾.論中國的房地產正義與多層次住房保障體系構建[J].江海學刊，2011（3）

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10.王慧琳.我國公租房制度模式分析[J].時代經貿，2010（23）endprint