近郊鄉鎮集體土地的使用如何創新

林勁松

隨著經濟的發展與城鎮化水平的提高，近郊鄉鎮建設對土地的需求也逐漸增大。過去對集體土地的使用一般采用征用的方式，新形勢下這種方式將面臨限制或約束。

一、近郊鄉鎮集體土地當前的主要使用方式

（一）轉變土地性質

通過征用改變土地性質為國有土地，這種方式主要涉及的問題是對農民的拆遷安置。各地區主要按照本地的《征地拆遷補償安置辦法》等文件執行。文件主要涉及的是土地補償費和安置補助費、農民的社會保障、住房等問題。從文件給予的補償標準和實際執行情況來看，多地給予農民的補償大約占到土地改變性質以后拍賣價格的30%～35%。這種方式為近郊地區快速推進園區建設、鄉鎮產業發展、城鎮化建設作出了巨大的貢獻。

（二）發展鄉村旅游

近郊鄉鎮由于地處城市周邊，發展郊區鄉村旅游，吸引市民來消費有著天然的優勢。近郊一些鄉鎮以農村、農業文化為依托，重點發展涂鴉小鎮、家庭農場等為主題的文化創意產業、休閑旅游產業，利用近郊鄉鎮良好的生態環境、完善的基礎設施、獨特的區位優勢，促進農家鄉村特色餐飲發展。在集體土地上發展鄉村旅游，增加了集體土地的邊際價值。

（三）耕地部分流轉

近郊鄉鎮一些村社有些農戶外出就業以后，就將承包的耕地轉包給其他農戶、大戶、公司耕種，一些鄉鎮大力發展蔬菜基地，形成中高檔次大棚區和栽培優質無公害蔬菜產業；一些鄉鎮積極發展花卉苗木產業，引進大公司建立花卉果木種植基地；一些鄉鎮大力發展水果產業，形成大片區的水果生產基地等，多數都取得了良好的經濟與社會價值。

（四）發展農村養殖

近郊鄉鎮的集體土地的非農使用還包括一些家庭利用自己的集體土地開展養豬、養雞、養魚等養殖業，多數近郊鄉鎮的養殖規模一般較小。集中發展養殖業特別是養豬、養雞等引起的環境污染問題漸漸顯現，一些近郊鄉鎮也由過去支持和鼓勵發展慢慢轉變為限制發展。

二、近郊鄉鎮集體土地使用創新面臨的現實

（一）過去的土地征用方式將會被政策限制

十八屆三中全會明確提出了要“賦予農民更多的財產權”，提出“集體土地同權同價”。從中央的政策來看，從思想上將改變集體土地從“漲價歸公”到“漲價歸農”的認識，從行為上將改變過去低價從農民手里征用土地，再高價轉賣給企業或開發商的做法。農民在處理集體土地時，有了更多的權利，簡單地改變集體土地為國有土地這種粗放的土地征用方式將被政策限制。實際上，過去的這種土地征用方式，也導致了一些城市的部分鄉鎮建設用地價值被嚴重低估，個別地方甚至出現了零地價的現象。

（二）集體土地的非農開發具有巨大需求

農村土地的非農使用是工業化和城市化快速發展的直接后果，當前一些近郊鄉鎮部分農產品加工型企業有使用非農土地的強烈愿望，而農民又有著提供土地實現增值的供給欲望。但迫于政策的不確定性，企業在發展時，常常因擔心利益的不能保證，而不敢予以實施。實際上，“新三農”問題的難點和癥結也就在于此。農地的非農使用，由于直接涉及市民、農民、資本、政府四方利益，具體如何使用全國各地還在積極探索之中。

（三）農村的宅基地復耕具有巨大潛力

實際上，近郊鄉鎮一些富裕起來的農民享受到了市民生活，他們在城里買了房子，在城里就業，他們在農村的住房大都已經空置。從調查的數據觀察，一些近郊鄉鎮的農房空置率達到了10%以上，還有逐步擴大的趨勢。還有一部分農戶雖然房屋沒有空置，住在家中的也以老年人為主，年輕人都外出打工或者已經在城里安家樂業了。并且，農村的宅基地一般相對比較大，農村的宅基地存在居住浪費現象。宅基地是農民所擁有的最值錢的財產，如果價格合適農民也有將其變現的巨大動力。采用合適的方式讓農民退出宅基地、復耕宅基地具有巨大的潛力。

（四）農業要向規模化經營轉變

近郊鄉鎮農民外出就業機會多，一些農戶就將承包的耕地轉包給其他農戶耕種。從調研情況來看，其發展潛力巨大，已經流轉的土地占總耕地比例低。十八屆三中全會中已經明確提出了要鼓勵發展家庭農場，部分近郊鄉鎮的耕地流轉量少、層次低，不符合發展現代農業的現實需要，近郊鄉鎮要鼓勵耕地的適當集中，向規模化經營轉變。

三、近郊鄉鎮集體土地創新使用的基本原則

（一）要讓渡給農民更多的實惠

過去農村的耕地起到了保障農民生活的功能，近郊鄉鎮過去低價從農民手里得到土地，個別地方現在已經出現了一些負面現象，如一些農民“無地可種、無崗可上、無社保可領”。事實上，拆遷安置問題已經成為政府的老大難問題，問題的癥結在于政府拿的多了，農民得到的少了。以改革比較好的成都和重慶為例，成都雖然在補償標準上與一些地區相比較差別不大，但是成都對農民集中居住后的配套設施做得非常完善，實際花在農民身上的錢占到變現價值的70%左右，而重慶的“地票”模式給予農民的補償也較高。集體土地使用創新必須設計出農民退出的合理方式，讓農民的長遠生活有保障。

（二）要符合現有的政策約束

集體土地的使用創新已經成為影響新型鄉鎮化推進的一個重要因素，黨的十八屆三中全會明確提出了“建設城鄉統一的建設用地市場”，出于對十八屆三中全會的誤讀，一些地方土地改革有了“搶跑”行為，隨后被中央政府及時制止，并提出了改革的底線：第一，集體所有制是不可能改變的，也不可能把集體土地改成國有土地；第二，守住耕地紅線。在這樣的背景下，各地需要在中央所劃的底線下，積極探索適合本地發展的集體土地創新的使用方法。近郊鄉鎮的集體土地使用創新要在國家規定的政策范圍內尋找途徑。

（三）集體土地的非農使用要市場化運作

集體土地的非農使用中，過去政府既當運動員，又當裁判員，土地的粗放使用現象嚴重，沒有體現出土地的價值。在守住耕地紅線的約束下，無論是城市建設用地還是集體土地的非農使用都是稀缺的資源，需要集約化使用。按照十八屆三中全會的要求，今后政府將很難從集體土地的征收中取得較多收益，這也將促使政府從土地的一級市場逐步退出，集體土地的非農使用要更多地采用市場化運作的方式。

四、對近郊鄉鎮集體土地創新使用的建議

近郊鄉鎮集體土地使用落后的地區，可以發揮后發優勢，借鑒其他地區的成功經驗，積極穩妥地推進集體土地使用創新。

（一）建立城鄉建設用地增減掛鉤制度

鑒于國家對農地的保護與近郊鄉鎮對建設用地的需要之間的矛盾，建立城鄉建設用地增減掛鉤制度是比較現實的選擇，這也符合國家的政策。城鄉建設用地增減掛鉤是依據土地利用總體規劃，將若干擬整理修復復墾的農村建設用地和擬用于城鎮建設的用地等面積互換，做到耕地面積不減少，節約集約建設用地。復墾的土地來源將主要是農村的宅基地。建議采取成都的方式，依托較好的行政村，建設農村新社區，鼓勵農民放棄宅基地，搬進新社區。逐步實施村莊整合，將現有的村居社區聚合成片區。一是新社區建設中基礎設施要以政府投入為主，重點做好水、電、路、氣等基礎設施，以及教育、文化、衛生等公共服務設施；二是新社區建房以農民為主，政府可以提供貼息貸款，農民以變現后的宅基地歸還貸款，對不愿意到新社區的農民，可以原址居住，但不能建新房；三是政府對入住新社區的居民，可將其轉為鄉鎮戶口，享受鄉鎮養老保險和城鎮低保待遇。

（二）做好失地人口的安置和發展

集體土地的使用創新要設計出合適的方式讓農民退出土地，關鍵是要處理好農民的生活問題。梳理各地比較成功的經驗，可以有以下幾種方式：一是對有自主發展能力的人口，可以采取一次性貨幣補償的自主安置，受影響家庭在取得土地補償資金以后，放棄土地的使用權，自主發展；二是提供就業機會的安置，如果建設的項目需要吸納一定數量的勞動就業者，可以讓當地的農民與企業進行洽談，以提供一定數量的就業機會作為安置條件；三是土地入股安置，土地入股安置是以被建設項目的土地作為要素投入，占有企業一定的股權；四是留地安置，基本做法是把集體土地征用轉變為國有土地時，在整體用地規劃中單獨預留一定比例的土地面積，返還土地被征用集體單位，由其發展第二、三產業，對征地人口進行安置；五是土地換社保模式，農民利用土地補償資金，加入基本養老保險。

（三）鼓勵發展產業集聚區與耕地流轉

近郊鄉鎮要依托本地的原有產業，積極發展產業集聚區，除原有的鄉鎮產業園區以外，還可以規劃涉農產業集聚區，包含農業種植產業園區、農產品加工園區、鄉村旅游發展區。近郊地區政府一是完善產業集聚區基礎設施，重點是道路、電力、供排水、供氣、供熱、通訊和污水處理、垃圾處理等；二是可以出臺政策引導企業向產業園區集中，以產業向集聚區集中發展，帶動農民就近轉移就業。

一些近郊地區土地流轉規模不大，主要原因是流轉價格低。從調查的地區觀察，耕地大戶或者企業來流轉土地，給出的市場價格大約為600元/畝，甚至部分流轉的土地價格更低，農民流轉耕地的意愿并不強烈。政府要通過多種方式鼓勵耕地的流轉，在土地流轉保底收益的基礎上，要加入“入股”“分紅”等發展上的收益。

（四）探索集體土地抵押擔保功能

十八屆三中全會賦予農民的承包經營權的抵押擔保功能，用承包地向金融機構申請、抵押貸款所需要資金，這是農民實現財產權的一種重要體現和方式，同時也是集體組織獲得發展資金的需要。各地應鼓勵、配合金融部門與農民、集體組織相互結合，實現集體土地的抵押擔保功能。但集體土地抵押擔保也要在政策約束下，農地抵押僅限于農地的土地使用權，并且不改變農地用途和性質。具體探索方式可以分兩步：一是逐步弱化土地的社會保障功能。在農村社會保障制度尚不完善和健全的情況下，土地仍具有養老、醫療以及最低生活保障的功能，弱化農地的社會保障功能是放開農地抵押的前提條件。二是逐步放開農地抵押。為維護農村社會穩定與農業的可持續發展，應堅持在比較富裕的農戶或富裕的村試點，之后再全面推開。三是組建農業擔保公司。鄉鎮政府可以聯合上級政府組建全資國有、面向“三農”、市場化運營的專業農業擔保公司，在金融機構和農村之間架起一座橋梁。