政府對公眾參與的策略選擇
——一個“輪流出價博弈”的分析框架

郭小聰 代 凱

政府對公眾參與的策略選擇
——一個“輪流出價博弈”的分析框架

郭小聰 代 凱

公眾參與在政府行政與公共決策制定過程中扮演了重要的角色。基于博弈論視角提出的“輪流出價博弈”的分析框架，可以較好地描述和解釋政府對公眾參與的策略變化及其背后的因果機制。在某一公共議題中，政府對公眾參與存在“無參與”、“象征性參與”和“真實參與”三種策略選擇。基于理性原則，政府會依據每輪博弈中公眾的討價還價能力與政府的討價還價成本而做出相應的策略調整。“象征性參與”會成為今后公眾參與的常態，而“真實參與”則取決于公眾的集體行動壓力、議題的社會化程度與政府的執政理念創新。

公眾參與；輪流出價博弈；策略選擇；真實參與

一、問題的提出

公眾參與(citizen/public participation)是指公眾與行政官員分享公共權力、參與公共政策制定和政府管理的程序與行為，與以競選和投票為主要表現方式的政治參與(political participation)以及個人或組織的維權與抗爭行動有本質的區別。公眾參與在政府行政與公共決策制定中扮演了重要的角色，然而現實中廣泛的或真實的公眾參與卻并不常見。[1]公眾參與在促進政府決策民主化與科學化、提升公共政策合法性的同時，也有可能耗費大量的時間、金錢與精力，造成決策延誤，甚至引發政治沖突。[2]盡管存在上述爭論，作為一種現代民主國家公共事務治理的重要方式，公眾參與政府決策已成為各個國家與各級政府的必然選擇。[3]當代中國轉型時期正經歷著一系列的經濟社會結構變遷，社會利益分化日益明顯，公眾權利意識顯著提升。黨和各級政府對執政合法性的認識有了新的轉變，強調“從各個層次、各個領域擴大公眾有序政治參與”，建立健全民主決策機制：自下而上與自上而下的雙向需求共同促進了公眾參與在中國的興起與發展。[4]

近年來，學界有關公眾參與實踐的研究積累了一批富有價值的成果，形成了兩個研究焦點：以政府推動為主的民主懇談和參與式預算(以浙江溫嶺為代表)及由公眾發起的環境評議中的公眾參與(如廈門PX項目事件和廣州番禺垃圾焚燒事件)。這類研究基于實地調研，較為詳細地描述了典型公眾參與實踐或事件的過程，尤其是對其中公眾的參與動機或參與策略進行了深入的分析。遺憾的是，雖然有少量研究對參與過程中政府的動機和功能進行了討論，但并沒有提出一個系統的解釋框架。與國內研究主要側重于分析公眾的參與策略相比，國外一些研究探討了公眾參與過程中政府的行為選擇問題。圍繞如何使公眾參與取得好的效果，已有研究提出了一系列重要的解釋框架或理論模型，例如公眾參與的有效決策模型[5]、目的—議題矩陣模型[6]和參與式預算影響模型[7]，等等。這些模型為特定情境下政府選擇合適的或最佳的公眾參與機制提供了有益的理論指導，但更多的是在分析應然層面政府如何采取行動，對分析現實層面政府到底采取什么行動以及為什么采取這些行動缺乏相應的解釋效力。值得注意的是，楊(Yang)和卡拉漢(Callahan)在構建一個“行政回應”框架的基礎上，對政府為什么允許公眾參與政策過程的問題進行了研究。通過對問卷的數據分析，研究發現政府選擇讓公眾參與決策制定是其對參與價值、利益相關者壓力與行政實踐回應的結果。[8]盡管這一定量研究指出了影響政府對公眾參與策略選擇的可能因素，但并不能很好地解釋政府策略選擇轉變的過程與邏輯。

可見，已有研究關于政府對公眾參與策略選擇的實證分析存在較為明顯的不足。研究公眾參與過程與案例不僅需要探討公眾的策略行為，對政府策略行為的分析同樣重要甚至更為重要。在某一公共議題中，公眾參與通常呈現為從無到有、從低到高的變化過程，即政府在政策制定開始時并沒有讓公眾參與或只是很低層次的參與，但隨著政策執行的受阻與公眾要求參與政策制定的呼聲高漲，政府開始調整政策并允許公眾參與或更高層次的參與。針對已有研究的不足，我們關注的問題是：政府對公眾參與的策略選擇有哪些？哪些因素影響了政府的策略選擇？政府對公眾參與發生策略轉變背后的邏輯又是什么？我們從博弈論視角出發，構建了一個公眾參與的“輪流出價博弈”分析框架，并以案例研究的形式對這一模型*需要說明的是，本文提出的博弈模型可能并不完全符合博弈論的前提假設，也不關注博弈的具體技術層面分析與數學模型構建，而是提供一個分析政府對公眾參與策略選擇的視角。進行經驗層面的說明與闡釋。

二、公眾參與的輪流出價博弈模型

斯圖爾特(Stewart)較早從博弈論視角分析政策制定過程中政府與公眾雙方的策略選擇問題，提出“公眾參與博弈”概念。[9]基于這一分析視角，我們首先構建政府決策制定過程中公眾參與博弈的情境與要素，總結政府對公眾參與的三種策略選擇；其次，綜合相關的研究成果，對影響政府策略選擇的關鍵變量進行提煉；最后提出一個分析框架——公眾參與的輪流出價博弈模型。

(一)公眾參與博弈

公眾參與的情境包括議題、行政體制與行政程序、政府和公眾。[10]理想情況下，政府與公眾雙方在既定的行政體制內，圍繞某一公共議題，依據設定的行政程序進行協商和博弈，繼而制定和產生最終的決策或公共政策。斯圖爾特注意到：盡管公眾與政府官員經常持有相反的政策偏好(這并不是說二者之間的偏好總是沖突的)，但二者都參與了博弈過程，因為雙方要達成各自的政策目標，就必須獲得對方的額外支持。[11]我們以案例研究部分將要分析的舊城改造為例，構建公眾參與博弈的要素，即“參與人”、“策略”和“收益”。

1.參與人

參與人是博弈中的決策主體，其目的是通過采取行動使自身效用最大化。一般而言，舊城改造中博弈的參與人主要包括地方政府、開發商和公眾。*本文主要關注政府與公眾之間的博弈分析，對開發商的行為策略不作討論。政府是特定的、單一的；公眾則是不確定的，根據利益相關程度的不同，可分為直接利益相關者(被拆遷戶)與非直接利益相關者(例如其他市民)。在某些情況下，舊城改造可能只涉及政府與被拆遷戶之間的博弈；而在其他情況下，與政府博弈的另一方可能不止是拆遷戶，還有可能是其他社會公眾或組織。為簡化分析，我們依然按照斯圖爾特的分類方法，將參與人分為政府與公眾兩組。需要指出的是，博弈分析要特別注意公眾組中公眾類型的變化。

2.策略

策略是指參與人在特定情形下的行動方案。舊城改造中，政府與公眾各自最簡單的策略大致如下：對政府而言，改造方案可以單獨制定，也可以與公眾協商制定；對公眾來說，改造方案可以選擇接受，也可以選擇拒絕。阿恩斯坦(Arnstein)根據不同公眾參與機制所產生的參與效果差異，將政府對公眾參與的策略劃分為“非參與”、“象征性參與”和“公眾權力”。[12]金(King)等人根據公眾參與是發生在決策制定前還是決策制定后，將政府對公眾參與的策略劃分為“傳統參與”與“真實參與”。[13]考慮到“公眾權力”尚未在當代中國有效發展，我們將政府對公眾參與的策略概括為：“非參與”、“象征性參與”和“真實參與”三種。例如，目前各地政府普遍實行的規劃方案公示就是一種典型的象征性參與策略。

3.收益

收益是參與人特定策略下所得到的效用水平或期望得益。以城市拆遷為例，地方政府希望通過舊城改造獲取土地出讓金與后續管理收益，追求政績甚至“尋租”；被拆遷戶則希望通過土地使用權轉讓與房屋拆遷獲得生活福利改善，追求拆遷安置補償收益最大化。[14]當然，參與人收益的獲得取決于博弈中采取的策略，不同參與人各自所使用的策略及其對應的策略組合會導致不同的收益。需要注意的是，參與人在計算特定策略下最終收益的大小時，必須考慮其所支付的成本并以此為依據調整其策略。

(二)政府策略選擇影響變量

我們首先以組織與環境之間的關系作為分析政府對公眾參與策略選擇的起點。根據湯普森的觀點，所有組織都同時是自然—開放的與理性—封閉的系統，因而是非決定性的并面對不確定性，但受制于理性標準的組織卻需要可決定性和確定性。[15]由此推測，政府作為一個理性的組織，為增加其決策結果的確定性，必然會試圖減少或降低公眾的參與范圍或程度。與此同時，公共政策的制定與執行又受到公眾反應的制約，政府不得不對政策進行調整從而擴大或提升公眾參與的范圍或程度。從現實經驗中可以看出，政府的很多決策制定過程是無公眾參與的，或者僅有一些象征性參與，不到萬不得已，政府很少選擇真實參與。綜合相關研究，我們將影響政府策略選擇的因素概括為兩個變量：公眾討價還價能力與政府討價還價成本。

1.公眾討價還價能力

公眾討價還價能力包含兩個層面的具體內容，即利益相關者數量與公眾的組織化水平。[16]利益相關者包括許多類型的參與主體，如民選官員、NGO/NPO、媒體、商業組織、政黨和普通公眾等，不同的參與主體具有不同的參與動機與博弈能力。[17]公眾的組織化水平關系到公眾采取行動所產生的影響力，而其中群體領導的領導能力與資源動員能力是關鍵因素。[18]公眾討價還價能力的對立面是政府討價還價能力。一般而言，公眾討價還價能力與政府討價還價能力是反相關關系。假定政府討價還價能力不變，利益相關者數量越多，對政府的影響力就越大；公眾組織化水平越高，對政府的影響力也越大。

以城市拆遷安置補償為例，首先分析利益相關者數量層面的影響。假定政府單獨制定某項拆遷安置補償政策(無參與)，如果只有一個或幾個被拆遷戶對政府的拆遷安置補償政策不滿，那么政府很可能不理會這些被拆遷戶的反對意見(無參與)；但如果絕大部分或全部被拆遷戶反對政府的政策，甚至引發了媒體或其他社會公眾的關注，那么政府則極有可能考慮公眾的意見而修改政策(真實參與)。極少數拆遷戶的抗議有沒有可能對政府的策略選擇造成影響？有可能，但通常是以一些極端的行為(例如自焚、跳樓等)而博取、吸引媒體和社會公眾的注意力，這并非一種常態情形。分析利益相關者數量對政府策略選擇的影響，尤其要注意博弈中利益相關者的“轉換”與“聯盟”問題。公眾組織化水平層面的影響同樣遵循上述邏輯。組織化水平高的公眾很有可能制造一些“焦點事件”，產生廣泛的社會影響力，迫使政府選擇讓公眾參與決策制定過程。[19]可以看出，公眾討價還價能力的大小，顯著影響著政府對公眾參與的策略選擇。

2.政府討價還價成本

已有文獻沒有專門討論影響政府對公眾參與策略選擇的成本問題。基于相關研究與政府實際運作的考察分析，我們認為，政府討價還價成本主要包括兩方面內容：時間成本與維穩成本。時間成本涉及因討價還價造成政策執行延誤成本增加與預期收益減少，并且會直接影響到政府和官員的政治績效；維穩成本不僅僅是討價還價而引發的維穩支出，更重要的是對政府官員績效考核的“一票否決”風險。基于“壓力型體制”[20]、“錦標賽體制”[21]和“土地財政”[22]運作邏輯的影響，地方政府顯然希望將這種成本最小化。因此，當政府討價還價成本很大時，政府一般會選擇真實參與的策略。

仍以拆遷安置補償為例，具體考察時間成本與維穩成本對政府行為選擇的影響。假設政府選擇一種無參與的策略單獨制定拆遷安置補償政策，部分被拆遷戶因反對政府的拆遷安置補償政策而造成舊城改造遲遲不能順利推進，對政府而言，不僅因此要支付更多的補償款，更重要的是大大減少了土地出讓收益與舊城改造項目預期的收益。另外，對政府官員而言，如果“政績工程”未能實現，會在一定程度上影響其政治前途。此外，被拆遷戶有可能組織起來采取“集體行動”，政府部門面臨極大的維穩“一票否決”風險。在此情形下，政府非常有可能選擇真實參與策略讓公眾參與到拆遷安置補償政策的制定之中。因此，公眾討價還價能力固然是影響政府策略選擇的重要因素，但政府討價還價成本也是不可或缺的影響變量，二者共同對政府策略選擇產生影響。

(三)輪流出價博弈模型

基于上述分析，我們嘗試構建一個公眾參與的博弈模型。斯圖爾特在其研究中提出了一個兩輪公眾參與博弈的分析框架，指出公眾參與機制的選擇并非是一次性博弈的結果，事實上，在實質性的決策制定與最終的公眾參與機制之前，存在一個非正式的博弈過程。[23]“在博弈的第一輪，參與雙方支付各自的政治資本，并認可任何實質性參與發生之前的程序。在最終政策制定的第二輪博弈中，第一輪的輸家則會選擇能夠使他們獲得更大成功機會的公眾參與機制。”[24]斯圖爾特的研究為我們提供了富有建設性的思路。值得注意的是，政府對公眾參與的策略選擇并非一次性博弈的結果，而是一個動態變化的過程。結合實證層面的觀察，我們借用魯賓斯坦(Rubinstein)提出的“輪流出價博弈”模型[25]，提出一個分析框架——公眾參與的輪流出價博弈模型(見圖1*考慮到博弈過程的復雜性與本文的研究目的，圖1僅近似描述了參與雙方的博弈過程，沒有準確界定博弈雙方各自的效用函數。)。

圖1 公眾參與的輪流出價博弈模型

注：NP(Non-Participation)=非參與；TP(Tokenism Participation)=象征性參與；AP(Authentic Panticipation)=真實參與

基本的輪流出價博弈模型通常屬于完全信息動態博弈，參與人對彼此的信息充分了解，但這一假設應用到公眾參與的輪流出價博弈模型中卻面臨一些問題。對政府而言，最突出的一個問題是無法知曉公眾的所有信息。基于有限理性，政府很難準確界定某一公共政策的可能影響受眾有哪些，也無法詳細判斷不同公眾的組織化水平。也就是說，政府對公眾討價還價能力存在一個模糊判斷。因此，在公眾參與的輪流出價博弈模型中，“公眾”是有變化的，即在某一議題中，政府可能僅僅面對的是某一小部分公眾，但也有可能會面對廣泛的社會公眾。我們以舊城改造為例詳細描述上述模型。

1.第一輪博弈：無參與？象征性參與？抑或真實參與？

動態博弈非常強調博弈順序對博弈結果的重要性。通常情況下，政府是首先發起的一方，占據先發優勢地位，但選擇何種公眾參與策略會受到現行法律法規的制約。作為一個理性的組織，政府一般會盡可能降低公眾參與所造成的決策不確定性，因此傾向于選擇無參與或象征性參與的策略。除非有強制性要求，政府不會選擇真實參與策略，而是盡可能使公眾參與程度最小化。例如，在舊城改造的拆遷安置補償方案制定中，政府有三種對公眾參與的策略可以選擇，即無參與、象征性參與和真實參與。假設政府期望最小化拆遷安置補償款，那么政府一般會選擇無參與的策略。這種情形下，政府單獨制定補償政策，被拆遷戶可以選擇接受或拒絕。如果被拆遷戶接受，博弈結束；如果被拆遷戶拒絕，博弈進入下一輪。

2.第二輪博弈：象征性參與？抑或真實參與？

第二輪博弈中，政府與公眾的博弈次序發生了變化。公眾在第一輪中拒絕了政府提出的政策，并提出本輪的修改方案，要求參與決策制定過程。政府面對這一要求，仍有三種策略可供選擇，但通常會選擇兩種，即象征性參與和真實參與，而選擇何種策略則取決于公眾的討價還價能力。在其他因素不變的情況下，假若拒絕原有方案的被拆遷戶很少，政府一般會選擇象征性參與策略甚至無參與策略，博弈進入下一輪；而如果拒絕原有方案的被拆遷戶很多，則政府有可能會選擇真實參與策略。進一步，如果被拆遷戶的組織化水平較高并且采取某種“集體行動”,從而吸引其他社會公眾或媒體的注意，那么政府極有可能選擇真實參與策略，博弈結束。總之，公眾參與程度的高低與公眾討價還價能力的大小成正相關關系。

3.第三輪博弈：真實參與？

進入第三輪博弈，公眾對政府在第二輪中的象征性策略甚至無參與策略做出接受或拒絕的選擇。依此類推，政府與公眾的討價還價博弈將會重復進行下去，直到其中一方的出價被另一方接受為止。需要注意的是，討價還價博弈非常重要的一個因素是“貼現因子”*貼現因子是討價還價博弈中的一個重要概念，表示參與人的耐心程度。參見張維迎：《博弈論與信息經濟學》，上海，格致出版社、上海三聯書店、上海人民出版社，2004。，討價還價每進行一個回合，雙方的收益都有所損耗，越有耐心的人最后得到的“蛋糕”越大，即所謂的“耐心優勢”。[26]與公眾相比，政府的貼現因子相對較小，即討價還價的耐心程度較低。在舊城改造中，政府因改造項目推遲而造成的收益損失是非常大的，不僅包括很多用數字可以衡量的收益，更重要的是影響了官員的政績和職業生涯。如果項目耽擱了很久沒有解決，政府一般會讓步，從而選擇一種真實參與的策略。

綜上所述，政府對公眾參與具有“非參與”、“象征性參與”和“真實參與”三種策略可以選擇。作為一個理性的組織，在其他條件不變的情況下，政府通常會盡可能降低公眾參與所造成的決策不確定性，從而選擇無參與或象征性參與策略。隨著博弈雙方的討價還價，政府會依據公眾討價還價能力和政府討價還價成本而調整其策略選擇。在博弈過程中，政府的策略選擇取決于公眾討價還價能力和政府討價還價成本的不同組合方式。

三、案例研究：廣州恩寧路改造

恩寧路改造地塊位于廣州市恩寧路以北、多寶路和元和街以南、寶華路以西，屬于廣州傳統的老城區，俗稱“西關”。2006年11月，恩寧路改造項目作為廣州“中調”*“中調”是2006年廣州市第九次黨代會提出的城市發展戰略，即提升中心城區發展質量，改善城市環境和生活品質。的首個舊城改造項目啟動。2007年5月，荔灣區政府對外公布恩寧路改造項目拆遷范圍，并于11日正式開始動遷。2007年9月，廣州市國土房管局發布恩寧路改造項目拆遷公告。按照規劃，恩寧路改造動遷戶數1 950戶。但因為政府未能與被拆遷戶就拆遷補償安置方案進行協商與達成一致，拆遷工作遭到被拆遷戶的強烈抵制。更為重要的是，由于涉及歷史文化保護問題，恩寧路改造受到了媒體與社會公眾的廣泛關注，改造規劃方案再三變更，項目幾度“爛尾”。結合前面提出的模型，我們重點考察恩寧路改造過程中政府對公眾參與的策略選擇及其影響因素。

(一)第一輪博弈：無參與

恩寧路改造最初的規劃方案與拆遷補償安置方案是由政府相關部門單方面制定的，并以地塊經濟平衡作為制定依據和目標。按照一位部門領導的說法，某一地塊要不要改造、如何改造以及補償標準如何制定，通常是“政府決定要做這個地塊，劃個紅線，然后制定一個標準，然后就動遷，為公平起見補償標準是統一的”。實地調查發現，絕大部分被拆遷戶是贊同改造的，但認為政府制定的拆遷補償政策不透明，補償款低于市場價且不能選擇回遷，因此遲遲不肯搬遷。此外，由于改造規劃和拆遷范圍沒有及時公布且反復變更，一些不屬于危破房的房子也被算在拆遷范圍之內，上述做法引起了當地居民的反對。作為舊城改造的直接利益相關者，當地居民關注的問題是拆遷范圍與拆遷安置補償方案，然而當地政府并沒有就此征詢當地居民的意見或與他們進行協商。

基于理性原則，政府通常會選擇無參與策略以最大化自身收益，這在本案例中得到了很好的體現。就拆遷補償而言，政府單方面制定是一個占優策略，而選擇讓公眾參與則會增加拆遷補償的成本。即使有相關法律法規或制度規章規定了政府決策的公眾參與策略，政府依然可以選擇某種“通變”的方式來減少其影響。[27]根據《廣州市城市房屋拆遷管理辦法》的規定：“被拆遷房屋和補償安置用房的價格，由拆遷人和被拆遷人協商確定”，但政府并沒有依此規定與被拆遷戶進行協商。此外，《城鄉規劃法》規定：“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告”，但規劃部門卻并未公布恩寧路改造規劃，事實上，規劃方案仍在修改之中。為維護自身的合法權益，當地居民代表多次到市區職能部門上訪，要求政府公布改造規劃和拆遷范圍，與居民就拆遷安置補償方案進行協商。

(二)第二輪博弈：象征性參與

公眾討價還價能力是影響政府策略選擇的重要因素。少數被拆遷戶的反對顯然不具備與政府進行討價還價的能力，因此，如何增加自己的博弈籌碼是被拆遷戶能否取得勝利的關鍵。經驗表明，局部問題公共化是使恩寧路改造實現廣泛公眾參與的重要原因。[28]首先，被拆遷戶的組織化與行動公共化。被拆遷戶并非單獨作戰，而是形成了一個松散的組織并選出了代表，在行動上也頗有策略。2008年5月，當地80多戶居民上書全國人大常委會，認為恩寧路改造項目拆遷依據的《城市房屋拆遷管理條例》和《廣州市城市房屋拆遷管理辦法》超越立法權限，與《物權法》相抵觸，應予以撤銷或改變。從這一行為中可以看出，被拆遷戶在爭取自身權益的時候，非常巧妙地將個人問題轉變為一個公共問題。其次，媒體的介入與社會公眾的關注。恩寧路居民上述行動引發了廣州多家媒體的廣泛報道。此外，一些專家、學者和政協委員對恩寧路改造也給予關注。

由于上述變化，政府面對的公眾不再局限于少數的直接利益相關者，更重要的是面對廣泛的間接利益相關者。盡管被拆遷戶的組織化水平不高，但利益相關者數量的增加顯著提升了公眾的討價還價能力。在接下來的行動中，被拆遷戶始終將拆遷安置補償問題與恩寧路歷史文化保護問題聯系起來，以此吸引更多的社會輿論關注，恩寧路改造逐漸演變為一個公共事件。2009年12月，荔灣區政府首次公布《恩寧路歷史文化街區保護開發規劃方案》，采用多種方式向群眾、專家和關心嶺南文化保護開發的各界人士征詢意見。可以看出，隨著公眾討價還價能力的增強，政府從開始的無參與策略轉變為象征性參與策略。在上述方案中，政府只是就文化保護問題征詢社會意見，并沒有涉及被拆遷戶關心的拆遷安置補償問題。與其說這是被拆遷戶的勝利，倒不如說是討價還價能力更勝一籌的社會公眾的勝利。2010年1月，183戶居民聯名向荔灣區城市更新改造工作辦公室遞交了反對信，質疑方案是在搞商業開發，要求政府與居民協商拆遷安置補償方案。居民代表分別到區規劃局和區更新改造辦上訪，但都沒有得到回應。當地居民認為，政府是在“走過場”、“忽悠街坊”。上述事件再一次印證了模型中提到的公眾討價還價能力的強弱對政府策略選擇的影響。

(三)第三輪博弈：真實參與

政府對公眾參與的象征性參與策略并沒有解決被拆遷戶的實際問題。2010年4月廣州市“兩會”召開期間，當地220戶居民向與會人大代表和政協委員發公開信，要求政府相關部門制定合理的拆遷安置補償方案。市政協委員提出提案，呼吁當地政府馬上停止恩寧路全面拆遷，保護西關文化，制定合理的安置方案和補償標準。面對上述事件，2010年8月，荔灣區規劃局、區更新改造辦等部門聯合召開媒體通報會，承認“對舊城保護認識不足走了彎路”，并承諾下一步將組建由專家學者、人大代表、政協委員、基層群眾(被拆遷戶)代表共同組成的舊城改造顧問小組。但當地居民依然質疑官方為何回避拆遷補償問題，400多戶居民仍堅守原地。在廣州市人大代表的建議下，時任廣州市市長到恩寧路現場視察，強調改造必須將文化保護與民生改善結合起來。2010年10月，荔灣區正式聘請15人組成顧問小組，編制第4稿的恩寧路改造規劃方案。2011年6月，歷時5年，恩寧路改造規劃終于在廣州市城市規劃委員會獲得全面通過，新規劃摒棄舊規劃中追求經濟平衡的全拆思路，而是將歷史文化保護與傳承作為第一目的，同時支持居民自主更新，承諾與被拆遷戶就拆遷安置補償方案進行協商。

恩寧路改造事件最終以較為廣泛和真實的公眾參與得以解決。值得思考的是，為什么歷時5年政府才選擇一種真實參與的策略？政府對公眾參與的策略選擇是公眾討價還價能力與政府討價還價成本的函數，而真實參與往往發生在“強”公眾討價還價能力與“高”政府討價還價成本的組合之下，這一結論在案例中得到很好的驗證。第二輪博弈中，雖然被拆遷戶與媒體和一些社會公眾共同促進了恩寧路改造的公共化，但這時公眾討價還價能力并不很強且政府討價還價成本也不是很高。但在第三輪博弈中，隨著媒體對恩寧路改造問題的持續關注*例如當地媒體《新快報》，從2007年到2011年連續5年對恩寧路改造事件進行報道，包括專題13個、文章55篇，對規劃公示、公眾參與、補償安置和歷史建筑保護等都發揮了很強的媒體能動作用。，越來越多的社會公眾(包括市長在內)參與其中，使得公眾討價還價能力大增。更為重要的是，由于項目停滯造成了政府支付成本的增加和預期收益減少，而且被拆遷戶越來越頻繁的上訪問題引發了政府官員緊張，使得政府討價還價成本變高。面對雙重壓力，政府不得不采取真實參與策略。

四、結論與討論

針對已有研究關于現實層面政府對公眾參與策略選擇實證分析的不足，我們基于博弈論視角，提出了一個“輪流出價博弈”的分析框架，用以描述和解釋政府對公眾參與的策略變化及其背后的因果機制。我們提煉了政府對公眾參與的“無參與”、“象征性參與”和“真實參與”三種策略選擇，并從公眾討價還價能力與政府討價還價成本兩個變量的不同組合方式分析了其對政府策略選擇的影響。在案例研究部分，以廣州恩寧路改造為例，對上述模型進行了經驗層面的檢驗。實證分析進一步表明：首先，政府對公眾參與的策略選擇雖然受制于相關法律法規的規定，但政府通常會利用制度的“軟約束”與“漏洞”而“通變”執行；其次，利害相關者的資源動員意愿與能力影響議題的公共化程度，推動政府對公眾參與的策略選擇發生調整；再次，政府組織的獎懲機制使其在“發展”與“穩定”之間尋求平衡，拉動政府對公眾參與策略選擇的轉向；最后，公眾討價還價能力與政府討價還價成本共同決定了政府對公眾參與的最終策略。上述研究回應了楊和卡拉漢定量研究的相關結論，并從動態層面闡明了政府對公眾參與策略選擇變化背后的邏輯。此外，公眾參與的輪流出價博弈模型為研究中國近年來頻繁發生的鄰避沖突*“鄰避沖突”是指居民或所在地單位因擔心鄰避設施(如垃圾場、核電廠等)對身體健康、環境質量和資產價值等帶來諸多負面影響，從而激發人們的嫌惡情結，滋生“不要建在我家后院”的心理，并采取強烈和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。參見何艷玲:《“中國式”鄰避沖突：基于事件的分析》，載《開放時代》，2009(12)。事件(例如廈門PX項目事件、番禺垃圾焚燒廠事件等)中的政府行為變化提供了有力的分析框架。

在行政實踐層面，本文的研究結論具有兩方面的政策含義：第一，法律法規規定的明確化程度與政府對公眾參與的策略選擇。目前，國家和各級政府部門出臺了許多行政決策公眾參與的法律法規，但在具體執行中公眾參與往往流于“形式”或“走過場”，公眾“被代表”，而造成上述現象的一個很重要原因在于制度規定的模糊性。特別是在涉及公眾切身利益的行政決策中，法律法規對公眾參與主體、比例、程序等規定的明確化程度是約束政府行為選擇的關鍵。第二，政府對公眾參與的策略選擇的成本—收益分析。不可否認，由于政府決策受制于諸多因素的限制，很多情況下政府很難做到讓公眾參與到決策制定過程中來，但根據模型分析的結果，某些議題下，政府最佳的策略是一開始就選擇真實參與，因為在這種情況下博弈達成均衡，雙方收益最大化。政府在決策前審慎地分析公眾的討價還價能力與政府的討價還價成本十分必要且有意義，即通過預判，選擇最佳的公眾參與策略，從而降低成本、提高收益、達成共贏。

本文主要從制度與組織層面分析政府對公眾參與的策略選擇變化及其原因，沒有更多地涉及官員的個人層面，當然這并不意味著官員個人的作用不重要。蔡定劍指出：“中國目前各方面的公眾參與開展與否仍然靠政府領導的‘覺悟’，而不是依靠法律設定的程序，讓其成為政府部門的責任和義務。”[29](P199)周志忍也認為：“強化公民參與意味著給公眾共享決策和問責政府和官員的權力，但在現有政治體制下，這一權力賦予在相當程度上只能依靠政府官員的自覺甚或恩賜。”[30]因此，在目前國情下，官員自身的特質尤其是其執政理念，同樣是影響政府對公眾參與策略選擇的一個關鍵變量。

總之，在公眾權利意識與理性意識不斷高漲的今天，隨著公眾參與行政決策制度的逐漸完善，傳統的政府單方面決策在很多情形下已不再符合時代要求，但現實存在復雜的情況，由于政府決策的專業主義特性與政府出于自身的利益考量，也會使得公眾參與不可能完全放開。作為一種折中，象征性參與會成為今后公眾參與的常態，而真實參與則取決于公眾的集體行動壓力、議題的社會化程度與政府的執政理念創新。

[1] Cheryl Simrell King，Kathryn M.Feltey，Bridget O’Neil Susel.“The Question of Participation: Toward Authentic Public Participation in Public Administration”.PublicAdministrationReview，1998，58 (4); Kaifeng Yang，Kathe Callahan.“Citizen Involvement Efforts and Bureaucratic Responsiveness: Participatory Values，Stakeholder Pressures & Administrative Practicality”.PublicAdministrationReview，2007，67(2).

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[29] 蔡定劍：《民主是一種現代生活》，北京，社會科學文獻出版社，2010。

[30] 周志忍：《政府績效評估中的公民參與:我國的實踐歷程與前景》，載《中國行政管理》，2008(1)。

(責任編輯林間)

Governments’StrategiesSelectionofCitizenParticipation——AnAlternatingOffersGameAnalyticalFramework

GUO Xiao-cong，DAI Kai

(School of Government，Sun Yat-sen University，Guangzhou，Guangdong 510275)

Citizen participation plays an important role in government administration and decision-making.Based on the perspective of game theory，this article put forward an alternating offers game of citizen participation to describe government’s strategies selection and explain the reason.The study found that there were three strategies for government to select in a public issue，as“non-participation”，“tokenism”，and “authentic participation”.Based on rational principles，the government would make appropriate strategy adjustment according to the citizens’ bargaining power and the governments’ bargaining cost in each round of the game.This article argued that “tokenism” would become the norm of the future citizen participation，“authentic participation” depend on the citizens’ collective action pressure，issues’ socialization，and governments’ governance innovation.

citizen participation; alternating offers game; strategies selection; authentic participation

教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“公眾參與和中國民主行政模式的建構”(12JJD840004)；中山大學“985工程”三期建設項目；廣東省人民政協理論研究會工作站資助項目

郭小聰：管理學博士，中山大學中國公共管理研究中心研究員、中山大學政治與公共事務管理學院教授，博士生導師；代凱：中山大學政治與公共事務管理學院博士研究生(廣東 廣州 510275)