吉林省生態區基本公共服務均等化研究*

吉林財經大學稅務學院 李 琦 李 晶

浙江財經大學信息學院 徐藝源

吉林省生態區基本公共服務均等化研究*

吉林財經大學稅務學院 李 琦 李 晶

浙江財經大學信息學院 徐藝源

主體功能區戰略的實施在促進區域經濟協調發展，社會經濟可持續發展的同時，客觀在一定程度上限制了生態區經濟發展規模和發展速度，導致生態區財政自給能力減弱，基本公共服務投入增速落后，與其他功能區之間的基本公共服務差距加大。本文運用綜合評價方法對吉林省生態區基本公共服務均等化進行實證分析，為實現主體功能區基本公共服務均等化、縮小區域差距、促進區域間協調發展提供政策建議。

一、吉林省生態區基本公共服務差異現狀分析

基本公共服務的概念源自薩繆爾森對公共品的定義，是政府在不能同時滿足所有公共服務均衡提供的特殊國情下提出的,基本公共服務主要包括基本民生性服務、公共事業性服務、公益基礎性服務、公共安全性服務，其中基礎教育、醫療衛生和社會保障三項基本公共服務是人賴以生存和發展的最基本需求，也是區域協調發展的重要任務，更是政府民生支出的主要內容。因此，本文將研究基礎教育、醫療衛生和社會保障三個方面的基本公共服務均等化問題，選取反映吉林省生態區基本公共服務供給能力的指標，衡量生態區基本公共服務總體水平，反映生態區基本公共服務均等化程度。

1.生態區基礎教育分布不均。反映基礎教育水平的指標分為投入指標和產出指標，本文選擇小學、普通初中學校數量和在校師生比來衡量吉林省生態區基礎教育投入水平。2012年生態區中小學學校數最少的都是圖們市，分別為7所和10所，小學學校數最多的樺甸市有100所，中學學校數最多的汪清縣有24所；小學每千人在校師生比最低的集安市為60.51，低于全省平均水平，中學每千人在校師生比最低的樺甸市為82.33，低于開發區平均水平。表1表明吉林省生態區教育分布極其不均衡，不僅低于開發區平均水平，而且生態區各市縣之間差異較大，延邊地區享受民族政策，基礎教育投入水平較高，其他生態市(縣)間基礎教育投入差距較大。

2.生態區醫療衛生資源配置差異大。吉林省衛生醫療資源配備相對齊全，醫療水平也相對較高，但生態區與開發區間以及生態區內部差距極大。表2顯示，2012年生態區每萬人口醫院數為0.82所，全省平均為7.3所，其中圖們市每萬人口醫院數是0.49所，是生態區中每萬人口醫院數最多的長白縣的1/3，是全省的1/20；生態區每萬人口平均床位為45.17張，其中撫松縣最高為69.32張，比平均床位最低的琿春市多46.33張；從每萬人口占有的衛生技術人員數來看，生態區比開發區少近6人，汪清縣衛生技術人員數最多為79.77人，是和龍市的2倍，而每萬人口占有的執業(助理)醫師中撫松縣最高為35.24人，是最低和龍市的3.4倍。表2表明，長白地區醫療衛生院數量多，延邊地區醫療衛生技術人員少，生態區公共衛生資源配備相差很大，不均等現象比較嚴重。

3.生態區社會保障覆蓋率低。衡量社會保障水平的指標體系選用養老保險、醫療保險、失業保險。表3顯示，2012年吉林省生態區基本養老保險平均覆蓋率為24.15%，高于全省平均水平，但基本養老保險覆蓋率最低的安圖縣，覆蓋率只有12.56%，與最高的靖宇縣相差63.93個百分點；基本醫療保險平均覆蓋率為45.68%，低于全省平均水平，覆蓋率最高和最低的地區分別為圖們市和靖宇縣，相差66.82個百分點；失業保險覆蓋率最低地區是靖宇縣，只有4.41%。表3表明，吉林省生態區社會保障總體覆蓋率不高，圖們市社會保障水平高，生態區各市縣間基本養老保險覆蓋差別較大，同一縣域各類保障項目覆蓋率也有較大的差距。

表1 2012年吉林省基礎教育水平

資料來源：吉林省統計年鑒。

表2 2012年吉林省醫療衛生情況

資料來源：吉林省統計年鑒。

表3 2012年全省社會保障情況

資料來源：吉林省統計年鑒。

二、吉林省生態區基本公共服務均等化的綜合評價分析

在分析吉林省生態區基本公共服務供給現狀的基礎上，從產出的角度構建一個包含4個級別共17個指標的基本公共服務均等化指標體系。運用綜合評價方法將基礎教育、醫療衛生、社會保障3個三級指標和9個四級單項指標轉化為一個能夠反映綜合情況的指數進行評價。

(一)評價方法設定。

數據采集對象選取了吉林省長白山生態區中的14個縣市和開發區中長春、吉林2個典型城市，收集了從 2006～2012年能夠衡量基本公共服務水平的單項指標具體數值，確定各指標在指標體系中的權重，將指標數據進行無量綱化處理，再用線性加權法進行綜合評價。用變異系數法來確定各指標比重，各項指標的變異系數公式如下：

對指標無量綱化采用“極值化”處理，本文選取的基本公共服務均等化指標都是正向指標。指標標準化采用如下公式：

式中X′為樣本指標的標準值，X為樣本指標的原始數值，M、m分別是樣本指標的最大值和最小值。

最后采用線性加權法對吉林省生態區的基本公共服務均等化進行綜合評價分析。公式如下：

(二)基本公共服務均等化現狀分析。

按照綜合評價方法的步驟，計算出2006～2012年吉林省生態區中14個縣級市基本公共服務均等化指數，與吉林省基本公共服務均等化綜合指數進行比較，分析生態區基本公共服務均等化的差異程度。

1.吉林省生態區基本公共服務均等化指數分析。表4反映吉林省生態區基本公共服務均等化綜合水平，可以看出生態區基本公共服務指數差異較大，與全省平均指數情況對比來看，生態區平均指數略高于全省平均水平。從變化趨勢來看，生態區基本公共服務平均指數在2006～2010年有所上升，在2011～2012年指數逐漸下降，下降幅度較大。這一變化與生態區財政能力增強及中央加大對重點生態功能區轉移支付補償密切相關，但基本公共服務水平下降，說明生態區基本公共服務需進一步改善。從具體指數數值來看，生態區14個縣級市中延吉市、圖們市、和龍市和長白縣、汪清縣平均指數超過0.5，基本公共服務均等化水平較高，而其他縣級市的指數均低于0.5，其中集安市平均指數最低為0.18，基本公共服務嚴重不均等。

2.生態區單項基本公共服務均等化情況分析。從三項基本公共服務均等化程度來看，基礎教育指數較低且提升緩慢，社會保障指數較高但有下降趨勢，醫療衛生指數最低但呈上升趨勢。

圖1反映生態區基礎教育平均指數高于全省綜合指數，但自2008～2012年生態區基礎教育平均指數不斷下降，表明生態區基礎教育不均等現象日益嚴重。從趨勢分析來看，生態區中和龍市7年基礎教育趨于均等化；圖們市基礎教育均等化得到改善；從具體指數數值來看，長白縣、汪清縣基礎教育指數高，達到0.8，其他城市基礎教育不均等化程度較大。盡管近年來中央和吉林省政府都加大了對基礎教育的投入力度，但由于受生態區地理環境、人口密度及生態職能和地方政府財力限制，生態區基礎教育投入水平與其他地區仍然存在差別，使得在總體上生態區基礎教育發展水平與其他地區還有較大差距。這要求中央和地方政府繼續加大對生態區教育事業的支持力度，特別在教學資源配置上要加大向生態區傾斜。

圖2生態區醫療衛生均等化指數雖然在近幾年內有所增加，但低于全省綜合指數。從指數變動趨勢和具體數值來看，生態區中樺甸市、臨江市和敦化市指數在近7年來都有小幅度上升，但只有撫松、臨江市平均指數超過0.5，醫療衛生基本實現均等化，而其他縣市指數都較低，在0.1～0.3之間上下浮動，龍井市均等化指數僅為0.05，醫療衛生不均等現象嚴重。吉林省生態區醫療衛生投入比重低，各地區公共衛生資源分配不均衡，不能滿足生態區居民。

圖3生態區社會保障均等化平均指數在0.3～0.5之間浮動，高于全省平均指數，但2009～2012年呈有所下降。從趨勢分析來看，生態區中除樺甸市在近7年發展中指數略有上升，均等化水平得到改善，其他各市社會保障指數都呈下降趨勢。從具體指數數值來看，延吉市社會保障均等化平均指數超過0.8，靖宇縣社會保障均等化平均指數僅為0.14，不均等化程度顯著。

表4 吉林省生態區基本公共服務指數

資料來源：根據吉林省統計年鑒、吉林省政府工作報告數據計算整理。

圖1 吉林省基礎教育指數

圖2 吉林省生態區醫療衛生指數

圖3 吉林省生態區社會保障指數

3.吉林省生態區基本公共服務均等化差異分析。參照計算指標權重時給出的變異系數公式，計算出吉林省生態區2006～2012年基本公共服務均等化變異系數，變異系數的值越大，說明該地區基本公共服務均等化差異程度越大，相反，變異系數值越小，表明該地區基本公共服務均等化差異程度越小。由表5可見，吉林省生態區基本公共服務變異系數在近7年里在0.2～0.4之間，處于中等水平，并呈下降趨勢，說明吉林省生態區基本公共服務逐漸趨于均等化，其中醫療衛生均等化變異系數高，但有所下降，表明生態區醫療衛生服務不均等，正在逐漸改善；基礎教育、社會保障變異系數加大，表明生態區基礎教育、社會保障服務非均等程度漸趨嚴重。表6顯示生態區基本公共服務均等化變異系數大大高于開發區，原因在于本文僅選擇開發區中長春、吉林兩個典型城市，樣本覆蓋范圍窄，只作為對比分析，說明生態區基本公共服務水平落后于開發區，推進基本公共服務均等化的進程有待進一步提高。

三、吉林省生態區基本公共服務供給狀況分析

1.生態區財政能力顯著增強。2006年至今隨著吉林省加快轉變經濟發展方式，不斷推進工業化、城鎮化和農業現代化的發展進程，經濟持續快速增長，綜合實力不斷上升，生態區財政收入實現了較大幅度的增長，由2006年的399 246萬元增長至2012年的3 468 127萬元，7年間增長7.69倍(見圖4)，人均財政收入高于全省平均水平(見圖5)。如表7所示2006～2008年人均財政收入變異系數呈下降趨勢，由2006年的0.99下降至2012年的0.35，表明隨著吉林省財政體制不斷完善，生態區社會經濟的發展，各地區間人均財政收入差異逐步縮小；生態區人均財政支出變異系數較人均財政收入差異系數小，且呈下降趨勢，表明隨著吉林省省以下財政體制的健全，轉移支付制度的完善，生態區人均財政支出差異逐步縮小；生態區人均財政收入和人均財政支出的極差率都表現出了減少的趨勢，表明吉林省財政體制改革取得了明顯的效果，生態區提供基本公共服務的財政能力增強。

表5 吉林省生態區基本公共服務均等化程度

資料來源：吉林省統計年鑒、吉林省政府工作報告數據計算所得。

表6 吉林省生態區、開發區基本公共服務均等化程度比較

資料來源：根據吉林省統計年鑒、吉林省政府工作報告數據計算所得。

圖4 吉林省生態區財政收支情況

圖5 吉林省生態區人均財政收入

表7 生態區人均財政收入和支出變異系數、極差率變化情況

資料來源：根據吉林省統計年鑒計算整理。

2.生態區基本公共服務供給不均。從2006年以來吉林省生態區政府支出情況來看，教育、醫療衛生支出比重略有上升，但絕對量明顯存在不足，政府對這些方面的投入力度顯然不夠大，滿足不了生態區居民特別是貧困家庭對教育服務、醫療衛生的需求，造成生態區很多家庭的孩子無法接受基礎教育，很多居民患病不能及時就醫。吉林省社會保障支出比重上升幅度較大，從2007年的83.5億元增加到2012年的276億元，但生態區社會保障支出比重有所下降，且未覆蓋生態區全體居民，很多居民沒有失業保險，養老保險各市縣差異很大。國家主體功能區戰略、地方政府責任及保護環境壓力決定著生態區公共服務供給路徑，導致了基本公共服務提供結構的不均等。長白山生態區的首要職責是守護吉林省生態安全，發揮調節氣候、治理水土流失、降低洪澇災害、創造東北平原適宜農業生產環境的功能，因此，生態區環保及農林水事業支出比重偏高，很難大幅度提高一般公共服務比重，基本公共服務供給難以實現均等化(見表8)。

表8 吉林省生態區基本公共服務支出情況表

注：因2007年政府收支科目調整，2006年社會保障支出沒有統一數據。

資料來源：根據《吉林統計年鑒》(2006～2012)整理。

3.生態區基本公共服務供給成本高。長白山生態功能區位于吉林省東南部，地處東經127°42’～128°16’、北緯41°41’～42°51’，覆蓋范圍廣，面積13 478.78平方公里，地跨延邊朝鮮族自治州、白山、通化、吉林四個地區，北起安圖縣、南至長白縣、西始撫松縣、東至和龍市，涵蓋延吉市、圖們市、琿春市、龍井市、敦化市、和龍市、汪清縣、臨江市、撫松縣、靖宇縣、長白縣、集安市、樺甸市等，總人口達385.39萬人。長白山生態功能區地域遼闊，地形以山地、丘陵為主，交通不便，人員居住分散，管理跨度廣，難以形成基本公共服務規模效應，加大了政府管理成本。生態區地質結構復雜，自然環境較差，電力、自來水、煤氣等城市基礎設施投入大，運行成本高；教育、醫療、交通等公共服務所需時間較長，單位運營成本高。因此，生態區基本公共服務如按照其他地區相同標準提供，其單位公共支出成本將大大提高。

四、研究結論

1.功能區定位進一步加大區域間公共服務能力差距。地區經濟發展水平決定其財政能力，而經濟發展水平受自然資源稟賦和國家發展戰略的影響。隨著吉林省主體功能區地位的確定，各功能區間財力不均等狀況將會更加嚴重。吉林生態區主要分布在東部山區，地質結構及地理環境不利于發展經濟，主體功能區戰略限制長白山森林生態功能區大規模開發，以提高生態產品、保護生態環境為首要任務，經濟發展功能退居次要地位，致使生態區原本落后的經濟水平更低于開發區，2012年生態區地區生產總值僅占全省GDP13.32%，人均財政支出低于全省平均水平(見圖6)。長吉圖開發區經濟居全省領先水平，并擁有雄厚資金和人才及技術優勢，區域資源聚集使開發區與生態區間的經濟發展差距日益加大，2012年開發區地方財政收入總額為694.5億元，是生態區的2倍之多(見圖7)，地區間財政能力差異加大，區域間不平衡不斷上升，導致吉林主體功能區之間基本公共服務均等化面臨客觀的障礙。

2.財政轉移支付均等化效應在各功能區間并未體現。轉移支付是當前分稅制財政體制下實現基本公共服務均等化的主要手段，盡管中央對轉移支付結構進行優化，在均衡性轉移支付項目下增設了國家重點生態功能區轉移支付，把長白山森林生態功能區納入試點范圍，對吉林省轉移支付額逐年大幅增加，由2006年473.4億元增加至2012年1429.9億元，在一定程度上緩解了吉林省財政資金不足的狀況，但一般性轉移支付比重仍然不高，依據經濟發展水平和均衡性轉移支付系數測算的轉移支付補助，沒有均衡地區之間的財政能力，中央轉移支付占吉林省財政支出比重趨于下降，由2009年最高0.67%下降至2012年0.58%，財政轉移支付績效并未體現。受吉林省經濟發展水平與財政能力的限制，吉林省目前尚未對生態區設立生態保護區專項轉移支付補助項目，生態區也未能得到充足的資金以補充其財政收支結構改變的缺口，在一定程度上制約吉林省生態區基本公共服務供給規模。

圖6 吉林省生態區人均財政支出

圖7 吉林省生態區與開發區財政收入對比

五、政策建議

1.實施分權體制下的主體功能區財權劃分。根據吉林省主體功能區規劃，長吉圖重點開發區以擴大先進制造業和服務業為主要任務，重點進行工業化城鎮化開發，代表全省產業集聚和升級，支撐全省經濟增長；長白山生態功能區以提供生態產品能力為首要任務，保障全省農產品供給安全。在財政分權體制指導下，按照縱向財力與橫向功能相結合的原則，合理安排開發區與生態區政府的職責與事權，明確劃分省以下各功能區政府的財政支出責任，處理好長吉圖先導區與生態功能區政府間的財政資金分配問題，充分考慮延邊少數民族地區和長白山地區的實際情況，科學配置各級政府的財力，增強生態區政府提供基本公共服務的能力。根據公共服務的性質和特點分配各級政府所承擔的基本公共服務的事權，基礎設施、基礎教育和醫療衛生的基礎性很強，應由各縣市承擔，支出比例可以視各生態縣的經濟發展水平而定，社會保障具有較強的外部性，難以明確社會保障的具體管轄區域，應由省政府統籌，市縣政府具體管理。生態區政府承擔的公共服務事權分配在遵循這一原則的基礎上，還應考慮長白山生態區地理環境，山地丘陵增加基礎設施的供給難度，人口分散增加基礎教育、醫療衛生的供給成本。

2.建立橫向轉移支付模式下的利益補償機制。財政轉移支付制度是縮小政府間財力差距的有效措施，完善的轉移支付制度能夠促進基本公共服務均等化，有利于區域經濟協調發展。橫向轉移支付模式是同級政府間的財力支持，在吉林省主體功能區建設中，建立橫向轉移支付制度，由重點開發區向生態功能區進行資金扶持、項目支持、技術支持、智力支持，平衡各類功能區政府間的財力水平，確保各類功能區政府能夠得到大體均等的財力來提供基本公共服務，從而滿足生態區居民對基本公共服務的需求，推進基本公共服務均等化。長吉圖開發區作為吉林省重點開發區域，具有一定經濟基礎，發展潛力較大，集聚科技資金資源優勢，經濟發展水平較高，財政自給能力強，應對生態區地方政府給予大力支持，補償生態區提供生態產品的成本，提高生態區基本公共服務水平。在推行橫向轉移支付的基礎上，建立生態功能區的利益補償機制，補償生態區放棄經濟發展的機會成本和加強生態環境保護造成的利益損失，平衡生態區與開發區之間的利益關系，改進生態區基本公共服務供給，增強生態區參與生態環境建設和保護的積極性。此外，上級政府應根據各功能區間財政能力的差距，調整稅收返還制度，對于經濟發展落后的生態區，針對其財政薄弱狀況和環境保護功能，加大其稅收增量返還比例，用于當地基本公共服務建設。

[1]吉林省主體功能區規劃編制工作領導小組：《吉林省主體功能區規劃》(2008～2020年)。

[2]賈康：《公共服務的均等化應積極推進，但不能急于求成》，載于《審計與理財》2007年第8期，第5～6頁。

[3]李琦：《推進長吉圖區域經濟發展的財政問題研究》，載于《財政研究》2011年第5期，第52～55頁。

[4]丁元竹：《促進我國基本公共服務均等化的基本對策》，載于《中國經貿導刊》2008年第5期，第20頁。

[5]曹靜暉：《基本公共服務均等化的制度障礙及實現路徑》，載于《華中科技大學學報(社會科學版)》2011年第1期，第48～52頁。

本文系教育部“新世紀優秀人才支持計劃項目”(中國可持續發展的綠色財稅新政研究)、吉林省社科規劃項目(項目編號2014B162)；吉林省教育廳項目(項目編號[2112]155號)階段性成果。