以基本公共服務均等化推進“人”的城鎮化

摘要：新型城鎮化的“核心”是人的城鎮化，人的城鎮化的本質是實現城鄉基本公共服務均等化。以基本公共服務均等化推進人的城鎮化，是地方政府解決以“人”為核心的保障人的生存權與發展權的城鎮化的關鍵任務。文章基于相關調研指出，提高基本公共服務均等化水平，必須加快地方政府基本公共服務職能合法化，完善財政轉移支付體系，改革財稅體制使地方政府財力與事權相匹配，完善就業培訓服務體系，完善各項社會保險制度的設計和轉移接續的政策，科學建立基本公共服務一體化標準。

關鍵詞：城鎮化；“人”的城鎮化；基本公共服務；均等化

中圖分類號：F2992文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2014）-06-0078-04

作者簡介：李永紅（1968-），女，湖北黃陂人，陜西省行政學院基礎理論部副教授，主要從事公共管理與思政研究?！俺擎偦前殡S工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志?！保?］表現為隨著一個國家或地區社會生產力的發展、科學技術的進步以及產業結構的調整，其農村人口居住地點向城鎮的遷移和農村勞動力從事職業向城鎮二、三產業的轉移。然而現實中，我國許多地方存在著農民“被城鎮化”的問題，農轉非戶口遭到冷遇，“超過七成農民工舍不得農村戶籍”，因為附著在戶籍制度上的各種利益問題尚未解決，目前農民不愿要小城鎮戶口，造成城鎮化推進中困難重重。城鎮化是現代化的必由之路，也是全面建成小康社會的重要任務。要解決好農業農村農民問題，就必須注重城鎮化的內涵建設，即圍繞著人的生存權和發展權的需要，為農業轉移人口提供有效的、較高質量的、公平可及的就業、義務教育、公共衛生、社會保障、基礎設施等各項基本公共服務，打破城鄉分割的二元體制的結構束縛，順利實現農民向市民身份的轉變。推進基本公共服務均等化對走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路具有重大的現實意義。

一、城鎮化及其與基本公共服務均等化的關系

何為城鎮化？1991年，辜勝阻在《非農化與城鎮化研究》中使用并拓展了“城鎮化”的概念——指農村人口轉化為城鎮人口的過程?！俺擎偦蓖碛凇俺鞘谢?，是指以城鎮化率反映城鎮化水平高低，即一個地區常住于城鎮的人口占該地區總人口的比例。通常人們用城鎮化率來大致衡量標準城鎮化水平高低。數據統計顯示，1978年中國的城鎮化率是179%，2012年達到526%。在過去34年中，中國的城鎮化率提高了347個百分點，平均每年都要達到1個百分點以上。2012年西部地區城鎮化率為4493%，比上年提高194個百分點，其中內蒙古、重慶、寧夏、陜西的城鎮化率均在50%以上?！段鞑克{皮書：中國西部發展報告(2013)》預計，2013年西部地區經濟將呈現繼續快速增長態勢，城鎮化仍將保持快速推進勢頭，并將成為拉動經濟增長的重要動力，預計城鎮化水平將達到46%以上。［2］但是發布于《中國青年報》2013年11月5日的清華大學相關調查顯示中國戶籍城鎮化率僅為276％，［3］“與上一代相比，新生代流動人口已經由生存型向發展型轉變，其進入城市不僅僅是為了掙錢，他們追求的不是戶口轉變的‘形，而是公共服務的‘實。占新生代農民工總數491%的80后中，農民工流動人口中有68%愿意落戶大城市，32%愿意落戶中小城市；農民流動人口不愿“農轉非”針對的只是中小城鎮的戶口，而非大城市。現實中，中國城鎮化已經形成了人口城鎮化明顯滯后于土地城鎮化的問題?！俺擎偦钡膬群烤故鞘裁?李克強同志指出：城鎮化是中國發展的一個大戰略，城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變，說到底，就是實現城鄉基本公共服務均等化。

廣義的基本公共服務包括：交通、通信、公用設施、環境保護，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務；狹義的基本公共服務是指保障民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域各項基本公共服務。［4］基本公共服務均等化的目的在于使全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是每個人的機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化。中國有26億農民要進城，能否順利實現市民化，需要政府提供及時、均等、可持續的基本公共服務。2013年我國人口城鎮化率為537%，但人口市民化率只有36%左右。［5］有1億多進城農民工沒有真正融入城鎮、享受到與城鎮居民同質的公共服務，還不是真正意義上的城鎮居民，屬于“半城鎮居民”。因此，當務之急是圍繞“人”的基本公共服務均等化推進城鎮化。

首先，基本公共服務均等化是破除二元體制障礙的推進器，也是加速城鎮化的核心?；竟卜帐墙⒃谝欢ㄉ鐣沧R基礎上，由政府主導提供，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。享有基本公共服務屬于公民的權利，提供基本公共服務是政府的職責。基本公共服務均等化是進一步打破城鄉非均衡的二元利益結構，實現國民身份平等、發展機會均等的前提。因此尊重農業轉移人口自主選擇、自由遷徙的權利，破除現行戶籍制障礙，在相當大程度上都取決于城鄉基本公共服務均等化的實現程度，即政府通過過渡性政策出臺、制度設計來加速解決具備條件的農民轉為市民的問題。

其次，基本公共服務均等化是新型城鎮化可持續發展的必要條件保障。城鎮化與基本公共服務均等化是相伴而生的，在城鄉一體化發展戰略中是同步進行的一體兩面。虛高的城鎮化率背后隱藏的是農民“被城鎮化“問題，實質是農民進城而公共福利出城的問題沒有解決，能否進城從業，能否在城鎮長期定居，并享有與城市居民同等的基本公共教育、勞動就業服務、社會保險、基本社會服務、基本醫療衛生等各項權利，其實質是國家基本公共服務的制度的安排與可持續性發展的過程，非簡單的戶口變化問題。有些地方政府為了完成“城鎮化率”的指標，讓農民花六元錢就能辦理一個城鎮戶口，而同時又擁有農業戶口“雙戶口”的現象，不但表明農民不愿“被城鎮化”，而且意味著沒有享受基本公共服務的市民不是真正意義上的市民化。

二、陜西城鎮化與基本公共服務均等化存在的問題及原因分析

1.當前城鎮化建設與基本公共服務均等化存在的問題

近年來，在各級政府共同努力下，陜西全省的城鎮化進程明顯加快，取得了很大成績，伴隨城鎮化推進，城鄉基本公共服務均等化水平也在逐步提高。但是從有關調研資料看，其在實踐中也存在著一些不容忽視的問題，需要我們認真探索和解決。

（1）人口城鎮化滯后于土地城鎮化，土地等要素城鎮化的速度明顯快于人口主體城鎮化的速度，存在造“空城”現象。一是新區規劃建設面積人口容納量大于當地可城鎮化人口。全省31個重點鎮共規劃了 148 平方公里的鎮區面積，按照2015年的規劃目標和每平方公里1萬人來看，31個重點鎮鎮區人口應該達到150萬人左右。這個目標實現起來困難很大；二是戶籍城鎮化的政策尚未真正破題。部分重點鎮吸引農民進城落戶的相關優惠政策，基本以在鎮區購買住房的優惠政策為主，而以戶籍為基礎的城鄉一體化發展方面較少涉及。進城農民，主要是在鎮區買房的農民，絕大多數尚未在城鎮落戶。據某鎮反映，就業人口在城鎮買房定居的比例不超過10%，相當一部分是30歲以下的年輕人為結婚或投資購房者，而非定居。①

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（2）缺乏對城鎮新老區基礎設施建設改造的統籌、合理規劃。31個重點鎮在全省827個建制鎮中，是基礎條件較好、發展潛力較大、區域影響力較強的鎮，但存在新老區建設統籌不夠充分的問題。如在城鎮老區學校、醫院等公共基礎設施已經過剩的情況下，新區依然按要求新建學校、醫院；部分鎮人口多居于老城，而養老院卻在新區建立，方便性差；地面基礎設施與地下基礎設施建設不同步，即使新區新建的污水處理廠，因與老區的污水管網沒有連接，難以運行，有效性差；有些城鎮甚至沒有建污水處理廠，生活垃圾僅僅是簡單填埋處理，造成對環境的嚴重污染。①

（3）基本公共服務均等化問題較多。在土地占用、基礎設施大量建設的同時，政府基本公共服務未隨規模不斷擴張而相應增加，地方政府公共服務職能確立與完善，尚處于起步階段。具體表現在：一是基礎設施重復建設，缺乏長遠可持續性發展?！皵偞箫灐笔侥Ｊ揭蛉丝诰奂催_規模沒有得到充分利用。城鎮部分教育、文化基礎設施資源閑置，一些地方政府決策忽視了各鎮區的發展的實際條件，統一的模塊化建設，造成總體上公共服務質量和供給有效性都較低。二是基本公共服務不及時、不均衡、標準低。城鎮提供的基本公共服務標準與《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》標準范圍相對照，許多服務項目缺失嚴重。農民雖在城鎮購房，但入住率低，因保障生活的水、電、氣、物業等支出費用加大了原有的生活成本，形成樓在人走的許多“空城”。三是就地城鎮化、就業率低、社會保障壓力大。大量農民尚未順利轉變為有技術技能的從業者，缺少必要的產業支撐及職業技能的培訓服務；社會保險、養老保障進展緩慢，與居民實際需求存在較大差距。

綜上，全省基本公共服務資源分配和享用，在質量、及時性、相應的達標率等尚處于低水平，與《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》九大類68項公共服務項目存在一定差距。

2.基本公共服務供給質量和效率低的深層次原因分析。地方政府受制度、決策目標、資金等限制，致公共服務供給的數量有限、質量不高，難以滿足農業轉移人口對基本公共服務高質量、多樣性的需求。

（1）財力保障欠缺、制度供給不均等。一是公共服務制度的城鄉二元分割格局，使義務教育、社會保障、公共衛生等供給制度存在明顯的城鄉設計差別。比如醫療保障水平因保障人群按農民、城市居民和城市職工不同的劃分，存在供給水平差異，尤其是在大病醫療報銷比例上，報銷比例最低的是農民，僅為40%-50%，城鎮居民次之，最高的是城鎮職工，能達到80%；二是公共財政投入縱向分配的不均等。公共服務均等化存在平均主義傾向，資金支出分散化。對于鎮級政府而言，均等化并非簡單的平均化，平均分配相關財政資金的政策設計與鎮級實際基層需求不符，資金缺口很大；三是地方政府前期城鎮化建設投入已債臺高筑，財政欠債太多，加之缺乏稅收保障，嚴重影響了地方政府公共服務的財政投入的可持續性。

（2）政府間事權與財權配備不合理，基本公共服務供給有效性低。各級政府間公共服務供給職責劃分不清，又因分稅制改革以來，“財權和財力層層上收，事權則層層下放”，造成財力與事權的不匹配。一是中央與地方政府的支出比例還需調整。根據《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》所列九大類68項公共服務項目中，中央與地方共同承擔的項目有27項，其中41項由地方財政承擔。中央支出責任占總支出比例為397%。若除去共同承擔部分，中央實際支出責任僅占總支出比例為198%。二是市管縣行政體制弊端。因經濟發展的需要，地級市和縣鄉的關系由縱向領導關系逐漸演變成橫向競爭關系，造成縣鄉財政更加困難，20%財政收入要供給70%人口的公共服務需求，事權與財力嚴重失衡。

（3）人事制度制約，發展機會非平等，造成服務人才流失。高素質人才短缺流失問題嚴重，直接影響城鎮基本公共服務質量的提高。一方面高素質教師短缺，因城鎮學校在招工用人上存在就業歧視，不能一視同仁，直接影響城鎮教育質量的提高；另一方面醫療衛生機構的用人機制不合理，沒有打破傳統的計劃經濟色彩，難以吸引、聚集優秀人才。比如職稱晉升過于偏重學術論文或專著，與基層衛生單位科研內容脫節，科研無條件，一些醫院自聘醫學專業大學生，因未進入正式編制管理，待遇同工不同酬。

（4）二元分割的戶籍制度阻礙。公共服務供給制度設計有差別，沒有城市本地戶口的農業轉移人口在基本社會保險制度、最低生活保障及社會救助項目、子女義務教育、保障性住房等基本公共服務上的覆蓋率，遠遠低于城鎮居民和戶籍就業人員，甚至在制度設計上就把農業轉移人口排斥在外了。

三、堅持以基本公共服務均等化推進“人”的城鎮化

黨的十八大報告明確提出，要加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化。推進高效、可持續的新型城鎮化，應圍繞“人”的城鎮化，著力推進基本公共服務的均等化。從一定意義上說，基本公共服務均等化的水平決定著城鎮化的進程質量，推進農業轉移人口融入中小城鎮,應遵循“自由選擇，平衡發展，基本公共服務均等”的改革思路，構建以政府為主導的，多元參與的基本公共服務體系。

1加快地方政府公共服務職能和公共財政支出的立法。以公共需求為導向構建整合公共服務組織結構體系，首先要完善《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，改變中央與地方政府職權規定過于原則性做法，跟進相應配套的法規支撐。憲法中應合理劃分中央與地方之間的事權，體現“憲法的要義在于分權，并在分權的同時進行限權，而實現定紛止爭”。［5］在此基礎上，合理劃分中央、地方各層級管理職責任務。其次，加快公共財政支出立法，加大向基層轉移支付力度，向農村、城鎮地區傾斜投入，推動實質均等化，合理劃分中央、地方各層級管理職責任務，建立健全科學有效的公共財政投入體制，加大財力統籌，保證“縱向均等”；通過公共財政支出立法規定民生支出不低于財政支出增幅。加大轉移支付力度，給予地方政府更多自主權，推動公共服務均等化。

2完善財稅體制改革，建立可持續的資金保障機制。分稅制以來地方政府財力與事權不匹配，使地方政府的財政稅收，難以滿足大量的基本公共服務的需求。而目前地方政府20%的土地凈收益，隨著土地的增減掛鉤空間極限上升和補償標準的提高，在不斷下降；因此完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，使地方政府承擔的公共服務有穩定的資金來源顯得尤為重要。改革財政稅收體制，調整地方稅收的種類、范圍比例，幫助地方政府化解債務危機；加快建立政府主導下的多元主體參與籌資結構。發揮財政、稅收、金融等政策組合效應，加強公共服務管理調控。

3創新基層政府社會管理方式，改革社會組織管理制度。因公共資源有限，而公共需求無限，為提高有效性，合理劃分政府與社會的邊界，促進非盈利公共服務管理機構發展，政府可以購買公共服務，將核心職能以外的輔助職能、商業職能委托給社會組織。以政策扶持和財力支撐強化公共服務社區化，建立基本公共服務供給的社會參與機制。積極建設城鎮社區服務中心，按照需求通過調研，統一標準集行政服務、便民服務、文化體育服務，醫療保健服務、社會安全服務功能為一體，提高農業轉移人口公共服務的可及性。

4加快地方政府職能轉變。一是建立以公共服務需求為導向的決策機制，即城鎮公共服務表達機制和“自下而上”決策回應機制。比如地方政府修訂完善城鎮建設規劃，按各地城鎮特色需要提高地下基礎設施處理污水、垃圾的凈化力，使城鎮生態可持續發展；二是引入市場機制提高基本公共服務供給效率，可通過招標采購、特許經營、財政貼息等形式，在明確產權的前提下，將原由政府承擔的部分公共服務職能交由市場行使，以緩解基本公共服務供給中的“政府失靈”問題；三是省對縣建立轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤的機制。省級財政轉移支付同農業轉移人口市民化的掛鉤機制。合理劃分各級政府事權與支出責任，進一步完善財政轉移支付體系。

5建立與人的城鎮化相適應的體制機制。以教育為例，要解決好城鎮化過程中教育可攜帶性問題。改進教育管理信息化的技術，根據農業轉移以人口隨遷子女跨區域流動的情況，設定測算辦法，增加接收地區的轉移支付。完善義務教育、管理、就業培訓服務體制，強化省級政府統籌，調整基本公共服務規劃、標準一體化。改革地方公共事業單位招用人機制。解決人才短缺流失問題，重在設定城鎮建設引進人才的特殊優惠政策，改革職稱晉升制度，改善教師、醫護技術及服務人員的待遇，搭建人才發展的服務平臺。建立以公共服務需求為導向決策機制，完善各項社會保險制度的設計和轉移接續的政策。以輸入地政府管理為主，按從業人口提升保障水平、完善養老體系，基本養老補貼服務可持續，加快養老服務機構和中心建設，完善各項社會保險制度的設計和轉移接續的政策，把在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系，并堅持清算平衡原則，增加可持續性。注釋：①詳見由陜西省行政學院課題組2013年完成的調研報告《提高我省重點示范鎮建設質量的若干建議》。參考文獻：［1］國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）［N］. 人民日報, 2014-03-17. ［2］姚慧琴. 西部藍皮書《中國西部發展報告（2013）》［M］.西北大學中國西部經濟發展研究中心與社科文獻出版社,2013.［3］清華大學調查顯示中國城鎮化率僅為276%［N］. 中國青年報, 2013-11-05(07).［4］國家基本公共服務體系“十二五”規劃［N］. 經濟日報, 2012-07-20（13）.［5］韓俊. 以人為核心全面提高城鎮化質量［N］. 人民日報. 2014-04-09（10）.【責任編輯：黎峰】endprint