農村生態文明制度建設的效能、現實困境與對策探討

趙明霞，包景嶺，常文韜

生態文明建設為實現資源環境與人類永續發展提供了新的思路和途徑，生態文明制度是處理“人與自然”關系的行為規則體系。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調，“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系”，生態文明制度建設作為一項重要決策，既是問題倒逼的結果，更是中央的戰略選擇，具有重大現實和歷史意義。農村占全國面積的80%以上，發揮著國家食品保障、原料供給、就業增收、生態保護、觀光休閑、文化傳承等重要社會經濟和生態功能。農村生態安全是國家健康與繁榮的前提和基礎。農村生態文明制度建設作為在長期以農業為主的廣大地區建設生態文明所進行的制度實踐，是結合農村特殊的生產、生活方式和需求，促進社會健康和諧發展的重要路徑。

一、農村生態文明制度建設的效能分析

生態文明建設是一個動態的系統工程，包含了培養生態意識、構建生態文化、發展生態物質、培育生態行為、建設生態制度等各個方面。其中，制度作為約束和規范人們行為的關鍵驅動力量，是推動社會發展和維護社會秩序的有效手段。建設農村生態文明，既要加強意識教育，更要注重制度建設，將生態文明的理念付諸發展實踐。合理的制度安排能夠促進自然資源和社會資源合理、高效配置，是生產、生活和生態和諧發展的重要內容和有力保障。

1. 社會效能。制度具有社會保障的作用。先進的制度是社會文明和進步的標志。較之城市，農村生態系統是典型的半人工生態系統，具有明顯的社會屬性，又具有顯著的純自然生態系統規律性，人與自然的關系更加直接地反映為各種社會現象。近年來農村日益惡化的資源環境問題，不僅導致了生態系統的嚴重破壞，而且直接影響社會穩定和持續發展。據統計，目前全國農村有34%的人口引用水被污染，有水不能喝的現象嚴重阻礙了地方經濟發展和社會穩定，每年因環境污染導致群眾財產和健康惡化而引發的信訪和群體性事件有增無減。農村生態環境建設與農業健康、農民收入和農村穩定等社會經濟問題緊密聯系，作為農村社會事業的一部分，更是一個薄弱環節。國家自2008 年召開農村環境保護工作電視電話會議后，將農村環保放在重要戰略地位，制定規章制度，推動農村環境綜合治理，規范農業生產行為、推進環保基本制度在農村地區的落實、加強農村環保執法，對保護農村飲用水安全、防治工農業生產污染、培養健康生活方式起到了極大的推動作用，取得了較好的社會效益，維護了農村社會的穩定和整體協調發展。

2. 經濟效能。好的制度不僅可以維護社會秩序，還能推動生產力發展，創造巨大的經濟效益。自改革開放以來，在家庭聯產承包責任制、農產品貿易等一系列制度的激勵下，我國農村經濟社會快速發展，這表明當時國家在農村構建的基本經濟制度是適應農業生產力和農村社會發展要求的，從而使長期滯緩的中國農村社會經濟發展重現活力。然而，近年來隨著農村發展滯后、農民增收緩慢、農業基礎薄弱等“三農”問題的凸顯，農村逐漸失去了經濟持續發展的推動力，而資源過度開發、生態環境惡化的后果也不斷顯現出來。經濟脫貧問題與生態環境問題交織在一起，成為制約農村可持續發展的主要障礙。生態文明制度建設是解決傳統工業文明中資源、環境、生態等公共物品外部不經濟性問題的根本途徑。以農村生態系統和經濟系統的平衡發展為目的生態經濟制度建設，將資源環境問題、經濟發展問題置于制度的框架中，一方面改變大量生產、大量消費、大量廢棄的生產生活方式，緩解經濟增長與生態、環境、資源有限性的矛盾;另一方面健全農村市場經濟體制，合理調控資源價格和稅費標準，改革資源管理體制，促進農村經濟與生態環境保護之間的協調發展，有利于形成農村經濟發展的新模式。

3. 文化效能。制度具有文化傳承的作用。從人與自然的關系看，文化表現為人適應自然的一種生產生活和思維方式，包括了人情風習、價值觀念等多個層次的精神因素。長期以來，在相對封閉的生產生活環境中，農村獨特的風土人情，成為維護文化多樣性和傳承傳統文化的重要渠道。其中村規民約和道德規范，根植于農村，比正式制度具有更強的約束力和凝聚力，被學者們稱之為“非正式規則”。制度建設是文化建設的重要內容，不僅包括了政策法規等“正式制度”的完善，還涵蓋村規民約、公序良俗、意識形態等深層次的“非正式制度”建設。近年來，在“城市讓生活更美好”思想的引導下，城鎮化建設不斷推進，2012 年，我國城鎮人口首次超過農村人口，城鎮化率達到了51.3%。這標志著當代中國已經開始從鄉村社會轉型為城市社會。處在歷史轉折點上的農村，一方面憧憬和期盼著工業化和現代化的生活藍圖，另一方面也面臨著祖輩傳承的鄉村文明被打破甚至走向消亡的現實。在這樣的背景下，生態文明制度建設，為農村文化傳承帶來新的生機。挖掘農耕時代人與自然和諧相處的傳統文化和習俗，用“生態化的非正式制度”引導、規范農村的生產方式、生活方式，引領新的時代風貌，樹立農村新型生態化的發展理念，對促進農村傳統優良文化和生態文明的有機結合提供了有效途徑。

二、我國農村生態文明制度建設的現實困境

最近十年來，中央一號文件對農村發展和改革問題做了專門部署，足見“三農”問題的重要性。但是多年實踐表明，在工業化和城市化的背景下，農村發展依然處于配角地位，而在生態文明建設上，農村還處于起步階段，生態環境總體上呈現“局部好轉、整體惡化”的狀態。究其原因，除了自然地理等外在條件的約束外，主要還在于國家在農村生態問題上缺乏制度上的戰略性安排，也在一定程度上反映了人們對游離于經濟社會過程之外的資源環境問題認識的局限性。

1. 生態發展的總體設計問題。新中國成立以后，大規模開展工業化建設，農村為城市和工業發展提供了大量原料，而社會管理的城鄉二元化結構也逐步形成。改革開放后，家庭聯產承包責任制極大地調動了農民的生產積極性，農產品市場流通和自由貿易制度則為經濟發展提供了強大的外在動力，農村經濟社會整體得到快速發展。然而以工業為主導的城市居民收入增長明顯快于農民收入增長，導致城鄉收入差距擴大，1997 年以來，農民增收緩慢甚至出現負增長。與此同時，在工業化和市場化的刺激下，資源過度開發、過量使用農藥化肥、鄉鎮企業無規則排污和城市污染向農村的轉移等導致了農村生態環境的急劇惡化。這種“以犧牲結構和資源為代價換取發展”的模式導致了農村“發展不足與保護不夠”的尷尬境遇。這一方面反映了工業化時代背景下農村生產生活方式的社會轉型困境，也反映了國家對農村生態發展問題的總體戰略性定位缺失。農村有不同于城市的生態系統和功能定位。農業的自然屬性和農村的散居式生產方式不利于采用城市的管理手段，盲目地模仿工業化發展模式，激進地推動城市化建設，使農村在摧毀已有生產生活方式的同時，新的生產生活方式還沒有形成，反而導致了農村的不穩定性因素擴散。而城鄉一體化建設中市場和公共服務體系的滯后，更加劇了城鄉之間同物不同價、同事不同辦的差異。蔓延式的小城鎮建設，由于違背市場經濟規律、以行政命令操作，致使耕地大量被吞噬，垃圾污染快速向農村轉移，相應的環境基礎設施和隊伍保障缺失，無論是城鎮還是農村，環境都迅速惡化。因此，不切實際的一體化和單純的集聚化不能根本上解決農村生態問題。究其原因，一方面是長期以來已經形成的經濟、社會結構性問題、資源稟賦問題的全面爆發;另一方面也反映了在國家總體發展規劃和制度設計上，城市和農村、工業和農業、市民與村民之間利益分配的失衡，使農村資源開發利用、環境保護和社會建設都處于弱勢地位。

2. 資源環境管理機制體制不健全。隨著城鄉收入差距日益拉大，增加農民收入成為農村發展第一要務，因此，為了一時的經濟增量而犧牲環境的行為在各地農村極為普遍;同時受城市工業化高耗能高收益發展方式的影響，許多農村居民對生態問題的理解還處于無意識狀態。在此背景下，生態文明的美好未來還不足以激勵廣大村民約束自己的行為，切實可行的管理制度才是推動生態文明建設的必要手段。較之城市環境治理成效的凸顯，農村環境沒有大的改變，其中一個重要原因是當前農村資源環境管理體制難以滿足實際需求，規劃、管理、治理制度未能跟上生態文明建設本身的進程:一是管理體制薄弱。在國家層面上，雖然有環保、林業、農業等職能部門積極推進農村生態文明建設，但并未形成綜合性決策管理機構，導致各項生態建設政策缺乏統一部署和推進，而基層鄉鎮規模大小不一，特別是經濟欠發展地區，受經費、人員等影響，關于生態文明建設的職能定位不清，并明顯存在監管力量不足的問題。以環保系統為例，在省市縣三級已經全面設立環保專職機關，在鄉一級卻未設立專門的環保部門或配備專職工作人員，且設備落后，不利于監管職責的發揮。二是組織實施的機制分散。就農村環境治理單項工作而言，發改委支農項目重點支持農業和農村基礎設施建設、農村社會事業;農業部開展測土配方施肥、戶用沼氣、農業綜合開發項目;水利部開展農村飲水安全工程;衛生部推行農村改水改廁項目等。由于這些項目都是按照部門職責歸口組織實施，因此在管理上就形成了多個部門“齊抓共管”的模式，這一模式的優勢是有利于發揮各部門在農村改革和生態文明建設中的作用，但卻容易導致重復建設、重復投資和監管空白、激勵空白。三是缺乏長效資金投入機制。農村的生態文明建設，不僅要下大力氣進行農業產業結構調整，還需要加強農村基礎設施等建設，保障資金投入，進行農村生態環境的綜合治理。目前在我國農村基層政府普遍財力緊張、農民收入不高的情況下，不可能要求農民將“生計資本”投入到生態建設中，因此僅僅依靠基層和農民自給自足式發展是明顯不足的。

3. 生態法制建設滯后。法制建設是制度的權威性保障。以資源環境立法為例，2008 年以來，國家高度重視農村環境污染防治和節能減排，修訂《水污染防治法》等法律，制定出臺了《基本農田保護條例》《秸桿焚燒和綜合利用辦法》等法規條例。國家《環境保護法》也正在修訂，很多學者提出在其中增加農村環境保護的相關內容。但從總體看，距離生態文明建設的實際需要還有很大差距。一是生態安全保障性法規立法滯后，表現在數量滯后和質量滯后。數量上，除了國家相關政策外，在法律法規中極少對農村生態文明建設事項作出明確規定。質量上，對農村生態文明建設做出規定的綱領性法律法規沒有出臺，而相關法規也存在“碎片化”情況，農業法、農村經濟行政法規比較多，但符合生態文明理念和市場經濟要求的法規極少，關于農產品綠色流通、居民生活環境保護、農民權益保障的法律法規欠缺。生態文明建設相關法規修訂滯后，難以滿足不斷深化建設的需要。二是在主客觀因素影響下，生態執法能力建設不足。農村地域廣闊，生產生活區域分散，導致執法過程中普遍存在取證難、認定難的問題;基層執法的設施設備落后，執法主體人員少、依法行政觀念薄弱、素質不高，影響執法質量和效率;立法不足，使得執行中可塑性太強，自由裁量空間太大，造成法規執行隨意性強，對違法企業的處罰力度、執法力度不足，個別地方甚至執法犯法，降低了法規的權威性和實際執法的效果。

4. 生態觀念薄弱。工業化、城市化和農業現代化是新中國成立以來的基本發展戰略。到20 世紀70 年代，環境保護才被提上政府議程，80 年代環境保護成為基本國策，90 年代開始實施可持續發展戰略，21 世紀開始實施生態文明戰略。但是戰略設計與實際執行仍然存在較大的距離，其中的一個原因就是人們的觀念和利益取向沒有根本轉型。當前，作為農村生態文明建設主體和設計推動者的農民和基層人民政府，其整體素質與生態文明建設的需求還存在較大的差距:一是農民生態意識和主體意識比較薄弱。農村居民大都一味將經濟增長和收入提高作為生活良好的主要標志，而多年來形成的傳統生活習慣難以改變，如亂倒生活污水、垃圾，燃燒木材秸桿等行為普遍。對于自己在生態建設中的主體地位不明確，從眾心理強，主體意識、自主意識較弱。二是一些基層政府的政績觀錯位，特別是經濟發展相對落后的西部地區，仍然將GDP 增長、財稅收入等放在更重要位置，為追求經濟增長速度不考慮生態環境質量的現象仍然突出。

三、加強農村生態文明制度建設的幾點思考

黨的十八大報告明確提出，要把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。生態文明建設不是“疾風暴雨”式的變革，而是要將尊重自然、順應自然、保護自然的理念融入到社會的政治、經濟、文化建設的“潤物細無聲”的過程。政府作為農村生態文明建設的主導者，應站在全局高度，嚴格遵循農村發展規律，按照公平公正的原則，在優先保護自然生態環境的基礎上，將生態文明理念融入到農村政治、經濟、文化和社會制度的建設和優化過程中去，推動農業生產、農民生活、農村生態協調發展，實現城鄉共同發展。

立足現實實踐，調節好市場效率和社會公平之間的關系，加強資源和環境保護的制度建設是構建農村生態文明的首要任務。概況起來，可以通過“一劃三制”，即嚴格規劃，完善體制、機制和法制來共同推進生態文明建設，使生態文明的理念融入到農村政治、經濟、文化和社會建設的全過程。

1. 完善頂層制度設計，統籌規劃農村生態發展。這里所謂“頂層設計”是指政府按照農村生態文明建設的目標，從國家整體發展高度出發，對農村未來發展做出的總體構想和戰略設計。從農村生態發展總體戰略的角度說，“經濟社會生態化和生態環境人文化”是生態文明建設的理想目標和方式，“經濟社會生態化”即促使現有的產業結構、技術、組織、消費和社會向低碳、環保轉變，是一種適應性轉型;“生態環境人文化”則更為貼合農村產業和功能定位。農村生態文明不是工業化背景下的現代化，應發展綠色農業優勢和地球生態屏障的功能，按照生態環境空間的特征，將生產生活環境與自然高度融合，以換取大自然人文化的生態發展回報。從農村生態文明建設途徑的角度說，“生態公平”是制度建設首要原則。農村生態文明建設不僅要縮小城鄉公共服務差距、提高農村居民生活質量、讓農村分享城市和工業帶來的有益成果，還應避免城鄉“生態環境保護的二元化”，公平對待城鄉資源開發利用與環境保護問題。按照農業和農村的特點和發展規律，通過經濟、政治、社會、技術和文化等現代元素與傳統農村文化的整合，形成有利于農村經濟與生態可持續化的體制、機制和法制。從農村生態文明區域實現方式角度說，需要國家總體部署農村資源環境和發展規劃，一是劃定生態紅線，盡快制定科學合理的國土資源開發保護制度，明確城鄉資源的開發利用和保護強度，運用市場機制推動實現城鄉資源同價交易;開放人口流動機制，實現農村人口與環境承載力的平衡;合理設計城鄉發展規劃和格局，科學推動城鎮化建設。二是完善生態規劃制度，完善國家生態宏觀戰略性指導意見，鼓勵地方特色化發展，科學審核地方生態發展規劃，監督規劃執行情況，并及時將規劃內容上升為法律法規和制度，從而保證規劃的延續性和有效性。三是建立政府科學決策和評價制度，形成正確的發展觀和政績觀，積極推動公眾參與生態文明建設，建立重大問題集體決策制度以及建立專家咨詢和社會聽證等制度。

2. 創新管理制度，提高治理能力。農村生態治理是基層公共治理的重要組成部分。圍繞中央提出的“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，地方政府應積極創新農村生態文明建設的體制機制。強化行政的公共服務職能，發揮基層自治組織、協會等社會主體的作用，這對完善農村生態管理方式具有革命性意義。一是完善行政管理體制機制。按照生態文明的要求，行政部門應以社會公共利益維護者的身份，為廣大農村居民提供便利的公共服務，并依法履行監督管理和行政執法職責。在國家層面上，要在厘清職責的基礎上建立推動農村生態文明建設的協調機制，將各部門生態投資和配套措施集中投放，充分發揮部門“齊抓共管”的合力。在基層組織機構建設上，采用行政和自治相結合的方式，建立縣、鄉鎮、村和村小組四級生態環保工作機構和人員配置，推動農村資源和生態建設目標的實現。二是提升資源環境管理和保護能力，構建雙向的實施機制。在相對傳統和封閉的農村地區，要通過自上而下的資源環境管理制度將科學發展理念和現代管理方式傳播進去，有效遏制正在發生的生態破壞行為，同時，要構建自下而上的居民自治為主的管理制度，通過發揮市場的激勵作用，推進生態文明建設。三是建立生態建設的長效投入機制。農村生態文明建設能否長久保持，在很大程度上取決于是否形成了由政府和社會各方共同參與的長效投入機制。國家加大農村生態投入，不僅是建設生態文明的要求，而且也是城鄉公平發展的重要內容。因此科學制定資金投入標準，固定國家財政投入、省級財政補貼、地方配套和農民自籌，并通過吸引社會和其他組織融資、貸款等方式，以直接的資金投入機制、間接的生態技術支持為農村生態文明建設謀取長效發展之道。

3. 推進農村法制建設，為生態文明建設提供權威保障。依法保護生態環境是生態文明建設的根本途徑。面對日益嚴重的生態環境問題，當前必須以農村資源環境法制建設為重點，全面提升和改革不符合生態文明要求的經濟和社會法律制度。一是建立完整的農村生態文明建設相關法律法規體系，為農村生態建設提供法治保障。按照公平公正的原則，制定統一的《自然資源保護法》、補充修訂《環境保護法》，明確界定城鄉資源產權和環境保護制度，強化《農業法》等法律中關于防治農業生態環境破壞的措施。各部門應梳理各類與農村發展相關的政策法規，剔除不符合國家生態文明要求和不適應農村生態文明建設的規定，制定統一的農村生態文明建設條例，引導發展生態農業、保護資源環境、普及生態教育等。二是建立高效能的行政執法機制。加強執法隊伍建設是提高執法能力的首要條件，要按照農村居住特征，配備流動或固定的行政執法和公共服務機構和人員，加強基層執法設施設備。細化執法標準和程序，提高執法權威性。三是完善執法監督機制。公眾監督、行政監督和司法監督是建設生態文明的重要監督途徑。農村生態文明建設需要嚴格司法形成強大的生態法律的社會威懾力，推動執法的公平正義。

4. 建設農村生態教育和參與制度。從文化的角度看，鄉村是農業文明的產物，工業化集中高耗的發展方式本身不符合農村發展規律。然而抵制和克服工業文明帶來的物質主義、病態消費主義和唯GDP 主義等負面影響，保護農村美麗的自然風貌和完整的生態功能，需要鄉村全覆蓋的生態技術和生態知識普及教育制度。具體包括對基層領導干部生態價值觀教育、企業組織的生態社會責任觀教育和農村居民的生態健康觀教育，促使領導干部形成正確的政績觀，培育村民和企業組織的自然優美環境的自豪感。同時要注意汲取中國五千年傳統文明精華，充分挖掘尋求鄉村本土的公共秩序和善良風俗與生態文明理念的契合點，催生新型農村生態化“公序良俗”。在教育和宣傳的基礎上，完善村民自治委員會制度，鼓勵農業協會等組織積極參與本地生態建設決策過程，為廣大村民參與生態文明建設開拓渠道，通過制定村規民約、聘請義務監督員等方法，普及生態化的生產生活方式，加強監督管理，推動農村生態文明建設不斷發展。

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