論我國新聞仲裁制度的構建

徐芳 李俊良

摘 要：根據我國《仲裁法》可仲裁范圍的規定，新聞傳受雙方平等主體之間發生的屬于合同或其他財產權益性質的糾紛，具備可仲裁性。為創新有效化解我國新聞糾紛的非訴訟模式，應從仲裁機構、仲裁隊伍以及仲裁程序等方面構建靈活高效的新聞仲裁制度。

關鍵詞：新聞糾紛；可仲裁性；新聞仲裁制度；非訴訟模式；構建

中圖分類號：D925.704 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）-07-0022-03

作者簡介：徐芳（1971-），女，江西臨川人，華南農業大學人文與法學學院副教授，研究方向：法學；李俊良（1971-），男，江西樟樹人，華南農業大學藝術學院傳媒系副教授，研究方向：新聞學。

近年來，隨著我國經濟社會的快速發展以及各種新媒體的加入，新聞媒體的采訪報道領域日益寬泛、深入，采訪報道方式不斷翻新、多樣，由此引發的各類新聞糾紛也大量增加。這些新聞糾紛如果都通過對抗性很強的訴訟方式解決，則可能形成“雙輸”的局面：媒體疲于應付大量的新聞官司而影響了其正常運作，公信力大為降低；而當事人在糾紛的解決方面也顯被動，決定權和選擇權在硬性的訴訟程序中未得到充分體現。因此，采用對抗性不是很強、能緩解糾紛雙方對立情緒的非訴訟方式化解新聞糾紛應是首選。但遺憾的是，我國并未建立新聞仲裁機制，在實踐中解決新聞糾紛時沒有采用這樣一種以合意為基礎、以當事人為中心的，既靈活又高效的非訴訟方式。為此，本文依托我國現行法律規定，分析新聞糾紛的可仲裁性問題，并在此基礎上從仲裁機構、仲裁隊伍以及仲裁程序等方面探討我國新聞仲裁制度的具體構建，以期創新有效化解我國新聞糾紛的非訴訟模式，推進我國新聞糾紛多元化解決機制的形成和發展。

一、新聞糾紛可仲裁性分析

我國《仲裁法》第2條正面規定可以提交仲裁的糾紛是“平等主體的公民、法人和其他組織之間發生的合同糾紛和其他財產權益糾紛”，隨后的第3條又對仲裁的范圍作了排他性規定，即不能仲裁的糾紛包括兩類：“（一）婚姻、收養、監護、扶養、繼承糾紛；（二）依法應當由行政機關處理的行政爭議”。那么，法定的可仲裁范圍是否包括新聞糾紛，新聞糾紛是否具備可仲裁性，這是構建我國新聞仲裁制度的先決性問題。筆者認為，可以對照我國《仲裁法》的上述規定，從正反兩個方面對此進行具體分析。

先從反面來看，《仲裁法》第3條排他條款第（一）項列舉的糾紛顯然與新聞糾紛之間沒有交集，而新聞糾紛是否屬于排他條款第（二）項，應當根據新聞糾紛的事由區別看待。當然，所有新聞機構的出版、發行、刊播等行為涉及的行政管理事項（如牌照、許可證等事宜）均需受到行政主管機關的規制，一旦產生糾紛則屬于新聞行政糾紛，新聞行政主管機關（如新聞出版廣電局、新聞辦等）依法應對其進行處理。因此，這類因新聞行政管理事項引發的新聞糾紛，屬于《仲裁法》第3條第（二）項所指的“依法應當由行政機關處理的行政爭議”。但這部分新聞行政糾紛只占到新聞糾紛的極少數，在現實中，新聞糾紛絕大多數由新聞機構及其從業人員的具體采編行為或傳播內容而引發，盡管新聞行政主管機關可以受理或介入這類新聞糾紛的調處，但不必然也不應強制性交由其處理，因而不在法律規定的“依法應當由行政機關處理的行政爭議”之內。也就是說，除少數涉及新聞行政管理事項的新聞行政糾紛外，絕大多數新聞糾紛并不在《仲裁法》第3條規定的不能仲裁的范圍之內。

再從正面來看，《仲裁法》第2條對仲裁范圍的規定中有三個關鍵詞——“平等主體”“合同糾紛”“其他財產權益糾紛”，在此不妨從這三個關鍵詞入手來對新聞糾紛的可仲裁性做進一步分析。

1.絕大多數新聞糾紛屬于平等民事主體之間發生的糾紛。如前所述，現實中的新聞糾紛絕大多數是因為新聞機構及其從業人員的采編行為或傳播內容而引發，糾紛的主體一方是新聞機構及其從業人員，另一方則是采訪報道涉及的公民、法人或其他組織，雙方通常沒有隸屬關系，一般也不存在上下級的管理關系，因此，絕大多數新聞糾紛屬于平等主體之間的糾紛毋庸置疑。進一步分析還會發現，從性質上看，絕大多數新聞糾紛屬于平等民事主體之間的糾紛。實踐中，新聞糾紛主要表現為新聞侵權糾紛，多是公民、法人或其他組織的名譽權、肖像權、隱私權等民事人格權受到新聞機構及其從業人員的侵犯引發的。當新聞傳受雙方產生以上人格權方面的糾紛時，依照我國現行民事法律，他們之間就是具有平等關系的民事主體關系。

2.平等主體之間具有合同性質的新聞糾紛可以仲裁。判斷新聞糾紛是否為合同性質的糾紛，取決于糾紛雙方之間法律關系的內涵，即新聞傳受雙方權利義務關系的內容。如果權利義務關系具有契約性內容，那么，該新聞糾紛就屬于可以提交仲裁的合同性質的糾紛。根據我國現行法律，新聞傳受雙方發生的、具有合同性質的權利義務關系主要包括以下情形：（1）當讀者訂購報紙、觀眾付費收看電視、網民付費上網、手機用戶訂閱移動增值服務時，在傳者與受者之間就建立了一種服務合同關系：傳播方有及時向公眾提供新聞服務、傳播真實合法的新聞信息的責任與義務，而受眾方則有支付發行費或者雖免付發行費但需接受一定比例的媒介廣告的義務。（2）當新聞媒體提出采訪公民、法人和其他組織并獲得其同意時，雙方實質上通過要約和承諾的締約程序建立了一種合同關系：采訪者應當公開說明采訪意圖，并合法、公正、合理地使用因采訪而獲得的來自對方的信息資源，而被采訪者則應當知曉自身在接受媒體采訪時所述內容可能被用作新聞報道，這些內容在經媒體傳播后可能會產生怎樣的影響，并且同意采訪者使用這些內容。（3）當被采訪者同意新聞媒體攝影或攝像時，雙方也建立了一種關于肖像使用的合同，即新聞機構只能出于公眾利益的需要、以公開報道的方式、合理合法地使用被采訪人的肖像，而被采訪者則應當在對方合理合法地使用自己肖像的情況下放棄肖像權的利益主張。以上三種情形下新聞傳受雙方發生的糾紛應歸入《仲裁法》第2條“平等主體的公民、法人和其他組織之間發生的合同糾紛”，屬于可仲裁的范圍。

3.新聞機構與公民、法人及其他組織之間發生的財產權益糾紛可以仲裁。當事雙方雖無合同關系但有財產性爭議或一方有財產性訴求的新聞糾紛，屬于《仲裁法》第2條“平等主體的公民、法人和其他組織之間發生的其他財產權益糾紛”，具備可仲裁性，也可以納入仲裁調整的范圍。這類爭端在新聞糾紛中不在少數，比較常見。例如，新聞記者并沒有與報道對象直接接觸，而是根據特定的消息來源采寫新聞作品而引發的新聞糾紛，雖然在當事雙方之間無法找到某種合同關系，但是如果新聞作品導致報道對象名譽損毀并伴隨有財產損失的，應當認定為《仲裁法》第2條規定的“其他財產權益糾紛”，屬于可仲裁的范圍。此外，新聞侵權糾紛的客體主要是名譽權、肖像權、隱私權等民事人格權。從一般意義上說，新聞侵權不會直接發生對他人財產的損害，但往往因新聞媒體的公開傳播也可能會對他人的財產性利益帶來間接損害并由此引發糾紛。譬如，新聞單位沒有征得某明星的同意而使用其肖像用于具有商業性質的媒體宣傳，雖沒有導致明星直接的財產損失，但可能會給明星帶來廣告代言合約減少、收入降低等間接性財產損害，所以明星在糾紛發生后，既提出肖像權主張也提出相關財產性訴求。此類新聞糾紛也應當屬于“其他財產權益糾紛”，在可仲裁糾紛之列。

綜上，新聞傳受雙方平等主體之間發生的新聞糾紛，既有屬于合同糾紛的類型，也可能是其他財產權益糾紛性質，它們均可以納入《仲裁法》第2條的可仲裁范圍，具備可仲裁性。但若是涉及行政管理事項，不能由當事人自由處分，應當由行政機關處理的新聞行政爭議以及其他非合同糾紛或財產權益糾紛性質的新聞爭議，則不屬于目前我國《仲裁法》所規定的仲裁范圍。

二、對我國新聞仲裁機構設立模式的探討

新聞仲裁屬于行業仲裁，目前在我國尚無專門的法律法規予以規范。結合我國現實情況，筆者認為未來我國新聞仲裁機構的設立可以分起步和發展兩個階段進行：

1.起步階段：在各地仲裁委員會下設立新聞仲裁院。在單獨設立新聞仲裁機構的法律條件尚不成熟的情況下，謀求在各地仲裁委員會下設新聞仲裁院是一種現實選擇，這主要考慮到以下因素：（1）設立專業仲裁院有法可依。《仲裁法》規定，仲裁委員會應當從“公道正派、符合一定任職資格的人員”中聘任仲裁員，按照不同專業設立仲裁員名冊，具體進行裁決糾紛的工作。而對仲裁委員會應該有多大的仲裁員規模、要設立多少個專業的仲裁員名冊，法律并沒有明確規定。這可以解讀為各仲裁委員會可以根據所在城市的具體情況自行決定仲裁員隊伍的規模和各專業仲裁員的數量。可見，《仲裁法》顧及到了各個不同行業的特殊性，認可對仲裁員進行專業化分類。因此，設立新聞專業的仲裁員名冊，也應是法律所允許的。（2）在仲裁委員會內部因地制宜地設立多個專業的仲裁院是近年來一種通行做法，各地已有多種實踐，如上海仲裁委員會下設金融仲裁院、知識產權仲裁院和國際航運仲裁院三個專業機構；深圳仲裁委員會設有金融仲裁院、醫患糾紛仲裁院、民商事調解中心三個專業仲裁院；武漢仲裁院下設海事仲裁院、知識產權仲裁院、金融仲裁院和國際仲裁院四個專業仲裁院；天津仲裁委員會在25個行業協會設立工作站。這些不同專業仲裁院的設立，均與當地經濟社會發展的現實狀況密切相關，不同的市情，就有不同專業的仲裁院，這些都為新聞仲裁院的建立提供了依據。（3）新聞仲裁是一種專業性高的行業仲裁，無法讓其他專業仲裁院兼顧，需單獨設立。如前文所述，新聞糾紛主要表現為輿論監督權、新聞采訪權與公民、法人的隱私權、名譽權的沖突，再加上現階段我國新聞法制尚不健全，具體規范和限制新聞采訪報道的主要是最高人民法院的少量司法解釋，這樣引發新聞糾紛的涉事作品是否違反法律，在大多數情況下很難依法直接判定，審判的結果也與審理者的媒介素養有很大關聯，這是一種十分尷尬的狀態。但是，這些糾紛如果交由新聞專業人士依據國際國內新聞采編的普遍慣例和新聞職業道德準則來裁決則簡單得多，其裁決的結果也容易為糾紛雙方所接受。最重要的是，在裁決之前，新聞仲裁員先行調解時所作的專業化分析和解釋，有助于糾紛雙方相互理解、緩和矛盾，最終有利于糾紛的圓滿解決。因此，在其他專業仲裁院之外單獨設立新聞仲裁院，很有現實意義。

2.發展階段：設立單獨的新聞仲裁委員會。如果在各仲裁委員會下設新聞仲裁院能夠得以成功試水，則必將大大改變新聞糾紛化解的格局，在社會上產生良好的示范效果。藉機新聞仲裁院帶來的熱效應，在一些新聞糾紛發生較為頻繁的城市率先設立單獨的新聞仲裁委員會，可將新聞仲裁制度的構建與實施引向深入。因為在以裁決經濟糾紛為主的仲裁委員會中，新聞專業的仲裁員畢竟是“小眾”群體，難以吸引到“新聞大腕”們的加入，即使加入了，也難以保證這些客觀上有些邊緣化的專家們自始至終的參與熱情和飽滿的工作狀態，這些都消極影響了新聞仲裁的糾紛解決效果。因此，尋求如勞動爭議仲裁委員會和農村土地承包經營仲裁委員會那樣，在部分城市設立單獨的新聞仲裁委員會是新聞仲裁機制構建的中級目標。當然，更為深入的終極目標是在全國大中城市普遍設立新聞仲裁委員會，讓仲裁成為新聞糾紛化解的常態。

根據我國仲裁法律的相關規定并參照其他仲裁委員會的運作情況，新聞仲裁委員會可以在省一級人民政府所在地的市設立，必要時也可以在其他設區市設立。新聞仲裁委員會應由當地政府新聞主管部門會同新聞行業協會共同組建，并經省級司法行政機關登記。新聞仲裁委員會應確保其獨立性，不受新聞行政機關的管理，而且各新聞仲裁委員會之間不存在上下級關系。新聞仲裁委員會僅作為中國仲裁協會的團體會員，接受后者的監督。此外，為方便新聞仲裁依規展開和有效運作，上述新聞仲裁院或新聞仲裁委員會還可以設立一些日常辦事機構，如負責人事財務、檔案文秘工作的辦公室；負責接待立案、組織協調、程序管理、仲裁員考核的秘書處；負責調解書、裁決書核閱及規范指導的審理處；負責仲裁制度推廣宣傳的發展處等等。

三、構建我國新聞仲裁隊伍及仲裁程序的基本方略

1.我國新聞仲裁隊伍的組建。新聞仲裁院或新聞仲裁委員會是常設的新聞仲裁機構，可由主任一名、副主任2至4人和委員7至11人組成。主任、副主任應由法律工作者、法律學者和新聞工作者、新聞學者以及有實際仲裁工作經驗的人員擔任。新聞仲裁機構的委員中，新聞、法律領域的專家占2/3以上。仲裁員則應由新聞仲裁機構按照公道正派的標準，在司法界、法學界、新聞學界、新聞業界中符合一定資質的人員中選聘。按照《仲裁法》的要求，符合以下條件之一的人員可被聘為新聞仲裁員：（1）具有法律知識、從事新聞傳播等專業實務工作或教研工作且具備高級職稱或者具備同等專業水平的；（2）從事法律教學、研究工作并具有高級職稱的；（3）從事仲裁實務工作滿8年的；（4）從事律師實務工作滿8年的；（5）曾擔任法院審判員滿8年的。此外，新聞仲裁機構可按照報紙期刊、廣播電視、網絡及移動多媒體專業分設仲裁員名冊，以增強各媒體領域糾紛解決的專業性。

2.我國新聞仲裁程序的構建。就糾紛調處的程序而言，仲裁相較于調解更加規范，相較于訴訟則更加靈活。根據我國仲裁有關規定和國際國內仲裁慣例，新聞仲裁大體上可分為以下步驟：（1）糾紛雙方訂立新聞仲裁協議；（2）申請新聞仲裁與受理；（3）受理后、開庭前先行調解；（4）開庭和裁決；（5）裁決異議；（6）裁決執行。雖然以上的新聞仲裁程序均是在我國現行仲裁法律的框架下擬定的，但畢竟新聞仲裁在我國尚沒有實踐案例發生，難以預估程序設計的實踐效果怎樣、會遇到怎樣的現實問題。為完善新聞仲裁機制的構建，以下四個問題應是具體設計新聞仲裁程序時必須考慮的重要方面：

其一，新聞仲裁應遵循自愿原則。這主要體現在：（1）是否接受仲裁自愿。新聞糾紛的當事雙方是否都接受仲裁作為糾紛解決的方式完全自愿，任何一方不得以任何理由、任何方式欺騙、強迫另外一方接受仲裁。（2）選擇哪個新聞仲裁機構自愿。新聞仲裁不按級別和地域進行管轄，因此選擇哪家新聞仲裁機構由糾紛雙方共同協商確定。（3）選擇哪位仲裁員自愿。無論是一名新聞仲裁員裁決還是三名新聞仲裁員組成仲裁庭裁決，糾紛當事人都可以就其中的仲裁員自愿做出選擇，也可以自愿委托新聞仲裁機構負責人指定仲裁員。

其二，新聞仲裁應獨立、公正地進行。新聞仲裁的獨立性體現在仲裁過程不受行政部門、社會機構和他人的干預；在仲裁裁決時，仲裁員也不受新聞仲裁機構的制約。新聞仲裁的公正性則體現在糾紛當事雙方都公正地享有發表意見的權利，當事人應當對自己的主張提供證據。當事人在仲裁過程中有權進行辯論，對有關事實、證據及法律適用等問題，充分陳述自己的意見，為公正裁決打下基礎。

其三，調解是新聞仲裁的必經程序。調解，應是新聞仲裁流程中的必經程序，但調解結果是否被接受，當事人有完全自主的選擇權。在新聞仲裁的調解程序中，原先的仲裁員以調解員的身份在糾紛雙方之間進行調解。如果調解成功，可以由仲裁申請人申請撤案，仲裁庭也可以根據調解達成的內容作成調解書結案；如果調解不成功，仲裁庭則繼續之前的仲裁程序，調解員又回復成原來的仲裁員身份，對案件依法作出最終的仲裁裁決。據此來看，仲裁中調解，可以在保持程序正義基礎上，大大提高糾紛的解決效率。仲裁程序中的調解方式常見的有兩種，分別適用仲裁程序中的兩個不同階段。一種為背對背的調解，發生在仲裁庭組成后和首次仲裁開庭之間的階段。另外一種為面對面的調解，發生仲裁開庭時雙方就申請仲裁的事項進行相互質證之后。這兩種調解方式，運用到新聞仲裁程序中，都有成功的可能，并且有望在合意基礎上達成調解協議，雖然仲裁程序因此而終止了，但調解協議內容由雙方達成，滿意程度相對仲裁裁決來說程度要高，因此糾紛的解決效果更好。退一步說，即使最終仍然無法達成調解協議，也不影響仲裁程序的繼續進行。

其四，賦予新聞仲裁裁決法律效力。新聞仲裁裁決書是一種具備法律效力的法律文書，自作出時起即產生法定的約束力和執行力，當事人應嚴格履行新聞仲裁裁決。雖然新聞仲裁機構無權決定由自己來采取強制執行措施，但一方當事人不履行新聞仲裁裁決時，另一方當事人可以向有管轄權的人民法院申請強制執行。必須指出的是，“一裁終局”是仲裁制度的固有特性，即新聞仲裁的裁決做出后，就確定了當事人之間的實體權利義務關系，如非法定事由，任何一方當事人不得再行向仲裁機構提出重新仲裁的申請，也不得向管轄的人民法院就同樣內容提起訴訟，以確保新聞仲裁解決糾紛的高效率、低成本。

四、結語

目前我國民商事仲裁機制已經比較成熟，勞動爭議仲裁、農村土地承包經營糾紛仲裁、醫患糾紛仲裁等行業性、專門性的仲裁也已先后推出。這些仲裁機制在各自糾紛解決領域發揮著其他糾紛解決機制無法達到的功用，受到當事人的普遍信賴。如果新聞仲裁能夠適逢其時地在我國出現，則必將成為新聞傳播界和社會的一大福祉，因為仲裁在新聞糾紛的解決方面存在無與比擬的巨大優勢。但同時也應該認識到，目前我國仲裁的法律制度尚未健全，新聞仲裁這樣一個全新的仲裁模式的建構和發展可能需要更多國家立法上的保障，并得到政府和社會多方面的支持。本文的論述主要是肯定新聞糾紛的可仲裁性，并建構我國新聞仲裁制度的初步框架和運行機制，如果該新聞仲裁制度未來在實踐中得以成功建立，那么新聞仲裁機制在我國的實際運用和效果檢驗將是進一步深入研究的新課題。

參考文獻：

[1]張艷琳.可仲裁性問題之比較法研究[J].法制與社會，2009，（5）.

[2]王北京.醫療糾紛可仲裁性之法律思考[J].中國衛生法制，2012，（1）.

[3]范愉.非訴訟糾紛解決機制研究[M].北京：中國人民大學出版社，2000：455.

[4]沈恒斌.多元化糾紛解決機制原理與實務[M].廈門：廈門大學出版社，2005：185-186.

[5]譚兵.中國仲裁制度的改革與完善[M].北京：人民出版社，2005：528-531.

[6]鄧年生.國際新聞仲裁制度探析[J].中國出版，2010，（16）.

[7]哈爾濱仲裁委員會赴武漢深圳等地仲裁委員會學習考察報告[EB/OL].（2012-11-26）http：//www.harbin.gov.cn/info/news/index/detail/331390.htm.

【責任編輯：張亞茹】