農村土地承包經營權確權流轉模式的實踐探索——基于對陜西南鄭縣牟家壩鎮的調研

徐進華，劉國順

(中共漢中市委黨校，陜西 漢中 723000)

農村土地承包經營權確權，是農地進入市場的先決條件，是深化農村土地改革最基礎的工作。作為陜西省唯一全面鋪開農村產權制度改革的試驗區，①2013年以來，南鄭縣按照中、省、市部署，積極穩妥地開展了農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作。這是賦予農民財產權和確定法律關系，為后續的新型農業產業化建設奠定基礎的工作。在沒有現成經驗和制度先例的情況下，南鄭縣大膽創新，在摸索中前行。在確權試點中，該縣牟家壩鎮朱家河、茶房寺、云峰寺3個村結合本地實際，在摸清土地“家底”后，通過大膽引進外來資本、發展農業合作社等途徑，加快了土地流轉步伐，引導農民走集約化、標準化、園區化發展路子，取得了一定成效，堅實地邁出了全面深化農村土地改革的第一步。

一、土地確權進展情況

牟家壩鎮地處淺山丘陵地帶，坡地、旱地較多，在第一次承包的時候就在土地丈量和分配方面出現過問題，群眾意見較大，二次承包時這些問題也未從根本上得到解決。近年來，由于婚喪嫁娶引起的家庭人口變動、大量的農民外出務工以及土地的撂荒與開墾，使土地承包面積出現了與1998年二輪承包時不一致的情況。為了把矛盾沖突降到最低，使確權工作能順利進行，確權工作開展以來，牟家壩鎮按照縣上制定的《工作方案》，成立了農村土地確權登記頒證領導小組和鎮土地流轉服務中心，各村成立了村民議事會，在向村民廣泛宣傳和精心培訓工作人員的基礎上，嚴格執行縣上《工作方案》確定的各個階段工作安排計劃，按照縣委縣政府“不打亂重分”和“不借機調整”②的要求進行確權登記頒證，并在反復摸底調查、征求村民組和村民意見的基礎上，制定了“多了不抽少了不補”和“退差進好”原則，采取了將新開墾土地歸個人、土地確權后暫不調整等措施。

在工作進程中，由于村組干部、工作人員和村民們對政策未完全吃透以及對確權工作可能出現的問題缺乏預案，初期的測量工作仍走了一些“彎路”。一方面，由于鎮村干部思想顧慮較大，加之丈量工作人員工作任務重、薪酬待遇跟不上等原因，因此初期只是按照1998年二輪承包的思路重新做了一遍，對于歷史遺留問題沒有從根本上解決，事后雖然進行了糾正，但已經做了大量無用功;另一方面，村民對土地確權認識有偏差，他們不理解中央政策的目的，說“老百姓剛吃了幾年飽飯，又要進行土地確權流轉”，不愿意配合土地確權工作。有些村民擔憂這次土地確權會增加稅費，不知丈量后多出的土地怎么辦，同時也擔心出現貪污腐敗問題。也有人認為確權就是重新分配土地，對土地丈量工作不支持，甚至辱罵丈量工作人員，影響了土地丈量確權登記頒證工作的正常開展。③

對此，牟家壩鎮及時組織鎮村干部認真學習十八屆三中全會的決定和相關政策，使干部從思想上提高認識，增強服務意識，對出現的問題從實際出發研究解決，具體問題具體對待。他們通過對群眾進行耐心的宣傳、教育和說服工作，向村民解釋黨的惠民政策和措施，講清楚土地確權對農民帶來的實際好處，對可能出現的變動也都先征得村民的意愿。同時，鎮、村在財力允許的范圍內給予了丈量工作人員適當的補助，允許不足部分先掛賬，再由政府在確權登記后按有關政策補齊。南鄭縣政府為此拿出350萬元，為全縣土地丈量、確權建立電子檔案和GPS測量儀，以調動工作人員積極性。在打消基層干部和村民的“疑慮”后，重新啟動了丈量工作，使確權登記的第一步——“摸清底數”實現了按計劃推進。

通過土地丈量，發現了一個問題:丈量后的土地面積與二輪承包時的賬面面積相比出現了較大變化，絕大多數村土地的實有面積出現了增加，④僅有個別村出現了下降(見下表)。

牟家壩鎮土地確權情況統計表

經過分析，土地面積增加的原因在于第一次土地承包時，一些“三邊”地沒有進入個人的責任田或承包地，有些則是在“三邊”地周圍新開墾出來的土地，還有就是過去丈量土地多數依據歷史沿革、以產量定面積等，而現在土地確權是以丈量的實際面積計算。面積的增加對農民來說是好事，因為意味著權利的增加。以朱家河村為例，本次丈量的結果土地面積將預增近500畝。

也有個別村的土地經過丈量后面積不僅沒有增加反而出現了下降，這是因為這些村臨近公路，近些年基礎設施建設和集體建設用地擠占耕地較多的緣故。

二、土地流轉模式的探索

(一)土地流轉的兩種模式

農民土地確權后，如何流轉，流轉給誰，流轉后如何保障農戶的利益可持續，是本輪土地確權的重大后繼問題。牟家壩鎮朱家河、茶房寺、云峰寺3個村在完全尊重農民自主、自愿、有償的原則下，共確權流轉土地面積4270畝，涉及535戶、2251人。其中，朱家河村1066畝，茶房寺村1399畝，云峰寺村1518畝。三個村的土地流轉主要采取以下兩種模式:

一種是引進外來資本。在不改變原土地用途的情況下，由村集體與出資企業簽訂租賃合同，由企業對土地進行經營，即“公司+基地+農戶”發展模式。朱家河和茶房寺兩個村即采用這種模式，通過招引茶業企業入駐，將流轉出來的土地用作發展茶葉種植基地。這種模式的最大好處，就是農民把自己的土地通過村集體以一定的土地補償費為基礎轉租給公司或合作社發展現代農業，農民不但可以拿到土地補償費，而且可以在企業打工，掙取勞務費。其中的關鍵問題是要簽訂好轉租合同，不讓農民吃虧。不利的方面一個是農民的土地流轉收入完全建立在企業的經營成效上，企業經營不好則農民有可能受到經濟損失，而企業一旦經營失敗，則農民就可能成為“買單”者，拿不到流轉費。另外還存在企業為追求利潤最大化，不顧土地保護導致環境生態破壞的可能性。

另一種是依托本地企業。由鎮、村引導村民發起成立農村股份制經營合作社，采取“公司+合作社+基地+農戶”模式，實現土地流轉集中規模化。農戶可將土地完全流轉給合作社經營，通過掙流轉租金和在合作社打工掙工資，也可在合作社幫助指導以及農產品兜底包銷下，自行經營獲取收入。云峰寺村采取這種模式，不僅有公司，還成立了合作社。云峰寺村的這種模式，雖然村民組建合作社前期投入較大、周期長，發起人承擔風險大，且初期入社農戶收益較低，但方式靈活，土地承包經營權始終掌握在農戶自己手中，有“定心丸”，且收入增長穩定，周期長，更具成長性和可持續性。

(二)對“公司+合作社+基地+農戶”模式的考察

云峰寺當地適宜茶葉種植，且有種植茶葉的傳統。2012年南鄭縣委縣政府調整了茶產業發展規劃，云峰寺抓住這個機遇，通過征求各方意見，取得了農業、林業、水利和農經、茶葉技術等部門的支持。2013年6月將原云峰寺茶廠改制為漢中云峰茶業發展有限公司，年加工干茶30噸。同年7月由該村18名村組干部發起，成立云峰寺茶葉專業合作社。

云峰寺村現有茶園620畝，茶農85戶，茶業科技示范戶18戶，從事茶葉種植、加工、銷售258人。合作社成員涉及9個村民組、386戶，占農戶總數的68.2%，群眾基礎廣泛。新建1500畝良種茶園，不僅實現了土地規模流轉，還間接儲備了大量勞務人員，已有10名專業技術人員與公司簽訂了技術合同。公司有30多年的市場經驗，從茶園建設、茶園管理、茶葉加工、產品開發、市場營銷已形成縱向產業鏈。

合作社先與村民小組簽訂合同，村民小組再與農戶簽訂合同，分層管理，這就為規模經營奠定了生產和市場基礎。建園初期合作社承擔建設和管理費用，兩年成園后茶園交還農戶自主管理，農戶從投產后的收益中以每畝600元、連續三年向合作社支付前期投入費用;若農戶不愿意管理，合作社繼續管護茶園直至達產，費用由合作社承擔;若五年投產后農戶不愿自主經營的，合作社開始向農戶支付土地流轉費。農戶是合作社的長期成員，合作社義務按市場價定期向農戶供應肥料、農資、技術等資料和服務，茶園投產達效后，所有鮮葉由合作社按當年市場價統一收購，兌付鮮葉款時每公斤提取3%的公積金。合作社對投勞人員按每人每天50元標準支付勞務費，由于茶葉種植勞動強度不太大，可以有效利用農村留守勞動力。大規模的茶園基地不僅能有效助推當地的茶產業發展，還有助于解決外出回流人員的就業問題。

云峰寺村的“公司+合作社+基地+農戶”的發展模式給了我們很好的啟示，這種模式不僅有利于農業產業化、現代化發展，有利于增加農民收入，尤其是這種模式比較適宜于漢中市這樣農業比重大、山地丘陵占比較高，發展受國家和省上《主體功能區規劃》限制的地區。當然，云峰寺村的實踐探索剛剛起步，其成效還有待于進一步觀察。

三、關于農村土地承包經營權確權工作的幾點建議

如何發揮“農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”，使農民的權益最大化，還有待于我們按照中央精神，進行大膽的探索。結合試點地區的探索實踐，對農村土地承包經營權確權工作提出幾點建議:

(一)積極穩妥加快確權登記辦證步伐

1.規范做法。測量和建立電子檔案是整個確權工作的核心環節，為了減少后遺癥，建議統一測量工作政策口徑，對如“多了不抽、少了不補”等做法應予以規范，對一些實踐證明行之有效且符合大政方針的措施應予以確認。

2.加強宣傳。進一步加大對十八屆三中全會精神及中央一號文件和有關農村土地改革政策的學習宣傳，鎮、村基層干部和抽調的工作人員一定要吃透中央精神，要特別注意把中央有關政策原原本本地交給群眾，尊重群眾的意愿，真正讓群眾理解確權登記辦證及土地改革政策的精神和重大意義。

3.落實經費。確權登記頒證工作政策性強，具體實施中遇到的問題多，各種情況千差萬別，必須抽調素質高、有公心、熟悉情況的人來實施操作。建議財政落實專項經費以保證抽調工作人員報酬和其他工作費用。

(二)著眼利益安全權益保障，創造制度環境、搭建服務平臺

農村土地只有資本化后才能恢復其生產要素的本來面目，發揮其“稀缺不可再生”的特性，才能真正為擁有其權屬的“主人”帶來財富。圍繞農村土地資本化，政府這只“手”必須立足于市場起決定性作用這個基礎，按照落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權的改革方向，重點圍繞如何實現農村土地在市場中的順利流通，創造制度環境、搭建服務平臺。

1.健全相關制度。要讓土地“流動”起來，既要讓農民收益增長，又要讓農民放心，必須針對土地“流動”的每一個環節做好制度設計。在確權登記頒證后，重點是盡快制定農村土地評估辦法、土地經營權抵押及處置辦法、農村土地經營保險辦法、土地流轉交易管理辦法、工商企業進入農地流轉保障金制度、土地流轉糾紛協調處理機制等，對土地流轉交易范圍、流程、準入、風險評估、備案、監督等進行制度規范，并盡快出臺金融支持政策，解決農民“有資產(土地)、無抵押”融資難題，使農民擁有的土地這個“最大”的資產，真正成為農民最重要的財產。

2.搭建服務平臺。縣級政府應建立農村土地登記、交易、流轉管理機構，并出臺政策培育扶持農村土地評估、擔保、信息服務等中介組織，大力支持農產品電子交易所等現代農產品交易市場建設。有條件的地方可積極探索建立土地銀行，在土地資本化后，鼓勵不愿種田的農民，將土地“存入”或以“股份”形式入股土地銀行，由土地銀行“放貸”給有實力、有能力、會經營的種田能手或其它組織，這樣一來可使農民在確保資產安全的同時獲得利息或股息，二來可發揮土地銀行的專業優勢，既有助于解決“誰來種田”的問題，又可實現土地集中集約化經營，使土地增值保值。

(三)著眼長遠，加快農村土地全面深化改革步伐

1.適時啟動農村建設用地、宅基地、自留地、未利用地、集體林地的確權、登記頒證工作。要及時總結農村承包地確權登記頒證試點工作經驗，在謹慎穩妥的前提下，可采取試點先行的辦法，啟動農村建設用地、宅基地、自留地，集體林地、未利用地確權登記頒證工作，為下一步的租賃、出讓、交易及抵押、流轉等做準備，并盡早做好相關制度、改革措施設計。這里需要強調的是，家庭經營承包是基礎，一要保證農民對土地的承包權，二要不傷害農民的利益和農民的意愿，不能因為土地流轉把這一根本流轉掉了。

2.加大教育培訓力度，培育職業農民。農村土地改革后，一方面，使不愿種田的農民得到了解放，另一方面使土地這個生產要素得到了解放。為實現進一步發展、飛躍，必須解決好“誰來種地”和“如何種地”問題。首先要提高勞動者的素質，調動勞動者的積極性。為此必須加強農業職業技術教育。圍繞新型農業經營體系的建立，著力培育有文化、懂技術、會經營的高素質“新型農民”，重點是培育“職業農民”，以改變目前存在的“不會養豬的人養豬，不會種田的人種田”的狀況，通過市場機制，使高素質的農民獲得高收入，讓農民職業體面化，以高收入吸引高素質人員向農業產業流動，徹底解決“無人養豬”“無人種田”和糧食安全等問題，實現農業現代化。

注釋:

①農村產權制度改革包括集體建設用地所有權、農村土地承包權、林權、農民宅基地、農村水權灘涂使用權等內容。

②和土地與糧食相關的各種補貼一律不變動。

③有些地方干部還擔心土地確權頒證后，影響土地拆遷、移民搬遷等工作。

④南鄭縣有個別鄉鎮通過確權增加的耕地面積超萬畝。