國外反恐治理實踐及其啟示

摘 要：當前，恐怖主義襲擊在全球有升級的趨勢，我國社會面臨的反恐壓力也在不斷增大。為此有必要借鑒國外在反恐立法、反恐戰略實施、反恐協同機制與具體手段措施等方面的經驗，通過建立國家反恐戰略、健全完善反恐工作體制機制、推進國際合作、加大源頭治理等措施，提高我國的反恐治理能力，有效保障國家安全與社會穩定。

關鍵詞：國外；恐怖主義；反恐治理；啟示

中圖分類號：D523.29 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）-07-0014-03

作者簡介：李曉南（1981-），女，沈陽人，遼寧省社會科學院社會學研究所助理研究員，碩士，研究方向：社會管理、城市社會學。

近年來，恐怖主義的橫行肆虐造成了重大人員傷亡和財產損失，給世界多國人民帶來傷痛與災難，嚴重影響了民族國家安全和社會穩定，與之相應，世界各國在反恐領域采取了多種措施并取得一定成效。當前，恐怖主義威脅在我國有升級的趨勢，短期之內恐難以根除，我國社會面臨的反恐壓力在不斷增大。因此，很有必要借鑒各國的反恐經驗，以提高我國的反恐治理能力。

一、國外反恐治理實踐及基本經驗

1.反恐治理的法治化。近年來，面對日益嚴峻的恐怖主義威脅，世界各國紛紛加強了反恐專門立法工作，通過法律手段加大了打擊恐怖主義的力度。2001年“9·11事件”發生后，美國國會很快通過了《愛國者法案》，首次明確提出“國內恐怖罪”的概念。法案以維護國家安全的名義，擴大了警察和其他安全執法部門的權力，并規定對恐怖主義進行“實質性支持”的予以定罪，將恐怖主義犯罪提前犯罪化，為處理預備犯、陰謀犯等做法提供了法律基礎。英國則于2001年通過了《反恐安全法案》，并根據反恐事態變化不斷修正、完善相關立法。2012年，面對網絡安全威脅快速增長的現實，英國政府又提出新的立法草案，授予執法機關和情報、安全部門更大的網絡監督權，規定要求互聯網、電信相關企業要確保通訊信息能夠被保存至少一年以上，并在保護公民個人隱私的前提下，向安全部門開放用戶通訊對象、時長和頻率等方面數據信息。

2.反恐戰略的明確性。作為積極性防御策略的一種體現，許多國家將打擊恐怖主義置于國家戰略的高度，視其為保護國家安全的重要組成部分，并通過軍事行動直接打擊恐怖組織。“9·11事件”后，布什政府相繼公布了《美國國家安全戰略》和《打擊恐怖主義國家戰略》，開始采取單邊主義和“先發制人”政策，將打擊恐怖主義上升到“反恐戰爭”的高度。奧巴馬上臺后，根據美國十年反恐戰爭后國際國內形勢的變化，對布什政府原有的擴張型戰略進行調整與回撤，放棄了主動進攻與對抗，實施更具多邊主義和防御性傾向的反恐戰略。同樣采取“先發制人”戰略的還有以色列。為了對抗常年不斷的恐怖主義威脅，特別是自殺式襲擊，以色列政府制定和頒布了多部反恐法規，并根據現實需要不斷進行動態調整，建立了完善的反恐體系，倚重軍事力量強力打擊恐怖分子，提高反恐設備的研發應用水平，大力強化反恐部隊武裝力量，在社會管理中將安防工作落實到各個細節，力求斬斷境外恐怖勢力向國內滲透的各種途徑。深受恐怖襲擊危害的俄羅斯也制定了以強硬打擊和多種手段相結合的反恐國家戰略。除不斷完善反恐機制體制建設，對全社會進行反恐動員外，還在公安和軍事兩條戰線上強化打擊力度。為了有效預防恐怖襲擊，俄法律規定反恐部隊可以在必要時“先發制人”，在境外主動向恐怖主義發起進攻。英國長期受到北愛爾蘭恐怖主義和伊斯蘭激進主義襲擊，英國政府認為，在未來較長時間里，對抗來自伊斯蘭恐怖主義的危險是其反恐工作的首要任務。基于這種認識，英國于2003年提出名為“競爭”的國家反恐戰略，包括應對極端分子的預防策略，打擊恐怖分子及其資助者的追捕策略，維護境內外公眾和國家利益的保護策略，以及應對各類突發危機的準備策略。隨著反恐形勢的改變，英政府先后于2007年、2011年對反恐戰略和具體政策作出調整、修訂，加強了科技對反恐的支持力度，并特別加強對互聯網的監管，將網絡安全視為國家安全戰略的重要組成部分。

3.反恐機制的協同性。面對恐怖主義威脅，許多國家都致力提高國內各界各部門反恐協作能力和危機應對能力，一些政府部門更是因此而改變了職能。在俄羅斯，政府反恐協同體系由國家和地方兩個層面組成，即由多個部門組成的國家反恐委員會和設立在各聯邦主體的反恐行動指揮部，前者負責統一協調、指揮全國反恐行動，后者負責所轄區安防工作，打擊恐怖勢力，層次分明、權責明確的組織架構極大地提高了政府機構的效能。同時，俄羅斯還通過法律文件，確立了政府各部門在全國反恐體系中的職責，將反恐任務分解到社會各界，對全社會進行責任明確的反恐動員，使全社會參與協同反恐行動的能力和危機應對能力有了較大提升。“9·11事件”后，美國政府迅速對政府相關部門進行了調整，形成了由聯邦調查局、中央情報局和反恐部隊三條陣線為主的反恐體系。其中，聯邦調查局在“9·11事件”以后以打擊美國境內恐怖主義勢力為重要工作目標，為此還在全國100個重點城市成立了聯合反恐特別行動隊，其工作人員包括特工、司法和其他部門政府職員，負責情報搜集、偵破、追捕、安保等工作。中央情報局則負責境外反恐，已經在中東、亞洲等地區90個國家設立了秘密情報機構，對恐怖組織實行境外打擊與摧毀。

4.反恐手段的多重性。縱觀世界各國的反恐發展演變過程，可以看出，反恐不能單純依賴強硬的軍事手段和社會嚴打，僅用武裝力量對抗恐怖勢力，不但會消耗龐大的社會資源與財富，效果也不如預期良好。近年來，很多國家已經放棄對“戰爭”手段的過分強調，轉而重視綜合運用多重社會治理方式，力求從根本上治愈這一社會頑疾。比如，美國奧巴馬政府提出要建設反恐行動的“巧實力”，以取代布什政府時期的武裝對抗思路。作為本土反恐重點城市，紐約警察局并不完全依賴直接向社會投放大量警力，還注重發動社會成員通過建設和睦社區等方式，參與反恐行動。通過引導促進社會不同族群之間增進相互交往交流，消減社會隔離，加大信息透明度和基層社會反恐意識等措施，為政府反恐行動提供了有利環境。在英國，政府在網絡安全與安防產品開發等領域加強與企業界的合作，加大了對溫和派宗教組織的支持與資助，并明確要求包括移民在內的社會成員遵循英國價值觀與生活方式。在德國，政府提供資金幫助移民接受職業培訓，提供就業能力，促進不同文化、宗教背景的移民更好地融入當地生活，減少摩擦與對立。在俄羅斯，政府對車臣等地區提供了大量經濟援助參與地方重建，希望通過多種方式消除恐怖主義滋生的土壤。

二、國外反恐治理經驗對我國的啟示

1.構建國家反恐戰略。近年來“北京金水橋事件”、“昆明301事件”等惡性暴力恐怖事件的發生，顯示出恐怖主義已逐漸進入我國社會，正在從邊疆向內地滲透，其危害與影響在短期內還不能根除。而長期處于和平安定環境下的中國政府和民間社會，對這一威脅還缺乏足夠的警覺與防范，社會的反恐意識還比較薄弱。因此，應將反恐治理意識上升到國家安全和社會穩定的戰略高度，首要目標是建立清晰的國家反恐戰略。

目前我國面臨的恐怖主義威脅主要來自于民族分裂分子、宗教極端勢力和本土反人類反社會的極端暴力分子。這三股勢力相互利用，制造血腥暴力事件，傷害人民群眾，造成社會混亂，制造民族仇恨，企圖分裂國家，傳播極端思想或實現其他政治目的。恐怖行動是策劃嚴密的、有組織有目的的刑事犯罪。面對恐怖行動，必須堅持提前預防、迅速反應、嚴厲打擊、毫不姑息的基本方針。

我國反恐面臨的形勢既嚴峻又復雜，單純實施被動防御或只依靠軍事、公安力量進行打擊，不但會消耗大量人力物力，還容易放大社會恐慌情緒，恐怕難以達到最佳效果。根據國際反恐經驗與我國實際，我們的反恐戰略應該是積極防御、主動打擊和深度治理相結合的主動型戰略：立足本土完善反恐格局，加強社會各個環節、層面的安全監管，斬斷恐怖組織由境外向境內的滲透與蔓延。在積極預防、強力嚴打、加大威懾力的同時，加強國際合作，發動國際輿論，壓縮恐怖勢力的境外生存空間，同時開展非軍事手段，多管齊下，徹底根除恐怖主義威脅。

2.健全國家反恐體系。要形成國家主導、全民參與的反恐格局。近年來在恐怖勢力向內地延伸的同時，襲擊對象也由政府公職人員擴大到普通民眾，實施地點由政府機關擴大到公共場所，已經不局限于特定區域，任何安保可以突破的地方都有被襲擊的可能。恐怖分子的作案手段靈活，作案工具多樣化，常常就地取材，恐怖組織流動性、隱蔽性增強，并吸收平民參與實施犯罪活動。因此，建立由國家主導、全民參與的反恐工作體系勢在必行。應該在全民中樹立反恐意識，明確反恐不僅是政府的責任，社會各界和公民個人都應提升反恐意識，承擔相應責任。除國家主導、政府機構執行的各項行動外，還需要來自民間社會的廣泛支持。政府需要進一步開展全民反恐教育提高民眾警覺意識，提升預防和甄別能力，提高國家的危機應對能力，建立暢通有效的警民合作機制，依托國家對社會各界的廣泛動員，提高反恐工作效能，不斷壓縮恐怖勢力在我國的活動空間。

3.完善國家反恐機制。一是加快反恐立法進程。2011年全國人大常委會通過的《關于加強反恐怖工作有關問題的決定》作為首個關于反恐工作的法律文件，標志著我國在反恐立法領域有了開創性進展。但我國在反恐立法方面仍存在一些制度性缺陷，缺乏整體架構。后續要繼續建設依法反恐的長效機制，加強對反恐立法思路、目標和定位的進一步探索，以法律框架保障反恐工作順利進行；二是加強反恐協調機制。由于現代高科技的發展，通訊、交通技術日益發達，恐怖組織活動技術含量增加，手段趨于多樣化，恐怖事件的影響力與波及范圍也隨之擴展，恐怖分子更容易藏匿、流動、相互聯絡。加之我國幅員遼闊，人口眾多，人口密集的大城市有很多，防范恐怖襲擊的難度很大。目前，傳統安全觀念已經不適應社會現實，太空、海洋、金融、能源、信息、科技等新的領域與開拓空間的安全問題都面臨巨大挑戰，單靠地方公安機關的打擊力度遠遠不夠，必須建立全國性反恐機構，從業務上橫跨情報、分析、決策、執行等多部門多戰線，從縱向上實現從中央到地方多級覆蓋。同時加大重點城市和地區的安全監控。十八屆三中全會后，我國成立了國家安全委員會，通過全國性反恐協調機制，統一部署協調各部門各地區的聯合行動，整合集中國家安全資源，減少薄弱環節，增強打擊力度，為反恐治理提供切實有力保障；三是加大反恐科技投入，強化互聯網監管。目前，互聯網空間已經深入國民生活的諸多方面，成為多種利益訴求的表達平臺，也成為境內外各種勢力加緊滲透爭奪的渠道，互聯網安全對國家安全的影響越來越大。另一方面，信息技術的進步和互聯網社會的發展，使人們在交通、通訊、娛樂、消費購物、網頁瀏覽等方面越來越有跡可循，利用“大數據分析”處理這些信息數據，可極大地方便和發展反恐情報搜集、分析、預警、排查等工作。同時，對于新興領域和拓展空間面臨的安全問題，更需注重反恐工作中的科技應用，可聯合企業界、學術界等建立跨部門的科技反恐支持框架，提升反恐能力。

4.主動加強國際合作。在近年來國際恐怖主義活躍的背景下，我國境內的一些恐怖分子受到境外反華勢力或極端宗教勢力的資助，煽動國家分裂與民族對立，制造利用各種矛盾，進行有組織的犯罪活動；同時西方一些國家在人權等問題上長期采用雙重標準，并對我國實施遏制、分化、顛覆策略，這些構成了我國恐怖主義威脅升級的國際環境。因此，我國反恐工作不僅需要立足國內，更要放眼全球，注重國際合作，改善外部環境。第一，應堅決切斷境外勢力對境內恐怖組織的支持渠道。通過加強與各國安全信息數據庫的聯系與資源共享，嚴把入境人員身份甄別關；提高海陸空邊境控制與檢查標準，防止危險人員和物質進入我國境內；密切金融監管，加大對洗錢等非法行動和可疑金融動向的追蹤，切斷境外勢力對境內的資金支持。第二，善用國際輿論。目前恐怖組織的跨國性日益明顯，國內恐怖暴力分子與境外存在各種各樣的聯系。對這些恐怖組織及其背后支持勢力，要掌握證據，公開聲討，引導國際輿論使其處于不利地位，減少其生存空間和受資助來源，不斷削弱其力量。要開展國際聯合反恐，制定國際公約嚴厲打擊對恐怖主義的資助。第三，加強反恐合作，推進和諧國際關系。全球化時代，恐怖分子的跨國行動愈加便捷，恐怖組織的影響不局限于某一地、某一國，反恐行動更需多國合作，越境協作，聯合打擊，方能連根拔除不留后患。應倡導推行國際反恐合作的共同準則與新型國家安全觀念，建立全球或區域性反恐合作機制，積極參與推進國際反恐公約和立法進程，加強安全部門的相互交流。還需要通過政治、經濟、文化、傳媒等領域的合作努力，構建和諧友好的國與國關系，根治恐怖主義。

5.注重源頭治理。面對恐怖主義，政府在采用強硬手段實施嚴厲打擊的同時，還需要采取社會、經濟等多種方式綜合治理，推進和諧社會建設，使國民能夠依靠合法途徑改善生活，以徹底清除滋生恐怖主義的社會基礎。第一，擴寬政治參與渠道，促進社會各階層人民平等有序地參與國家政治生活。加快政府職能的服務型轉向，提高社會管理水平；第二，要繼續加大反腐力度，通過制度建設縮小貧富差距，縮減社會階層差距、地區差距，保障社會公平正義，弱化社會矛盾與沖突；第三，通過教育、經濟等手段提高社會弱勢群體參與經濟活動的能力，消除貧困，實現人民致富與安居樂業；第四，通過各種途徑促進不同族群間更深入、開放的交流與和睦交往，改進媒體宣傳策略，妥善處理民族、宗教問題，堅決不允許任何人打著民族、宗教旗號混淆視聽掩蓋其恐怖主義本質，堅決反對非法宗教勢力和國家分裂主義的傳播。在尊重多元文化和多種發展模式的基礎上，增強國家凝聚力和中華民族向心力，強化主流價值觀，實現全方位的社會融合與社會團結。

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【責任編輯：孫 巍】