延安時期法制建設的歷史演進及經驗啟示

湯國光

( 西安政治學院 軍事法學系，西安710068)

延安時期，是新民主主義法制建設的輝煌時期。這一時期，中國共產黨領導的各革命根據地制定并頒行了大量的法律法規，僅陜甘寧邊區制定法律文獻就有六十多種，一千多件。［1］這些法律法規，在中國新民主主義革命法制史中占有重要地位，其法制建設的許多優良傳統和法制經驗，對現實中國特色社會主義法制建設具有重要的理論價值和實踐意義。

一、延安時期法制建設的歷史演進

延安時期，是指1935 年10 月中共中央進駐陜北到1948年3 月中共中央離開陜北時期。總的來看，延安時期的法制建設經歷了創立、發展和完善三個階段。

1. 1935 年至1940 年為法制創立階段。1935 年10 月，紅軍長征到達陜北，開辟了陜甘寧根據地，成立了陜甘寧邊區政府，在濃厚的抗日民主氣氛下，為適應抗日戰爭形勢發展和黨的統一戰線政策，在中國共產黨的領導下相繼創建了各個抗日革命根據地。這一時期，各個根據地建立的政權先后頒布了施政綱領、選舉法、政權組織法、法院組織條例，初步確立了根據地的大政方針，為邊區、縣、區、鄉(村)各級政府以及公安司法機關的建立，提供了法律根據。如1939年1 月17 日至2 月4 日，陜甘寧邊區第一屆參議會在延安召開，大會選舉高崗為參議會議長，林伯渠為邊區政府主席，雷經天為邊區高等法院院長。會議期間還通過了《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》《陜甘寧邊區參議會組織條例》《陜甘寧邊區高等法院組織條例》和《陜甘寧邊區選舉條例》等重要法律法規。［2］從法律內容看，體現了反對日本帝國主義，保護人民抗日，鎮壓漢奸和反動派的根本任務。從法律實施看，堅持了法律面前人人平等，調動了邊區人民抗日的積極性，特別是對黃克功案件的審判，體現了延安時期消除特權的法制精神。與此同時，制定了一些減租減息的法令，削弱封建剝削，調動廣大農民抗日和生產的積極性。此期法律和司法機構模式形成的主要來源:一是有選擇地繼承蘇維埃時期的法制建設成果;二是批判地借鑒了舊的法典及模式;三是參照了現代法制國家的普遍經驗;四是吸收了中國傳統的審判智慧;五是在上述基礎上結合邊區實際的創新。

2.1941 年至1942 年為法制發展階段。這一時期，是抗日戰爭最困難的年代。日寇及其走狗對各個根據地進行殘酷的掃蕩，實行極其野蠻殘忍的“三光”政策，企圖摧毀抗日根據地軍民生存的條件。同時國民黨頑固派也在乘機封鎖、包圍和進攻陜甘寧邊區和各個抗日根據地，企圖困死、餓死根據地軍民。在敵、偽軍和國民黨反共軍隊的進攻和夾擊下，八路軍由1940 年的40 萬減少到1941 年的三十萬，抗日根據地的面積大大縮小，人口由一萬萬減少到五千萬。抗日根據地處于嚴重困難局面。這樣，擺在根據地軍民面前最大的問題，就是怎樣激發農民和各個抗日階層的積極性，以戰勝困難，保障抗日戰爭的勝利進行。而解決這一問題的基礎就是充分發揚民主，健全革命法制。從法制建設實踐上看，此期各個抗日民主政權從邊區、縣到區、鄉(村)都先后成立了人民代表機關參議會。邊區參議會受人民之托，根據黨中央的政策和各個根據地的施政方針，積極開展立法活動。這些法律，包括了實行“三三制”、保障人民權利、勞動保護、減租減息、發展工商業以及文化教育的內容，比較全面系統地反映了根據地新民主主義社會的政治、經濟、文化等關系，形成了一個初具規模的法律體系。這些法律的制定和實施，對于克服困難、發展統一戰線、爭取時局好轉、堅持抗戰起了十分重要的作用，同時標志著抗日民主和法制在過去的基礎上有了巨大的飛躍。特別在法制建設中創新了“三三制”和“精兵簡政”等良好的法制經驗。所謂“三三制”，是指在政權機關的人員分配上，規定共產黨員、非黨的左派進步分子、不左不右的中間派各占三分之一。［3］“三三制”政策的貫徹實施，對于糾正“左”傾關門主義，調動黨外人士參政議政的積極性，發揮了重要作用。

3. 1943 年至1948 年為法制完善階段。在這一時期，經過各個根據地整風運動，全黨學習馬克思列寧主義和毛澤東思想，總結政權與法制建設的經驗，廣大干部進一步明確了實事求是的立法思想和依靠群眾的立法路線，并從國民黨法西斯獨裁統治的黑暗與危機中，深刻認識到抗日民主與法制的重要和可貴，各個抗日民主政權進一步地完善了法律制度。抗日戰爭勝利后，解放區人民民主法制隨著全國和解放區政治、經濟、軍事斗爭形勢的重大變化而發展完善。抗戰勝利至1946 年6 月全面內戰爆發前，中國共產黨面對蔣介石的戰爭與和談兩手，采取了以打對打、以談對談兩手。為了實現和平方針，中國共產黨和解放區人民政權繼續實行抗日民主政權的政治法律制度，貫徹政協決議的精神。例如，解放區人民政權仍采取參議會組織形式，實行“三三制”政權政策;實行減租減息政策;其他法律法規仍繼續有效。根據當時政治形勢和政協決議關于省得制定省憲的原則，陜甘寧邊區于1946 年4 月頒布了《陜甘寧邊區憲法原則》，準備制訂憲法。為了懲辦漢奸賣國者和日本帝國主義分子，解放區人民政權還制定了有關的刑事法規，如1945 年9 月25 日的《蘇中區懲治戰爭犯罪及漢奸暫行條例》等。在1946 年6 月至1947 年7月解放戰爭處于戰略防御階段，戰爭主要在解放區進行，解放區人民政權全力投入自衛戰爭中去，人民民主法制建設有了新的發展變化:一是解放區人民政權雖然仍遵守政協決議的精神，但因全面內戰的爆發，制憲工作停止了;二是在內蒙古解放區建立了民族區域自治政府，開創了民族區域法制建設的先河;三是隨著國內階級斗爭的激化，農村農民與地主階級的矛盾尖銳化，解放區人民政權根據中共中央1946 年5 月4 日《五四指示》精神，將減租減息的土地政策改變為沒收地主土地分配給農民的土地政策，標志著解放區土地政策的重大變化。［4］在1947 年7 月至1948 年3 月中共中央離開陜北時期，解放戰爭由戰略防御轉向戰略進攻，隨著戰爭的不斷勝利發展，各解放區逐漸連成一片，分散的人民政權也逐步趨向聯合和統一，與此形勢變化相適應，人民政權法制建設也有了顯著的變化與發展。這一階段，從法的制定看:在基本法方面，各解放區逐步制定施政綱領或施政方針;在行政法方面，1943 年3 月以邊區政府正副主席命名頒布了《陜甘寧邊區簡政實施綱要》;在經濟法方面，1944 年12 月邊區第二屆參議會議第二次大會通過了《陜甘寧邊區地權條例》和《陜甘寧邊區土地租佃條例》，同時還相應出臺了財政管理法規、農林法規、工商貿易法規等;在土地立法方面，1947 年10 月公布的《中國土地法大綱》，是各解放區的基本土地法律;在刑事立法方面，1947 年10 月發布的《中國人民解放軍宣言》，根據“首惡者必辦，脅從者不問，立功者受獎”的方針，提出了對戰爭犯的處理的原則，同時加強了懲治破壞土地改革罪犯等方面的刑事立法。從法的實施看，創造了馬錫五審判方式和人民調解制度。在司法制度方面，設立了土地改革人民法庭，以及此后的軍事管制委員會的特別法庭等。

二、延安時期法制建設的基本經驗

1. 堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想對法制建設的思想指導。延安時期是毛澤東思想走向成熟時期。在這一時期，毛澤東同志的威望與日俱增，成為全黨公認的偉大領袖，其黨內地位也于抗戰前即得到“共產國際”和斯大林的承認。雖然在黨的“七大”之前尚未形成毛澤東思想這—概念，也未將其理論體系確定為黨的指導思想，但毛澤東自遵義會議之后，尤其是長征勝利之后，事實上已成為黨的正確路線的代表和全黨的最高領袖，他代表中共中央起草、發布的文件、講話、指示、命令等，對全黨工作和全體黨員的思想行為具有無可置疑的指導作用。當時，馬列主義的真理性和指導意義已為中國革命的實踐所證明，其作為全黨的指導思想，早已先于毛澤東思想而為全黨自覺接受。因此，當時黨的各項工作，諸如武裝斗爭、黨的建設、統一戰線等，都是在馬列主義、毛澤東思想的指導下進行的，邊區法制建設工作也不例外，也是在馬列主義、毛澤東思想指導下進行的。

2. 堅持實事求是的法制精神。延安時期新民主義的法制建設，從立法到司法都貫穿了一切從實際出發，實事求是的精神。抗戰初期，在各個革命根據地程度不同地存在過新舊法律的教條主義。新教條主義，即不顧抗戰實際，照搬蘇區法律，破壞抗日民族統一戰線政策;舊教條主義，脫離根據地新民主主義社會的實際，機械照搬國民黨政府的《六法全書》，破壞了廣大工農群眾的基本利益，同樣給革命事業帶來很大危害。兩種教條主義盡管表現形式不同，但都是主觀主義的表現，都是對抗日根據地的社會實際缺乏深入細致的、實事求是的調查研究的結果。為了從思想上解決這個問題，中國共產黨根據毛澤東的提議，發布了《關于調查研究的決定》，要求各級干部必須“力戒空疏、力戒膚淺，掃除主觀主義作風，采取具體辦法，加重對于歷史、對于環境、對于國內外、省內外、縣內外具體情況的調查研究”。這就把實事求是這個馬列主義的活的靈魂放到調查研究的基礎上。從此，實事求是的精神在法制建設中蔚然成風。一是大興調查研究之風。1942 年陜甘寧邊區曾組織力量對陜北人民的生產生活、風俗習慣進行調查，1945 年又對邊區全部法律問題按專題進行了大規模的調查，寫出專題報告近百份。兩次調查對邊區立法工作提出了許多建設性的意見和建議，成為革命法律史上調查研究、實事求是的典范。二是體現實事求是思想的立法和司法。僅以訴論立法為例，陜甘寧邊區《刑事訴論法草案》和《民事訴論草案》不僅把調查研究、實事求是規定在總則中，而且在審判程序中也做了具體規定。

3. 堅持依靠群眾的法制路線。貫徹群眾路線，相信和依靠群眾，是延安時期從立法到司法的一大特點。延安時期的法不是領導人和法學家坐在窯洞里臆想出來的，而是總結人民群眾革命斗爭和生產斗爭的實踐經驗，以廣大勞動人民的意志為主要內容，經過一定的立法程序制定的。革命根據地各級黨和政府尊重人民代表機關參議會的立法權，人民群眾及其代表無所顧忌，不受制約和限制，按照自己的意志和利益，制定法律，做立法權的主人。如陜甘寧邊區規定，立法提案權屬于人民群眾及其代表，只要一人提議，有10 -20 人聯署，即可成為正式提案。一個法律草案提出，代表們各抒己見，展開充分熱烈的討論和爭辯。如有分歧，在施政綱領的基礎上，本著有利于團結、有利于革命事業的原則，民主協商解決。一個條例草案擬定出來或某一決定公布以后，如果因調查不深入或違反人民群眾的利益，就會受到人民權力機關的否定。如1942 年召開的邊區第二屆參議會第二次會議上，邊區政府向大會提交的陜甘寧邊區《土地條例》和《婚姻條例》草案，經過大會審議和討論，多數參議員認為這兩個條例草案“不盡人意”而加以否定。在司法工作中，依靠群眾行使檢查權，依靠群眾調查案情，依靠群眾行使審判權，依靠群眾執行，充分體現了法制建設的群眾路線。

4. 堅持人民民主的法制原則。延安時期，國家的事，由人民來議來管，政府與人民有血肉之情。同志之間、領導與群眾之間、上下級之間，只有分工的不同，沒有高低貴賤的差別，相互之間都是為著一個共同革命目標走到一起來的同志。有意見，敞開思想，自由交談;有問題，開展批評與自我批評，互相幫助。無話不談，對的就照辦，錯的就改正，不會想到誰會打誰的棍子、抓辮子、戴帽子。延安時期的這種民主反映在法制建設上，它是以保障和實現各族人民的民主權利為原則的。一是保證人民當家作主參加政權管理的權利。陜甘寧邊區《選舉條例》規定:“凡居住邊區境內的人民，……都有選舉權和被選舉權”;“采取普遍、直接、平等、無記名的投票選舉制”。陜甘寧邊區《施政綱領》以根本大法的形式規定:“本黨愿與各黨各派及一切群眾團體進行選舉聯盟，并在侯選名單中確定共產黨員只占1/3，以便各黨各派及無黨無派人士均能參加邊區民意機關之活動與邊區行政管理。在共產黨員被選為某一行政機關之主管人員時，應保證機關之職員有2/3 的黨外人士充任。”這些明確而又具體的規定，體現出了真正的民主原則。二是保護一切抗日人民的人權。陜甘寧邊《施政綱領》規定:要“保證一切抗日人民(包括地主、資本家、農民、工作等)的人權、政權、財權及言論、出版、集會、結社、信仰、居住、遷徙之自由權。”陜甘寧邊區《保障人民財權條例》規定，司法、公安機關逮捕人犯應有充分的證據，依法定手續執行。審理民刑案件，應于30 日內判決，使當事人不受訟累。當事人如不服判決，有按級上訴的權利;如公務人員使人民的利益受到損害，人民有用任何方式控告其非法行為的權利，除司法、公安機關外，任何機關、部隊、團體不得對任何人加以逮捕、審問、處罰，不得非法侵入、搜查任何人的住宅;對人犯不準侮辱人格、毆打及刑訊逼供或強迫自首等。三是確保各階層代表有職有權。為了在立法中貫徹抗日民族統一路線政策，邊區參議會按照“三三制”的原則，吸收民族資產階級和開明紳士的代表人物參與工作。在工作中實行真誠合作、民主協商、有職有權的原則。1941 年在邊區第二屆參議會上，李鼎銘先生以參議員的身份，提出了“精兵簡政”的議案。由于他的身份和用詞尖刻，一度受到來自黨內某些宗派主義的批評，但毛澤東高瞻遠矚，充分肯定了這條議案。1944 年邊區政府起草《陜甘寧邊區土地租佃條例》時，李鼎銘先生對其中的一條持反對意見，拒絕簽發這一法律文件，后由當時的中央西北局書記高崗親赴家中，聽了意見，細心磋商，并作了讓步，李鼎銘先生才予以簽發，并提交二屆二次參議會討論通過。

5. 堅持求實創新的法制作風。延安時期，在創制史無前例的人民民主法制的過程中，深刻體現了求實創新的法制作風。法制建設把立足點放在自力更生的基礎上，主要依靠人民自己的創造，依靠人民進行階級斗爭和生產斗爭的基本經驗，既不拒絕外國有益的東西，又不依賴外國現成的法律。對于蘇聯的法律，不因其“來頭大”，就脫離實際機械地照搬。對于國民黨的法律，不因國共合作、共同抗日模糊自己的視線，而是認清其法律的反動本質，劃清它與邊區法制的界限，又援引它的某些法律條文，以利于團結抗日，一致對外。并且具體確立了體現求實精神的援引國民黨法律的原則和規定。這種求實創新的作風還體現在部門法的建設上。譬如土地立法，土地革命時期是以“沒收地主土地歸農民私有”為其根本原則的，抗日戰爭時期是以“減租減息”為其指導方針的，解放戰爭時期的1946 年至1947 年實行的是“和平土改”的法令，其后又實行了“沒收地主土地歸無地和少地農民所有”的法律。這種求實創新的法制作風對今天的法制建設仍有理論和實踐指導意義。

三、延安時期法制建設的現實啟示

在建設中國特色社會主義新時期，弘揚延安時期法制精神，對推進我國法制建設具有重要啟示。

1. 堅持以黨的實事求是的思想路線指導法制建設。一切從實際出發，實事求是，是馬列主義、毛澤東思想的精髓，是中國共產黨的思想路線，是延安精神的核心價值。延安時期的法制建設，堅持用黨的實事求是的思想路線作指導，取得了輝煌的成就。在建設中國特色社會主義新時期，同樣需要堅持黨的實事求是的思想路線指導現代法制建設。在新的歷史時期，堅持黨的實事求是的思想路線指導法制建設，一是要從建設中國特色社會主義的實際出發，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，用黨的中國特色社會主義理論體系指導法制建設，確保法制建設的正確方向;二是要從法制建設內在要求的實際出發，加強立法、嚴格執法、文明司法，切實做到“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，增強依法治國的法制意識，加快依法治國的步伐;三是從現實法制建設的實際出發，傳承中國優秀的法制精神，借鑒外國有益的法制經驗，大興調查研究，探索中國特色社會主義法制建設的發展規律，使現實法制建設的發展更加適應國家現代化建設的需要。

2. 貫徹人民民主法制原則，切實加強法制建設。人民民主法制原則，是延安時期堅持新民主法制建設的根本指導原則。這一原則同一切剝削階級的法制原則有著本質區別。它是在為了群眾、相信群眾、依靠群眾的思想指導下，發動人民登上歷史舞臺，掌握政權，制定法律、執行法律，行使廣泛的民主權利，建立以人民代表大會制度為核心的新型政治制度，成立人民司法機關，實行便利人民的訴訟制度。這一切都是以民主集中制和貫徹群眾路線作為根本指導方針。在建設中國特色社會主義新的歷史時期，必須發揚延安時期的優秀法制精神，堅持和貫徹人民民主法制原則，加強法制建設。具體來講:一要堅持以人為本的科學發展觀為指導，堅持群眾路線，尊重人權，擴大人民民主，保證人民當家作主，充分保障人民群眾廣泛的民主權利，加強和完善各級人民代表大會制度，加強司法制度建設，保證司法機關依法獨立、公正地行使司法審判權和檢察權，使人民司法工作更好地為民服務;二要堅持法律面前人人平等，維護法制的統一、尊嚴和權威，推進依法行政，強化執政者的公仆意識和服務意識，加大懲治腐敗的力度，把權力關進制度的籠子，加強廉政法制建設;三要健全民主制度， 豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，切實保障人民享有的各項法定權利，依法打擊各種侵權行為，強化民主監督機制和監督職能，加強民主法制建設。

3. 發揚求實創新的法制作風，不斷改進完善法制建設。求實創新的法制作風，是延安時期堅持人民民主法制，做到與時俱進、不斷發展和完善法制建設的具體體現。其基本精神是堅持把法制建設的立足點放在自力更生的基礎上，主要依靠人民自己的創造，依靠人民進行階級斗爭和生產斗爭的基本經驗，既不拒絕外國有益的經驗，又不依賴外國現成的法律，從客觀情況發展變化的實際出發，不斷創新和完善適應客觀形勢發展變化的法制建設。在建設中國特色社會主義新的歷史時期，我們仍需要發揚延安時期求實創新的法制作風，不斷改進完善法制建設。其一，從中國特色社會主義初級階段的基本國情出發，依靠人民進行社會主義市場經濟建設和依法治國的基本經驗，積極探索總結法制建設發展的基本規律，促進法制建設的不斷發展和完善;其二，堅持用黨的創新理論作指導，在傳承中國法制優良傳統和借鑒外國法制建設有益經驗的基礎上，堅持走中國特色法制建設自主創新道路，在法制建設中做到理論創新、制度創新、體系創新，不斷完善中國特色社會主義法律體系;其三，堅持科學發展，與時俱進，在建設中國特色社會主義偉大實踐中，全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家，不斷推動法制建設健康發展。

［1］陜西省地方志編纂委員會. 陜西省志第五十八卷審判志［M］. 陜西人民出版社，1994:161.

［2］張世斌. 陜甘寧邊區高等法院史跡［M］. 陜西人民出版社，2004:114.

［3］曾憲義. 中國法制史［M］. 北京大學出版社，2009:351.

［4］張希坡. 革命根據地法制史［M］. 法律出版社，1994:580.