四川革命老區鄉村治理的困境與應對策略

劉 屹

2013年11月12日，習近平同志在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第23條中提出，“完善城鎮化健康發展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。”[1]在第17條中要求，“完善一般性轉移支付增長機制，重點增加對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的轉移支付。”[2]由此可見，我們黨和政府高度重視對革命老區的建設，其根本目的是“讓發展成果更多更公平惠及全體人民。”

一、四川革命老區的基本概況

“四川革命老區”是指在土地革命戰爭時期中國共產黨在四川境內創建的革命根據地和游擊區，她是全國革命老區的重要組成部分，具有創建時間早、分布區域廣、貢獻犧牲大、歷史影響深等特點。早在20世紀20年代末，王維舟、曠繼勛、李家俊等在中共四川地下黨組織領導下創建了川東、虎(城)南(岳)大(樹)和蓬溪等革命根據地;1932年紅四方面軍戰略轉移入川，建立了以四川為主體，以通江、南江、巴中為核心的川陜革命根據地;黨中央和紅軍長征在四川歷時一年零八個月，足跡遍布70個縣，建立起川康邊、康巴、廣元、綿陽等革命根據地。在土地革命戰爭時期，四川境內先后創建過10大革命根據地和游擊區。1934年1月，毛澤東同志在瑞金召開的第二次全國蘇維埃代表大會的報告中給予高度評價:“川陜蘇區是中華蘇維埃共和國的第二大區域”、“是揚子江南北兩岸和中國南北兩部間蘇維埃革命發展的橋梁，川陜蘇區在爭取蘇維埃新中國偉大戰斗中具有非常重大的意義和作用”。[3]

經過改革開放30多年的全面建設，四川革命老區已經取得了巨大的成就。一是社會事業全面進步。截止到2010年的統計數據，老區共有小學4263所、普通中學2274所、小學專任教師14．34萬人、普通中學專任教師12．86萬人、學齡兒童入學率達到99．1%。影劇院61座、體育場館96座。衛生院、所2931個、技術人員9．23萬人。二是經濟建設成效顯著。老區生產總值、人均生產總值在2010年時分別達到4998．1億元、14366元，三次產業結構比重由30．5∶36．1∶33．4 調整為 22．3∶48．7∶29．0;地方財政一般預算收入、全部工業增加值分別增長2．1倍和1．9倍。固定資產投資、社會消費品零售總額、出口總額分別增長3．4倍、1．4倍和2．6倍。三是人民生活不斷改善。在2010年時老區城鎮居民人均可支配收入、農民人均純收入分別達到13918元、4661元。社會消費品人均零售額、居民人均儲蓄存款余額分別達到4508．1元、9206元。就業規模不斷擴大，社會保障體系逐步健全，保障水平大幅提高，老區居民的生活水平和生活質量顯著提高。四是生態建設取得成效。老區生態資源豐富，是長江上游生態屏障的重要組成部分，2010年老區森林覆蓋率達到35．84%，局部地區生態惡化的趨勢得到有效遏制。

但是，在新型城鎮化建設的社會浪潮中，作為四川革命老區的鄉村治理應該如何完成?存在哪些困境因素?怎樣健全良善的治理機制?需要我們做出詳細的考量。

二、四川革命老區鄉村治理面臨的主要問題

2009年初，中共中央辦公廳國務院辦公廳印發了《中央機構編制委員會辦公室關于深化鄉鎮機構改革的指導意見》，明確了鄉鎮管理的四項職能:促進經濟發展、增加農民收入;強化公共服務、著力改善民生;加強社會管理、維護農村穩定;推進基層民主、促進農村和諧。但四川革命老區的“村民自治”在現實社會中面臨了諸多治理困境。

1．“村民自治”功能弱化。從“村民自治”的誕生到1998年11月4日《中華人民共和國村民委員會組織法》正式公布實施，我國農村的“村民自治”經歷了從自發無序到逐漸規范的過程，明確確立了村民自治的重要地位。但是，國家行政管理體系并不直接面對村民個體，而是通過村級自治組織來延伸政府的管理職能。因此，村民委員會在實際工作中既扮演完成政府任務的代理人，同時又扮演管理本村事務的當家人的雙重角色。在他們時間、精力和資源有限的情況下，村委會的自治功能勢必受到抑制和削弱。同時，村委會的角色錯位引起管理性質的嬗變，即由農村村民自治組織演變成鄉鎮基層政府的附屬物。村委會名義上的自治實際上的行政化，[4]使它形成為得不到村民信任和支持的尷尬局面，這種兩頭不討好的行為就造成了“村民自治”功能的弱化。

2．村級公共事業難以實施。自中央政府取消農村的各種稅費后，對于村級公共事業的建設均通過“一事一議”的方式來完成。而在“一事一議”過程中，由于法律和政策的缺失，許多事情議不了、議不決或決而不能實施。“議不了”是因為村里只有“386199”(老人、孩子、婦女)，許多“議事”會議無法召開。“議不決”是因為“議事”中涉及到每個人的具體利益時，村干部們可能屈服于個人壓力而不敢決策。“決而不能實施”是因為“議事”一般不可能得到全體村民100%的同意，所以總有不同意決議的人既不出力也不出資，而鄉村干部對這種情況毫無辦法，最后影響整個所議事項的實施。[5]

3．鄉村精英群體流失嚴重。當我國經濟快速發展的時候，不少農村精英只要經濟上有所作為后就向城鎮轉移，形成農村精英群體的流失，這給村級治理帶來了新的問題——沒有“精英”帶領他們自治，鄉村成了被社會遺忘的角落。雖然普通村民在政治上是村級權力的授予者和委托者，但他們在經濟上是自主經營的主體，接受政治信息較少、利益渠道狹窄、組織化水平低的素質現狀，形成了他們在村級公共事務中的無力化。[6]他們既無力把握村政的有序運行，也無力把握市場經濟的規律，自由市場經濟帶來的高風險使他們感到了自身的全面脆弱，因此，政治地位的低下、經濟資源的相對匱乏、文化素質教育的缺失等諸因素，共同決定了普通村民在村莊自治中的“棋子”角色，他們受到村莊精英的裹挾，被動或主動地依附于村莊精英進入村莊政治生活。

4．村級民主選舉缺少主體。城鄉二元結構的現實困境造成了城鄉之間巨大的收入差距，加之人們對利益追求的驅動力，導致青年人才大量外流。每一次村莊的換屆選舉都非常艱難，一方面是參與選舉的人數不多，特別是有文化、對鄉村發展有建設性建議、能夠真正表達自己意志的年輕人不在村里，形成選舉主體的嚴重缺位;另一方面是精英群體不愿意參選，鄉村所需要的“能人治村”不能變成現實，形成了治理鄉村的精英主體的缺失。

5．村級民主監督流于形式。當村莊換屆選舉的儀式完成之后，實際上鄉鎮黨委和政府的工作也就完成了。對村支部和村委會的民主監督就讓村民去自發進行，這是一種有名無實的形式。一者是村民沒有能力去監督。因為村里的“386199”對村莊發展的方向、發展的內容、發展的方式，只在競選者競選時聽一聽，沒有文字的方案，所以他們無法進行剛性的監督。二者是不愿意去監督。在熟人社會里，大家都是鄰里鄉親，誰也不想得罪誰，因而也就不愿意去監督誰。三是監督無力。在鄉村治理中，雖然有《中華人民共和國村民委員會組織法》的保護，但法條的粗放型和程序的規范性，讓村民對村莊的管理者無能為力，特別是當大家族的人成為村支書和村長后，其他村民的監督就更加無力化。

三、化解四川革命老區鄉村治理困境的對策

面對四川革命老區鄉村治理的現實困境，我們唯有做好如下對策才能化解社會矛盾。

1．認同鄉鎮政府不再是鄉村治理的權力中心，但仍是不能缺少的治理主體。土地包產到戶在改革開放之初確實激發了農民生產的積極性，取得了農村經濟的高速發展。但經過36年的改革，這種制度中的一些消極因素成為了鄉村經濟發展的桎梏，形成城鄉差距越來越被拉大。面對更加離散化的農民，土地分配到戶、種植各取所需、管理聽天由命、公共資源可有可無，村民自治有名無實。因此，鄉鎮政府的指導職能必須進一步加強，真正起到一級政府的指導作用。

2．強化村民自治組織享有與政府平等對話、協商參與管理的權力。村民組織作為《中華人民共和國村民委員會組織法》賦予的治理主體，根本的目的在于帶領村民完成自我管理、自我教育、自我監督的作用。[7]但自我管理不是自我獨立與自我封閉，而是積極擴展村莊與社會的對接與交流。所以，村級組織與政府的平等對話、協商管理，應該成為新型城鎮化建設進程中的主要工作任務。近年來，一些地方在實踐《村組法》時已經制定了鄉鎮政府指導村委會工作、村委會協助鄉鎮政府的準則，使鄉鎮行政管理與村民自治在制度規范基礎上有機地銜接起來，也就使村委會的雙重角色能夠達到基本平衡，但是建設機制還不完善，必須更加充分地行使鄉村治理的治權，逐步完成對村莊的良善治理。

3．加強鄉村精英積極參與的鄉村治理，形成體制內外精英合作共治的合力。從民主發展的學理角度說，一個社會只有能夠給出合法的私人生活空間、能夠給予民間組織相對獨立的發展空間，社會才可能成長出憲政民主的秩序，形成社會的多元結構。[8]政府應加大對農村體制內精英群體的培養，形成一支高素質的鄉村自治隊伍。同時，還要嚴格監督村委會的選舉行為，加強對惡勢力操縱選舉的打擊，促進體制內精英與體制外精英的良性流動。

4．建立健全功能獨立的村級民主監督機構。對權力最有效的監督制約是體制外的監督與制約，對于村莊治理同樣適用。因此，縣級政府可以倡導民間組織建立對村莊管理的監督機構。縣級政府進行公開招標，花錢購買對村莊管理的公共服務，機構的人員由民間組織自由選擇，監督規則由政府和村組織協商制定，這樣既可以避免村級管理的監督缺失，又能保證鄉鎮政府對村級管理的正確引導。

[1][2]習近平．中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[C]．北京:人民出版社，2013．

[3]四川省人民政府:《四川省“十二五”革命老區發展規劃》[EB/OL]．http://baike．so．com/doc/7132860．html．

[4]張厚安．中國農村基層政權[M]．成都:四川人民出版社，1992．

[5]唐紹洪，劉屹．“多元主體治理”的科學發展路徑與我國的鄉村治理[J]．云南社會科學，2009，(6)．

[6]金太軍．村莊治理中三重權力互動的政治社會學分析》[J]．戰略與管理，2002，(2)．

[7]中華人民共和國村民委員會組織法[C]．北京:法律出版社，2002，(3)．

[8]周彩姣．論民間組織與農村村民自治的發展[J]．湖北社會科學，2009，(7)．