社會主義協商民主建設問題探析

李志昌

（中共楚雄州委黨校，云南 楚雄 675000）

黨的十八大報告指出，社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。黨的十八屆三中全會指出，協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現，并且把推進協商民主廣泛多層制度化發展作為我國政治體制改革的重要內容。健全社會主義協商民主制度，既是一個理論課題，也是一個實踐課題，是從理論到實踐、從實踐到理論不斷轉化、不斷發展的過程。當前，應對社會主義協商民主的實踐經驗進行總結，對存在問題進行分析，對如何推進社會主義協商民主制度化、規范化、程序化建設進行深入研究。

一、社會主義協商民主的基本內涵

社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，社會主義協商民主就是“在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中。”這是對社會主義協商民主的科學規定，包含四個基本方面的內容。

1、政治前提：堅持黨的領導。社會主義協商民主是有序民主，而不是無序民主，必須是有領導、有組織進行的，這就需要一個強有力的領導核心來領導和組織協商民主活動。如果沒有一個強有力的領導核心，在協商過程中，就會出現無組織的混亂狀態，甚至產生嚴重的矛盾沖突。作為執政黨，中國共產黨代表最廣大人民的根本利益，維護和保障全體人民的利益，沒有自身的特殊利益，也沒有偏向哪個階層、哪個群體的利益傾向，在協商過程中，能夠照顧各方面的利益訴求、協調處理好各方面的利益關系，形成利益共識，防止出現不合理、不正當的利益偏向。因此，要確保社會協商有序、公平公正進行，必須堅持中國共產黨的領導。

2、協商內容：經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題。“經濟社會發展重大問題”涉及全社會、一個地區發展的整體利益和長遠利益，在做決策時，不能由少數部門、少數人來決定，必須充分發揚民主，聽取各方面意見，進行廣泛協商。“涉及群眾切身利益的實際問題”，就是民生問題，是人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，不論是全社會性的民生政策，還是一個地區的民生措施、一個單位的工作措施，都不能盲目草率，要聽取利益相關人的意見建議，進行討論協商。不論是“重大問題”還是“實際問題”，如果由少數人、少數部門決定，由于信息有限、理性有限以及難以完全避免的利益偏向，往往會做出錯誤的決策。

3、基本形式：在全社會開展廣泛協商。民主協商的一個基本要求是“廣泛性”，缺乏廣泛性的協商，不是真正的民主協商。如果只是在局部范圍，由少數部門、少數人參與協商，不論在決策信息的全面性、決策措施的科學性方面，還是在決策所涉及利益關系的協調性方面，都會出現問題。特別應注意的是，“廣泛”不能是形式上的，而必須是實質性的，要讓決策利益相關人廣泛參與協商。在現實當中，一些“協商”表面上看是“廣泛的”，但參與人中有不少是利益無關的人。這些人參與協商，往往不認真、不負責，提不出實質性的意見建議，導致協商質量不高、協商效果不好。協商的實質是協調好利益關系，只有利益相關人廣泛參與協商，才是實質性的民主協商。

4、基本原則：堅持協商于決策之前和決策實施之中。民主協商要求貫穿于決策的全過程。正確的決策，往往在決策之前的廣泛協商中就已經基本成熟。“決策實施之中”，實際上就是決策的全過程，包括作出決策、執行決策、決策效果評估計這三個重要環節。決策方案論證、選擇決策方案時要協商；決策執行中出現問題、發生偏差，如何解決、如何糾正要協商；對決策效果如何評估，也要協商。如果在某些環節上協商，在某些環節上不協商，往往會使決策中存在的問題難以發現，出現的偏差難以糾正，最終導致嚴重的不良后果。

二、社會主義協商民主的基本特征和基本要求

1、社會主義協商民主的實質。《決定》指出：“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現”。這段論述非常重要，揭示了社會主義協商民主的實質和基本特征。社會主義民主的實質是人民當家作主。“人民當家作主”不是一個抽象的原則，必須體現在社會政治生活的各個方面、各個層次、各個環節上。社會政治生活是圍繞公共權力展開的，包括選舉、決策、管理、監督等重要環節；要真正實現人民當家作主，就要讓人民群眾參與到民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等各個環節中。在民主選舉、民主管理、民主監督中也需要、也包含著一定的民主協商，但社會主義協商民主主要體現在社會決策的制度化、規范化、程序化過程之中，這就是社會主義協商民主的實質，它使得“人民當家作主”具體落實到社會決策的各個層面上。

2、社會主義協商民主的基本特征。第一，社會主義協商民主實現了公民有序的政治參與，在社會政治實踐中具體落實“人民當家作主”這個根本要求。第二，社會主義協商民主為科學決策、民主決策提供了制度保障，使科學決策、民主決策在規范化和程序化過程中得以具體實現。第三，社會主義協商民主貫穿于社會決策的全過程，把為誰決策、誰來決策、怎樣決策、決策實施、決策效果評價完整地統一起來。第四，社會主義協商民主以人民的整體利益、根本利益為出發點，同時承認和尊重不同社會群體的利益差異，通過對話協商，協調處理好各種社會利益關系，達成利益共識，避免因利益對立而產生的社會矛盾和沖突。第五，社會主義協商民主是中國共產黨的群眾路線在政治領域的重要體現。群眾路線的基本內涵是“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變為群眾的自覺行動”。群眾路線的實質，就是要在黨和政府的工作中堅持和實行人民民主。群眾路線在社會主義協商民主中的體現，即人民群眾是社會決策的利益主體、動力主體、認識主體和實踐主體。

3、社會主義協商民主的基本要求。《決定》提出，要推進協商民主廣泛多層制度化發展。“廣泛”：是從橫向來看的，社會主義協商民主是覆蓋全社會的，而不是只在局部范圍協商；“多層”：是從縱向來看的，社會主義協商民主是自上而下層層進行的，而不是只在某些層次上進行。“廣泛”與“多層”相結合，就是要求在國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織都要建立和拓寬協商民主的渠道，深入開展立法協商、行政協商、政治協商、參政協商、社會協商、基層協商。“制度化”：是要求形成一整套規范化、程序化的協商民主制度，努力構建程序合理、環節完整的協商民主制度體系。推進社會主義協商民主廣泛多層制度化發展，包括以下主要目標和任務。第一、拓寬國家政權機關的協商渠道。包括各級人民代表大會工作和政府工作中的民主協商。在人大代表選舉、領導人選舉、立法工作、審議重大問題和作出重要決定、重要人事任免、人大代表議案工作等方面，要健全完善民主協商制度，拓寬民主協商的范圍和渠道。在政府工作中，做出重大決策、出臺重大政策、采取重大措施，要進行廣泛協商。第二，發揮統一戰線在協商民主中的重要作用。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，是統一戰線的重要載體。政治協商是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要組成部分，包括中國共產黨與各民主黨派之間的政治協商，主要體現為政黨之間的協商；中國共產黨在人民政協同各民主黨派和各界代表人士的協商，體現為更大范圍的協商。要充分發揮人民政協作為協商民主的重要渠道作用，政協協商民主的重點是，推進政治協商、民主監督、參政議政制度化、規范化、程序化；要明確協商內容，拓展協商民主形式，規范協商程序。第三，積極開展基層民主協商。基層群眾自治制度是我國的一項基本政治制度。基層民主協商以村、社區和企業為實施單位，人口規模小、分布相對集中，協商貫穿于基層選舉、決策、管理和監督各方面。規范各種協商形式的職權、范圍、召集方式，制定自治章程、理財制度、村（居、廠）務公開等制度，設立監督小組，不斷完善基層群眾自治的選舉、決策、管理和監督制度；重視社會組織在溝通、對話、談判、調解中的協商渠道和平臺建設，完善各類會議旁聽制度，改進群眾來信來訪等方式，使協商渠道更為多樣和豐富。

三、當前協商民主實踐中存在的問題

1、思想認識方面存在的問題。第一，各級各部門、各級領導干部對社會主義協商民主的理論學習、重要意義認識還不夠，工作積極性、主動性和創造性有差距，存在協商不夠充分、不夠深入、協商水平有待提高等問題。公民有序參與協商民主的熱情還不夠高，參與意識偏弱，參與人數偏少。第二，有的部門、領導干部不重視決策之前的民主協商，決策過程中協商意識不強，“想協商就協商、不想協商就不協商”，協商隨意性、臨時性、形式主義現象突出，有的以簡單通報代替協商。

2、協商民主的體制機制有待完善。第一，一些協商具有臨時性隨意性，協商機構不健全，協商制度不完善，協商行為不規范。第二，協商民主流程操作性不強，缺乏明確的、具體的、剛性的規定，為隨意性和形式主義留下空間。協商民主的協商主體、協商內容、協商時間、協商形式以及協商民主成果如何運用到決策之中，都有待于進一步規范。由于協商工作機制上不配套、內容上不規范和程序上不完善，致使協商民主的意見建議，還存在著重視不夠，落實反饋不及時，重答復、輕落實等問題，不利于協商民主廣泛多層制度化發展。第三，協商主體的廣泛參與還不夠。除了政權機關、人民政協、各黨派團體參與協商之外，社會組織、普通公眾、基層群眾參與民主協商的機會不多。雖然理論上講，相關利益主體都有權利參與協商，但實際參與協商的機會較少。

3、協商質量有待提高。協商載體還不夠豐富，特別是在公民有序參與具體途徑方面有待探索和加強。第一，存在形式主義傾向，有的在協商前已基本形成決議，協商只是走走過場，甚至以通報情況代替協商。第二，參與主體參政議政水平較低，參與協商的人士之間，信息不對稱，準備時間倉促，調查研究不深，真知灼見少，很難提出有見地、有水平的意見建議，有的意見甚至脫離實際。由于協商主體之間的資源和作用的差異及不平衡等，在民主協商中難于實現平等協商，“說真話說實話”的氛圍尚未完全形成，協商民主的重要作用得不到充分發揮。第三，協商內容的多樣性不夠。一些涉及經濟社會發展的重大問題還沒有進入廣泛民主協商；一些涉及人民群眾切身利益的具體問題，還是由少數政府部門、少數干部來主導決定，人民群眾難以參與協商。

4、協商成果轉化工作有待加強。在協商民主實踐中，還存在對協商結果的有效應用缺乏必要的監督，使得協商意見建議得不到全面貫徹落實，導致協商結果很難實現，達不到預期的目的和效果。“協商歸協商、決策歸決策”、“不說白不說、說了也白說”的現象還有一定的普遍性，協商過程形式上很熱鬧，但是，協商的意見建議在決策中采納不多，決策執行的效果評價和反饋不透明。在協商過程中，一些問題的協商解決雖然達成共識、形成結論，但在實際中得不到落實，存在“重過程、輕結果”的現象，使得協商結果“空置化”。

四、切實推進社會主義協商民主制度化、規范化和程序化發展需要解決的問題

黨的十八大報告要求，完善協商民主制度和工作機制，推進社會主義協商民主制度化、規范化、程序化發展，這是今后發展社會主義協商民主的基本方針。推進社會主義協商民主建設，要從制度上解決好“協商什么、誰來協商、怎樣協商、協商結果如何應用”這四個重要問題。

1、明確規定協商內容，解決好“協商什么”的問題。從一般意義上說，社會主義協商民主的協商內容，是經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題。“經濟社會發展重大問題”是分層次的，有全國性的，也有地區性的，全國性的由國家來規定，地區性的由地區來規定；不同層次上的“重大問題”要有明確規定，不能含糊不清。“涉及群眾切身利益的實際問題”也是分層次的、多樣性的，有全國性的，地區性的，甚至還有一個部門、一個單位內部的。不論前者還是后者，都要作出明確規定，不能有隨意性，要注意防止“想協商什么就協商、不想協商什么就不協商”、“重要的問題不協商、不重要的問題拿來協商”的現象。協商的內容不能隨意縮小，也不能隨意擴大，常規工作中的問題、具體事務中的問題，不需要納入協商的內容，否則會沖淡民主協商的主題，造成巨大的社會成本。

2、明確規定參與協商的主體，解決好“誰來協商”的問題。第一，“經濟社會發展重大問題”涉及面廣泛，理論上講需要各方面、各個層次的人士參與，但從實際操作來看，又不可能人人都參與，要選擇各個方面、各個層次的代表參與。這些參與者應具有強烈的協商責任心和協商意識，具有較高的協商能力，能提出實質性的意見建議，不能把參與協商僅僅作為一種社會榮譽，參與者不能成為“花瓶”；對“重大問題”的協商，也可采用社會調查、網絡協商等方式，盡量擴大協商的廣泛性。第二，對“涉及群眾切身利益的實際問題”的協商，要讓利益相關人參與，而不能讓一些利益無關的人參與協商。我們知道，任何一項社會決策都會涉及到多方面的利益，只有決策利益相關人，才會真正關心決策，以認真負責的態度參與協商，提出實質性的意見建議，而與決策利益無關的人不會真正關心決策，往往只是以應付的態度參與協商，講一些無關痛癢的話，提一些無關緊要的意見建議。在確定協商參與人時，不能總是有意找那些只講好話、不講不同意見的人，而回避排斥那些敢講真話實話的人。講真話實話，是提高民主協商質量的關鍵。在民主協商中，只有敢于講真話講實話的人，才能提出真正有價值的意見建議。

3、規范民主協商過程，解決好“怎樣協商”的問題。民主協商是一個過程，包含各個階段、各個環節，都要按照明確的規則和程序來進行，避免隨意性任意性。第一，協商主題要明確具體。只有那些具有明確決策意向的問題，才能作為協商的主題，不能把沒有明確決策意向的問題，甚至一些理論問題作為協商的問題。第二，在決策之前必須進行廣泛、反復的協商，不能在擬定決策方案之后才來協商。決策前的廣泛協商，能夠反映社會各方面的利益訴求、各種意見建議，而事先擬定的決策方案，往往只反映少數部門、少數人的想法。第三，在決策方案的擬定、論證、選擇過程中，要讓各種觀點和意見充分發表，特別是要允許、鼓勵發表不同觀點和意見。協商的實質，就是在不同觀點和意見的交流討論中，最終形成共識。如果都是相同的觀點、贊同的意見，就不需要協商。第四，不能把“協商”搞成“座談”。在實際工作中，“座談”往往只是象征性的、禮節性的，表表態度、說說好話就完了，沒有多少實質性的內容。“協商”的前提和必要性在于“差異性”，存在不同的利益訴求、不同的意見主張，才需要協商。在協商中，不同意見、不同主張之間，要進行討論辯論，最后才能形成共識。第五，協商召集者、主持者不能有強烈的利益和意見偏向。如果召集者、主持者具有強烈的利益和意見偏向，并且在協商過程中明顯地表現出來，往往對協商參與者造成心理壓力，形成意見導向，大家都不敢講、不愿講真話實話，更不會講反對意見，形成“一邊倒”的現象，這樣的協商不會產生實質性的效果。第六，協商形成的共同意見、共同主張要反映在決策方案中。實際工作中存在“協商歸協商、決策歸決策”的現象，協商過程看起來是認真的、熱鬧的，但協商形成的共同意見、共同主張，最后沒有反映在決策方案中，最后通過的決策方案實際上還是少數部門、少數人事先擬定好的方案。

4、強化協商結果的應用落實，解決好“如何應用”的問題。民主協商的真正價值在于協商結果的應用。增強民主協商的實效性，關鍵是要使協商結果在實際工作中得到運用。為此，要建立協商結果落實、跟蹤、督察制度，保證協商結果得到真正運用，克服協商結果“空置化”現象。協商的結果要反映在最終形成的決策方案中，決策方案要向社會公式、向協商參與者反饋，讓人們了解協商結果的應用情況。對決策執行過程要進行監督，在決策執行過程中出現問題、產生偏差，如何解決、如何糾正，也要進行協商。實際工作中存在這樣的現象，決策方案形成之后，有些執行者并不按照決策方案執行，而是按照自己的意愿執行，改變決策內容，導致決策執行偏離決策方案，產生違背決策利益相關人愿望的后果。決策執行之后的效果如何，要進行考核評估，如何評估要進行協商，評估的結果要向社會公式反饋。

①胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗》，人民出版社，2012 年版。

②賈慶林：《健全社會主義協商民主制度，為全面建成小康社會廣泛凝聚智慧和力量》，《求是》，2012 年第23 期。

③鄭惠：《中國的協商民主》，《社會科學研究》，2012 年第1 期。

④劉學軍：《健全社會主義協商民主制度的幾個重要問題》，《人民政協報》，2012 年12 月12 日。

⑤李金河：《如何認識社會主義協商民主》，《人民日報》，2013 年1 月22 日。

⑥張玲：《社會主義協商民主的內涵價值和實現形式》，《人民政協報》，2013 年4 月17 日。

⑦《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》，2012 年11 月16 日。

⑧包心鑒：《社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式》，《光明日報》，2013 年9 月10 日。

⑨王新生：《社會主義協商民主：中國民主政治的重要形式》，《光明日報》，2013 年10 月29 日。