玉溪市城鄉統籌發展面臨的問題及對策

張正貴

（中共玉溪市委黨校 理論教研室，云南 玉溪 653100）

加大城鄉統籌力度，是打破城鄉二元結構，破解“三農”難題的根本途徑，是促進城鄉協調發展，推動城鄉一體化建設，全面建成小康社會的必然要求。經過多年的努力，云南省玉溪市雖然為切實推進城鄉統籌創造了更加有利的條件，同時也還面臨著不少亟待解決的困難和問題。

一、玉溪市推進城鄉統籌發展面臨的主要問題

黨的十六大在全面分析國內、外形勢和我國發展所處階段基礎上，首次提出統籌城鄉經濟社會發展的戰略決策之后，黨的十七大報告進一步明確指出：“統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設。解決好農業、農村、農民問題，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。”黨的十八大強調指出：“要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。”為把黨的“統籌城鄉發展”的戰略決策落到實處，玉溪市委、市政府在對市情進行更加全面深入分析基礎上清醒地認識到，玉溪農村大、農民多的特點并沒有從根本上改變。只有解決好了農村和農民問題，才能促進城鄉統籌發展，推動城鄉一體化建設上檔次、上水平，才能從整體上進入小康，建成和諧玉溪。為此，自2003年以來，玉溪市委、市政府根據復雜多變的經濟形勢，嚴格按照黨中央的總體部署和云南省委、省政府的相關要求，緊緊圍繞玉溪經濟社會發展戰略和“三優一特”的經濟發展思路，堅持以加快農村發展為重點，以改革開放和科技進步為動力，堅持以工哺農、以城帶鄉、以鎮帶村、以產業帶農戶和多予少取的方針，著力從全局性和戰略性的高度來推進城鄉統籌發展工作，從城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面下功夫，在促進公共財政向“三農”傾斜，公共設施向農村延伸，公共服務向農村覆蓋，現代文明向農村傳播等方面取得了明顯的成效和進展。從2008年—2012年的五年間，累計投入“三農”資金213.8億元，加強農村的水、電、路等基礎設施建設，使大旱之年仍實現糧食產量“七連增”，農業增加值從64.5億元增加到97.4億元，農民人均純收入增加3620元，年均增長13.7%。與此同時，農村的教育、文化等社會事業明顯進步，醫療、保險等社會保障明顯增強，城鎮化建設明顯加快。為進一步加大玉溪城鄉統籌發展力度，實現城鄉良性互動、協調發展創造出了更加有利的條件。但是，由于種種原因，玉溪市城鄉統籌發展面臨著不少的困難和問題。

1、城鄉統籌發展不充分，發展速度不夠快。2012年，玉溪市GDP增長速度雖然達到12.2%，但比全省平均增速低0.8個百分點，被排到倒數第三位。從絕對數來看，玉溪市同年的GDP總量達1000.2億元，分別比昆明市的3011.14億元和曲靖市的1451.27億元少2010.94億元和451.07億元；在云、貴、川三省46個州、市的GDP排名中，昆明和曲靖分別被排到第二和第四位，但玉溪卻被排到了第14位。

2、發展不平衡。這不僅表現在工業和農業、城市和鄉村之間的發展不平衡，而且表現在縣、鄉（鎮）之間，山區和壩區之間、山區與山區、壩區與壩區之間的發展都不平衡，等等。以縣（區）經濟發展不平衡為例，2012年，紅塔區實現地方財政收入13.4億元，比通海、江川、澂江三個壩區縣的地方財政收入總和還多0.3億元，是華寧縣3.3億元的4倍多。

3、城鄉基礎設施建設差距大。目前，雖然基本上解決了農村水、電、路等基礎設施“從無到有”的問題，但還沒有達到應有的水平。水利等農業基礎設施還相當脆弱，到目前為止，全市尚有12萬農村人口的飲水安全問題尚未完全得到解決。農業靠天吃飯的局面沒有根本改變，致使加大城鄉統籌發展力度的基礎性條件受到了很大的限制。

4、城鄉經濟發展差距大。在二、三產業發展過程中，城區聚集了各類資源要素，而農村只是提供廉價的土地、農產品和勞動力等基礎性資源，大量的收益最終落在了城區，導致農村和城市發展不平衡的問題更加突出。以2013年為例，占全市56%左右的農民創造出的198.2億元的農業總產值，幾乎只相當于全市經濟總量1102.5億元的1/5，差距十分明顯。

5、城鄉人均收入差距呈擴大趨勢。用2013年同2008年相比，玉溪市城鎮居民人均可支配收入從13264元增加到24276元，農民人均純收入從4761元增加到8925元，兩者的絕對收入差距從8503元擴大到15351元，擴大了近一倍。

6、城鄉公共服務水平不均衡，農村社會和保障事業發展滯后。由于歷史欠賬較多，玉溪市農村教育、文化、醫療等社會事業的發展還相對滯后，特別是農村社會保障體系的建設才剛剛起步，無論是覆蓋面還是保障水平，都與城市存在較大差距。農村上學難、看病難，住房難，喝水難等問題還沒有完全得到解決。截至目前為止，全市尚有267個自然村約5萬人的農村貧困人口。

7、以工促農、以城帶鄉的長效機制尚未建立，相關政策和體制有待進一步完善。玉溪市總體上雖然已進入了以工促農、以城帶鄉的發展階段，但以法律制度為保障的“以工促農、以城帶鄉”的長效機制尚未建立。這包括城鄉一體的財政金融制度、土地征用制度、教育制度、勞動力就業制度、醫療衛生制度、社會保障制度、計劃生育制度和以身份證管理為核心的人口流動制度和戶籍管理制度，以及城市企業對口幫扶農村的機制、城鄉干部交流機制和農村土地依法流轉的機制等等。

二、玉溪統籌城鄉發展面臨困難的主要原因

從歷史和現實的角度對玉溪市目前統籌城鄉發展存在困難和問題的原因作分析，歸結起來主要來自以下5個方面。

1、城鄉產業關聯性不強。多年來，玉溪市的城市產業側重以發展現代化工業和服務業為主，農村則以調整農業內部結構，加快農業產業化進程為主，這種產業發展政策和產業發展方式，弱化了城鄉產業的關聯性，導致一、二、三產業良性互動差，共同發展難度大。

2、工業反哺農業、城市反哺農村的總體經濟實力不強。2013年，雖然玉溪市二、三產業完成的增加值，分別從2008年的352.4億元和161.3億元增加到664.8億元和325.3億元，但農村非農戶投資只有51.2億元，投入第一產業的資金僅為11.6億元。這同經濟發達的省、市和加快玉溪市農村經濟發展的要求相比，工業反哺農業、城市反哺農村的總體經濟實力還不夠強，還統籌不到更多的資金來幫扶經濟水平較低的農村。

3、農村自我發展的能力不強。2013年，玉溪市第一產業實現增加值從2008年的64.5億元增加到112.4億元，農民人均純收入從4761元增加到8925元，但同加快新農村建設和盡快縮短城鄉差距的要求相比，農村自我發展的能力仍然較弱。

4、“城鄉分割”的矛盾仍未根本消除。目前，玉溪市城鄉二元結構的陰影依然存在。第一，農村土地承包經營權流轉機制不活。由于農村土地流轉不規范，土地產權制度不清晰，呈現出自發流轉多、統一流轉少，無序流轉多、有序流轉少，先前流轉多、現在流轉少，農業專項服務流轉多、土地經營權流轉少等“四多四少”的特點。導致農村土地矛盾糾紛時有發生，不僅成為農村不穩定的一個重要因素，而且延緩了統籌城鄉發展的進程。第二，鄉鎮行政管理體制不適應。鄉鎮機構改革后，職能弱化，人員精簡，出現有錢無人、有人無心、后繼乏人的局面。一些涉及環境保護、社會保障等方面的工作，由于沒有專門的機構和人員，無法落“腳”。現有的農業服務中心人員年齡老化，工作積極性不高，與政府的要求和農民的期望還有一定的距離。第三，財稅管理體制的制約。由于國稅分成部分留給基層的太少，縣、鄉財政每年能“擠出”用于支持區域經濟發展的資金十分有限，難以滿足縣、鄉招商引資，引進項目興辦工業企業的需要，統籌城鄉發展心有余而力不足。

5、政策問題凸顯。目前，玉溪市推進城鄉一體化建設的政策還不完善、不配套，導致城鄉統籌用地難度大，融資渠道窄，戶籍改革滯后，城鄉社會保障差距大。

三、加快推進玉溪市城鄉統籌發展的對策

1、完善城鄉統籌規劃，科學繪制城鄉一體化發展藍圖。這是加快玉溪市城鄉一體化建設的基礎。只有規劃全面、科學，才能保證城鄉統籌發展的正確方向，確保少走彎路，少出失誤。為此，玉溪市委、政府應根據經濟社會的發展趨勢以及國家和省制定的宏觀規劃，按照“上下銜接、整體協調”的原則，統一編制轄區范圍內的城鄉規劃，促進城鎮有序發展，農民梯度轉移。第一，應堅持把全市基礎設施建設和社會事業發展的重點放在農村，深入推進新農村建設和扶貧開發，全面改善農村生產生活條件。第二，著力促進農民增收，保持農民收入持續較快增長。第三，立足區域合理分工，打破行政區劃約束，跨地區優化資源和生產力配置，科學確定主體功能，加快構建全市城鄉建設一體化的空間布局。第四，著力加強對農村道路、交通運輸、電信電力、商業網點等基礎設施的投入，使鄉村聯系城市的硬件設施得到盡快改善。

2、加大城鄉產業統籌發展的力度，促使產業結構優化升級。這是加大城鄉統籌力度的重點。只有城鄉產業得到統籌發展，促使產業結構優化升級，確保城鄉收入大幅增加，才能為加快城鄉統籌發展提供更為強大的財力支撐。為此，玉溪市各級黨委、政府應根據國家的產業政策和市場的需求變化，加大統籌力度。第一，堅持“以城帶鄉、以工促農”的原則，充分利用國家實施西部大開發和“橋頭堡”戰略的機遇，加大城鄉產業特別是優特產業的統籌發展，把城鄉產業的發展作為一個整體來考慮，使其結構得到不斷調整優化、提檔升級，促使現代工業快速發展，加快發展現代農業。第二，把農、工、貿，供、產、銷相結合起來，不斷延長產業鏈，促使產品加工不斷向著深、精、尖，名、優、特方向發展，實現優勢互補，才能進一步增強地方經濟實力，為加大城鄉統籌力度提供更為雄厚的物質基礎。第三，在以工業化支撐城鎮化，以城鎮化提升工業化的互動中加快工業化和城鎮化的進程，促進農村勞動力向二三產業轉移，農村人口向城鎮集聚的道路上不斷邁出新步伐。

3、加大“三農”資金投入，構建“以城帶鄉、以工促農的”發展機制。這是加大城鄉統籌發展的關鍵。玉溪市各級黨委政府只有加大“三農”資金投入，建立起“以城帶鄉、以工促農”的發展機制，才能盡快增強農村的造血功能和自我發展能力，縮小與城鎮之間的發展差距。第一，要著力加大“三農”資金投入，建立“以城帶鄉、以工促農的”發展機制。在經濟發展、收入增多的基礎上，應確保下一年的“三農”資金投入不低于上一年的比重。第二，在進一步加強農村基礎設施建設，加快現代農業和現代農村建設的同時，著力打造特色城鎮化發展體系。第三，促進農村工業向城鎮工業園區轉移，促進農村人口向城鎮集中，促進土地向規模農戶或農村合作社集聚，促進城市基礎設施向農村延伸，促使城市的人才、技術、資金到農村發揮作用，促進城市社會服務事業向農村覆蓋，促進城市文明向農村輻射。只有這樣，才能不斷提升玉溪市農村經濟社會的發展水平，盡快縮短與市、縣中心城區的發展差距。

4、深化體制改革，建立城鄉統籌的管理制度。這是加大城鄉統籌力度的根本保證和檢驗城鄉統籌發展程度的重要標尺。玉溪市各級黨委政府只有深化體制改革，突破城鄉二元經濟社會結構，糾正體制上和政策上的城市偏向，消除計劃經濟體制的殘余影響，建立起城鄉統籌的管理制度，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果，才能達到城鄉統籌發展的目的。第一，要進一步深化城鄉體制改革，力求在建立城鄉一體的就業制度、戶籍管理制度、教育制度、土地征用制度、社會保障制度和財政支出體制等方面不斷取得新突破和新進展。第二，確保農民合法權益切實受到保護，農民收入得到持續較快增長，城鄉之間不再有戶口差別的隔閡，農民與城市居民都能以市民的身份出現而享有平等的發展機會、完整的財產權利和自由的發展空間。第三，遵循市場經濟規律和社會發展規律，實現城鄉要素自由流動和資源優化配置，才能使玉溪的城鄉一體化建設取得實質性進展。

總之，加大城鄉統籌力度，推進城鄉一體化建設，是我國經濟社會發展的必然趨勢，是深入貫徹落實科學發展觀，推進玉溪經濟社會科學發展、和諧發展、跨越式發展的必然要求。玉溪市各級黨委政府必須高度重視，并在認真總結和借鑒他人好的經驗做法基礎上，充分調動各方面的積極性，繼續發揚艱苦創業、銳意進取、求真務實的精神，抓住機遇、抓住重點，在充分利用現有條件的同時，采取切實可行的辦法去解決和克服面臨的各種困難，才能把城鄉統籌發展的各項工作真正落到實處，促使玉溪市城鄉一體化建設不斷躍上新臺階。