提高領導干部運用法治思維和法治方式的能力探析

田 剛

（中共清鎮市委黨校 教務科，貴州 清鎮 551400）

自黨的十八大提出“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”之后，黨的十八屆三中全會《決定》進一步強調，要運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。當前，各級各部門都在按照黨中央的要求，積極推進法治建設，但在推進過程中受傳統文化、固有利益等方面的制約，有的只是走走過場，成效并不明顯。在全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興夢中國夢的關鍵時期，找準制約因素，對癥下藥，切實提高領導干部運用法治思維和法治方式的能力尤為關鍵。

一、領導干部運用法治思維和法治方式能力的現狀

為全面了解領導干部運用法治思維和法治方式解決問題能力的現狀，我們充分利用貴州省市縣黨校及鄉鎮分校培訓黨員干部的契機開展調查研究。在領導干部輪訓班、中青班、初任公務員班、選調生班、兩代表一委員班、黨外、民族宗教、婦女干部班、村干班等培訓班次發放并收回有效問卷563份，向企業、個體工商戶、待業青年、農民等非機關干部發放并收回有效問卷486份。

我們調研組分階段抽樣調查的結果顯示：當被問及“您認為現在的領導干部有沒有法治意識和法治思維”時，機關單位在職領導及干部職工中，58%的認為“有”，37%的認為“基本沒有”，只有5%的認為“一點都沒有”，但在普通民眾中，只有12%的認為領導干部“有”法治思維和法治意識。可見，在這個方面的看法，官民差異較大，機關干部和普通民眾可能存在“自以為有”的心理狀態和口是心非的情況。應該說，當前領導干部的憲法意識、法律意識及法治思維確實亟待提高。當被問到“您認為領導干部決策或解決問題時，運用法治方式的情況”時，機關干部和普通民眾看法差異不大，分別有12%和10%的認為“經常用”，69%和70%的認為“基本沒用”，19%和20%的認為“從沒用過”，可見，在法治方式的運用上，經常用的還占不到兩成，更多的是采用非法治方式。關于“領導干部運用法治思維和法治方式解決問題的能力”方面，兩方面調查對象均只有3%的認為“強”，50%以上的認為“差”。

結合我們采取個別訪談、召開座談會等方式全方位、多維度開展實證調研和上述問卷數據綜合分析：當前，領導干部尤其是基層黨員領導干部法治意識淡漠，解決問題更多地采用人治方式，運用法治思維和法治方式解決問題的能力亟待提高。

二、制約領導干部運用法治思維和法治方式的原因

法治國家、法治政府的建設，除了法律法規的建立健全外，離不開領導干部、廣大民眾的法律意識。領導干部的法律觀念沒有轉換，與法治相適應的法律至上、司法公正、程序優先等法律原則和價值沒有轉換成其思維方式的有機組成部分，就很難談及法治思維與法治方式。①信仰是法治的精神和內核。盧梭說：“法律既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民們的內心里。”美國著名法學家伯爾曼也曾說過：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設。”②法律不被領導干部信仰，就不會有法治思維和法治方式的內生動力；法律不被民眾信仰，也會影響領導干部按照非法治思維和非法治方式解決問題、化解矛盾。法律知識的了解與掌握，是領導干部依法行政、依法履職的基礎，沒有法律基礎知識的積淀，領導干部難以形成法治思維，難以正確把握和運用法治方式處理問題、化解矛盾。因此，法治意識、法治信仰和法治能力三位一體的構建，是“法治”領導從內到外、由表及里、從思想到能力的堅實保障，三者缺一不可，任何一個方面的短板都將使法治思維和法治方式成為空談。

（一）法治意識淡漠的制約

1、傳統官本位、權勢思維導致法治意識淡漠。在傳統中國政治中，君主權力始終至高無上，法律則從屬于它。宋代以后，皇帝常常“以例破律”，典型地反映了君權高于法律的事實。③受中國幾千年封建思想及傳統法文化的影響，官本位、權勢思維在一些領導干部心中生根發芽，代代相傳，他們沒有真正理解權力是人民所賦予的，領導干部作為人民的公仆，本應該依法依規為人民做好服務。但一些人認為，作為領導干部，就是管理者，下級必須絕對服從上級，必須按領導說的辦。如果依法依規，權力就不能充分彰顯，吆五喝六、指點江山的權欲就得不到滿足。體現個人意志方顯英雄本色，“什么法不法，我就是法”的思想一定程度還存在。在這種官本位、權勢思維模式影響下，必然導致法治意識淡漠。

2、固有利益的藩籬導致法治意識淡漠。有的領導知法懂法，也知曉按照法律法規辦事的好處，但由于私心，以前曾經因自己的事找關系、托人情獲取了利益，曾經因別人找自己辦事搞權錢交易獲取了好處。一是因自己“屁股不干凈”，怕東窗事發，在一些問題上不敢依法依規辦，二是為再撈一把留下空間而不愿依法依規辦事。這實際上就是不愿打破固有利益的籓漓，久而久之，從內心深處對法律不認同，不將法律作為思想和行為的第一準則，法治意識越來越淡漠。

（二）法治信仰缺失的制約

1、信權不信法導致信仰缺失。第一，部分領導干部信權不信法。法治講程序，任何事情都要按照既定的規范要求，一步一個腳印地落實，一些領導干部認為這些框框套套束縛手腳，不能放開干，人治雖是拍腦袋決策、憑經驗定調，但工作效率高。部分領導干部在決策辦事時，將法治與權力思維模式下的人治進行成本產出分析后認為，人治成本低、產出高，再加上有的上級相關指標考核主要看結果、重數據，不考量過程，這就進一步催生人治慣性思維的形成。領導干部遇到事情往往摒棄法規制度的程序性要求，選擇簡單、快捷的權力思維及方式，首先考慮的不是依法該怎么辦，而是如何更快辦結，于是，“搞定就是穩定”、“擺平就是水平”成為一些領導干部的座右銘并付諸實踐，在遇到信訪維穩問題時，也盡可能將手中權力“用足、用全、用到位”。第二，群眾信權不信法。當前，一些行政機關辦事不公開、不透明，有利益搶著辦，沒利益拖著辦，踢皮球、打太極拳、推諉扯皮的情況不同程度地存在。這種情況多了，在群眾心中必然形成心理定勢并在民眾中不斷進行負面信息傳遞，更多的群眾就不相信按程序依法依規辦事，而是相信找關系、托人情辦事。

2、信“訪”不信法導致信仰缺失。以公民表達權為初衷設立的信訪制度在實踐中逐步演變成公民權利救濟的渠道。當前，我國正處在跨越“中等收入陷進”的關鍵時期，隨著經濟社會的快速發展，社會矛盾也日益凸顯。近年來，各地群體性事件越來越多，信訪工作壓力越來越大。一些地方政府及職能部門沒有急群眾之所急，沒能及時、合理合法地處理好群眾的訴求。群眾找地方政府解決不了、解決不好的事情，便選擇上訪之路，甚至動輒進京找“遠方的親人”，但由于中央信訪部門不了解地方實情等原因，層層下壓，最終，一些“夾縫中生存”的地方政府迫于上邊的壓力，快刀斬亂麻，及時進行處理以求案結了事，甚至不問合法合規與否。這樣，逐漸在群眾心中形成要解決事情直接找信訪部門，不相信法律更相信上訪甚至只相信上訪。由于老百姓“不信法”，其結果，領導干部即便用法治思維及方式去解決問題，也不會產生很良好效果，逐漸形成惡性循環。

（三）法治能力不足的制約

1、法律基礎知識儲備不足。據我們調查統計，一個縣法律科班出身的科級以上領導干部只占3.2%。沒有系統法學基礎知識的學習與熏陶，也沒有抓好繼續教育培訓與自學，一些領導干部連一些最基礎的法律知識都不具備，有時想當然把合理等同于合法，還覺得自己是依法依規辦事。普法工作往往走過場、搞應付，發幾張宣傳單、做幾套知識題目了事，而且大多數情況都是“一人找答案十人抄”，結果是些什么題目都不知道便上交了事。法律基礎知識的了解掌握及儲備不足，難以讓領導干部遇到問題時自覺運用法律，即便想到，也不能做到將法律法規及相關精神運用到工作中去。

2、法律專業知識掌握不夠。法律專業知識和技能是行政執法人員的立職之本，是運用法治思維和法治方式解決問題的基礎。當前，一些國土、城管、環保、城建等部門享有行政執法權的業務工作人員，對國土資源管理法、行政處罰法、環境保護法等相關法律法規掌握不夠，沒有及時學習新修訂的法律條文，對相關知識點一知半解，遇到問題經常犯經驗主義錯誤。一些公安派出所干警對治安管理處罰法都不熟悉，遇到治安案件不依法依規辦理，導致許多錯案發生，事后還戲稱為學英美法系的判例法。

3、法律知識運用能力不強。法律具有確定性和規范、指引作用，但同樣有僵硬性、機械性等局限性。近年來，我國對民事、刑事、行政等領域的法律法規進行了修訂完善，讓法律更具操作性，但法律有限，人事無窮，社會的快速發展要求司法人員、行政執法人員要不斷提高法律知識的運用能力。一些執法人員不能很好地掌握法律原則、法律精神，按照僅有的、看得見的法律規則機械、教條地執法，遇到法律沒有明確規定的，不去尋找法律原則、法律精神，從合目的性的層面合法合理合情地處理案件、解決問題，或者無從著手，或者找借口久拖不決。

三、提高領導干部運用法治思維和法治方式能力的對策

（一）激發內生動力，增強法治意識

1、加大法治宣傳力度，增強領導干部的法治意識。第一，在地方廣播電視臺開辟法治專欄，播出領導干部是否運用法治思維和法治方解決問題、化解矛盾的正反兩方面案例，用身邊人說身邊事，讓領導干部感受法治的好處和非法治的弊端，提高其法治意識。第二，由政法委、司法（廳）局等相關單位，運用微信、手機短信等媒體，定期、不定期發布法諺警句、精編案例、法治小故事等，讓領導干部時時處處感受法治氛圍、養成法治習慣。第三，充分發揮普法工作的作用。從宣傳工作的實效性，題目擬定的科學性、測試的真實性和結果運用等方面下功夫，建立制度機制，做真做實，讓領導干部在普法工作中真正學法、知法。通過多層面、廣覆蓋的宣傳，讓法治的優越性，法治對社會、對國家、對別人和自己的好處在領導干部心中生根發芽，成為一種法治自覺，提升其法治意識。

2、踐行群眾路線教育實踐活動，激發領導干部增強法治意識的內生動力。第一，以第二批群眾路線教育實踐活動的深入開展為契機，要求領導干部充分查找問題、開好民主生活會，開出辣味，通過查找問題和自我剖析，發揚不怕揭丑、敢于揭短的思想，將其以前的非法治思維和法治方式亮出來，通過開展批評與自我批評，深刻反省、提高認識后，摒棄思想包袱，輕松上陣。第二，將教育實踐活動的民主評議作為長效機制來抓，要求領導干部每一季度或每半年從宗旨意識、黨性修養等方面進行自我剖析，深刻認識手中公權為公眾賦予，正確認識權力與責任的關系，牢固樹立為人民服務的宗旨，并將其外化于行動，更多更廣泛地將公權公用到公益事業。領導干部內心的障礙關過了，公權公用而不私用，托人情、跑關系的少了，依法依規辦事的多了，法治理念和法治意識就在領導干部心底逐漸被養成。

3、完善考核晉升機制，促進領導干部法治意識的養成。隨著《黨政領導干部選拔任用工作條例》的頒布施行，我國干部人事制度走上了制度化、規范化軌道，選人用人標準成為領導干部行為的“指南針”。第一，應特別重視提拔使用依法行政意識強，善于運用法治思維和法治方式解決問題、推動發展的優秀干部，從組織路線上引導公權力執掌者依法治國理政。④第二，將領導干部運用法治思維和法治方式解決問題、化解矛盾的情況納入目標考核，平時考核與年終考核相結合，定量和定性相結合，細化考核評分標準，制訂合格分值和評先選優最低分值，對該項工作實行一票否決制，達不到合格標準的，不得提拔升遷。第三，把具備一定的法律素養和法治能力作為領導干部任職的必要條件，并將考核分值與單位、領導干部個人的目標獎勵等掛鉤，讓領導干部趨利避害，通過自身利益的權衡，促進法治意識的養成。

（二）建立驅動機制，重塑法治信仰

1、把權力關進制度的籠子，讓群眾相信法律，促進領導干部信仰法治。第一，權力必須受約束，要用權力監督權力、用權利監督權力。“一切有權力的人都容易濫用權力。”⑤只要政府的一切行動都經過立法機關正式授權的話，法治才會被保持下去。⑥領導干部要堅守“法無授權即禁止”原則，樹立權力與責任對等意識，權力越大，責任越大，權力要慎用，更不能濫用。用手中的權力送人情、走關系，必然讓政府公信力下降。要建立健全人大監督、民眾監督、網絡監督等機制，把權力關進制度的籠子，讓權力在陽光下行使，依法依規辦事，讓人民群眾不因找不了關系而辦不成合法合規的事，不因找到了關系而辦成不合法不合規的事，使其真正感受到法治下的公平公正，從而使民眾不再相信領導的權力而相信法律。他們遇事首先想到的不是托人情、找關系、找領導，而是依法依規，按程序辦事。群眾信法、找法，必將驅動領導干部對法治的信仰，因為群眾要求依法辦事，不用法治思維及方式辦不了事，群眾也不會答應。第二，黨的十八屆三中全會提出，要改革信訪工作制度，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度。各級領導干部要認真貫徹落實這一要求，切實推進信訪工作制度改革，引導群眾走司法程序，盡可能通過法律途徑解決，讓民眾轉變認識：有理的不用信訪，直接通過司法途徑解決，既節約成本，問題又得以解決；沒理的，上訪也沒用。通過暢通權利司法救濟渠道，引導信訪回歸理性，引領民眾變信“訪”為信法。民眾信法不信訪，領導干部也自然回歸到依法化解社會矛盾。第三，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，提高司法的公信力。司法機關在處理案件時，要嚴格立案、偵查、審理、判決、執行等程序，提高司法工作人員的政治素質和專業素養，嚴防冤假錯案的發生，將每一個案件都辦成經得起歷史和時間檢驗的“鐵案”，讓人民群眾感受到公平正義。通過司法公信力的提升，讓民眾守法信法，驅動領導干部的法治信仰。

2、打擊非法治行為，讓權力敬畏法律，驅動領導干部信仰法治。建立公眾舉報、信訪反饋、紀檢監察、司法懲處環環相扣的四聯動機制，對不按法律法規辦事的行為，鼓勵單位職工和社會公眾積極舉報，并建立獎勵激勵機制予以精神、物質獎勵；對用非法治方式解決問題、不依法依規辦事的領導干部進行約談、誡勉談話、組織處理，對嚴重違法行為移交司法機關立案偵查懲處；發揮紀檢監察和司法機關的威懾力和懲處力度，提高違法成本，讓非法治思維和方式沒有生存的土壤。

（三）加強學習培訓，提高法治能力

1、加強共性化學習培訓，提高領導干部運用法律基礎知識的能力。“知識、信息是人們全部思維活動的基礎和支撐點”，⑦因此，法律知識直接決定著領導干部法治思維水平的高低。要充分發揮黨校、行政學院干部教育培訓主陣地的作用，將法治宣傳教育培訓納入各級各類領導干部培訓班課程設置的硬性指標。第一，加強社會主義法治理念和法治思維的教育學習培訓，讓法治思維和法治方式成為領導干部的首要工作理念，提高其“法商”（LQ），養成依法履職、依法做事的習慣。第二，由黨校老師或外聘司法部門相關學者專家、高校老師作法律基礎知識講解，將憲法、民法通則、物權法、侵權責任法、治安管理處罰法、合同法、土地管理法、行政訴訟法、行政復議法、刑罰等法學基礎知識內容納入主體班次課程，提升領導干部的法律素養。領導干部只有掌握了基本的法律知識，在大腦中形成“大數據”，遇到決策、化解矛盾、處理事情時，才會條件反射式地運用“云計算”大腦服務器首先搜索法律規則，搜索不到，便下意識開始搜索法律原則，法律原則也搜索不到，再搜索法律精神作為依據。

2、加強個性化學習培訓，提高行政執法干部運用法律專業知識的能力。采取“送出去、請進來”等方式，集中相關人員到高校參加某方面法律知識專題培訓班，創新運用案例式、討論式等教學方法，有針對性地對某一領域知識進行深入研究學習，讓領導干部能夠結合自身工作實際，學深學透，成為某一領域的專家，比較嫻熟地運用法律知識處理問題。

3、加強能力提升學習培訓，提高領導干部靈活運用法律知識的能力。第一，培訓內容上，既要有法條的學習，又要有理論的學習。通過學好理論，對一些法條規定知其然也知其所以然，探究法律精神，做到靈活運用而不一味僅從文義解釋的層面機械、教條地死扣法條之“規定”。第二，在實戰能力提升上，可通過組織研究式教學，對比分析相關案例，剖析總結經驗與教訓，能將法律規則、法律原則與法律精神融會貫通進行運用，提高其法治能力，實現法律效果與政治效果、社會效果的有機統一。

注釋：

①陳可：《提高領導干部運用法治思維和法治方式能力解析》，《山東行政學院學報》，2013 年第6 期。

②（美）哈羅德·J·伯爾曼著，梁治平譯：《法律與宗教》，中國政法大學出版社，2003 年版，第22 頁。

③唐忠民、楊彬權：《論依法行政的傳統法文化阻滯力》，《河北法學》，2014 年第1 期。

④姜明安：《運用法治思維和法治方式治國理政》，《中國司法》，2013 年第1 期。

⑤（法）孟德斯鳩著，張雁深譯：《論法的精神》（上冊），商務印書館，1961 年版，第154 頁。

⑥（英）哈耶克著，王明毅、馮興元等譯：《通往奴役之路》，中國社會科學出版社，1997 年版，第82 頁。

⑦蔣傳光：《法治思維與社會管理創新的路徑》，《東方法學》，2012 年第5 期。