“全球治理”與邊境一線基層黨組織建設

吳家驥

（中共云南省委黨校 黨建教研部，云南 昆明 650111）

習近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，兩者相輔相成。我們的國家治理體系和治理能力總體上是好的，是有獨特優勢的，是適應我國國情和發展要求的。”①特殊的區位狀況，使云南在維護與促進邊境地區和諧穩定方面面臨全球治理問題的巨大挑戰。云南邊境一線面臨全球治理的問題包括消除貧困、禁毒防艾、解決跨境婚姻、生態環境保護、能源安全保障、促進宗教關系和諧等。這樣嚴峻的現實使得邊疆基層黨組織建設的任務十分繁重，云南邊境一線基層黨組織必須努力提高執政能力。

一、問題與視角：全球化、全球公共問題與全球治理的必然性

全球化是我們這個時代最重要的特征，是當今世界涵蓋面最廣、影響最大、最具滲透力、最突出的全球發展趨勢。全球化最重要的特征，就是隨著現代科學技術的迅猛發展，以及由此所帶來的交通、通訊手段和傳播媒體的廣泛運用，使得全球范圍內的政治結構、生產方式、價值觀念、生活方式等都發生了巨大而深刻的變化，各國之間、各個地區之間相互依存加強。作為人類社會發展的客觀歷史進程，全球化首先是一個經濟發展過程，但是歸根到底它是一個整體性的發展過程。②它包含了諸多層面和維度，無論人們愿意與否，隨著經濟全球化過程的展開，政治、文化以及社會的全球化過程也或多或少開始出現了，并正在廣泛而深刻地重新構建國家、公民社會、政治、經濟、文化以及它們之間關系的基礎。同時，處在我們這個星球上的世界各國越來越關注整個地球所面臨的也就是全人類共同面臨的種種公共問題，并尋求通過協調和以合作的精神解決這些問題。全球治理正是在這樣的歷史背景下逐步產生和發展起來的。

“全球治理”產生的原因很多。學者們對此見仁見智：學者們主要從經濟全球化的大背景出發，認為一個世界性的全球市場的出現將會要求成立一個世界性的管理和協調機構。這里的“世界性管理和協調機構”，③首先是指跨國公司。當國家的領土疆界與資本的全球擴張要求相矛盾時,跨國公司和其他跨國組織就要設法使國家的領土要求從屬于資本擴張的要求。于是，就出現了一種新型的國際公共事務管理的模式，便是“全球治理”。

確切些說，“全球治理”就是人們在全球化背景下基于當今國際社會關注的南北問題、生態失衡、糧食危機、資源短缺、人口問題、難民、毒品、艾滋病、廢品物資處理、非法和合法的軍火交易、賣淫色情行業、國際人權與民族主義、國際恐怖主義等提出的一種應對構想。④這些問題，無論從規模、波及范圍還是從影響后果上來說，都具有全球性，它們的解決途徑與國際社會整體聯系在一起，因而具有全球意義和學術吸引力。

自20世紀90年代發端于歐洲的“全球治理”理論，雖然尚未形成獨立完整的理論體系，但中外學者們對該理論的研究依然盛行。盡管目前關于“全球治理”理論的討論,主要被西方的政治學家和社會學家所主導，但中國（尤其云南邊境一線在禁毒防艾上）在共同應對與解決人類社會所共同面對的問題上有了一定的實踐探索基礎，并取得一些成效，因而地位越來越重要。應當強調的是，今天的全球治理與以往的國際對話談判不同，其核心不是一種利益的交換和平衡，而是為了維護人類的共同安全，促進人類的共同發展而出現的一種對新秩序建構的過程。其根本目標是推動全球化朝著均衡、普惠、共贏的方向發展，創建和諧世界。因此，這一理論無論在實踐上還是在理論上都凸現了十分積極的現實意義。

簡言之，全球化的發展和全球性公共問題的出現，引起了人類政治觀念上的深刻變化，以國家為主體的傳統的國際體系受到嚴峻挑戰，客觀上提出了世界政治范式的轉換，全球治理正是這種人類政治觀念轉變和世界政治范式轉換的集中反映。在政黨政治成為當今世界普遍政治現象的今天，國家利益的獲得是憑借各國主流政黨執政能力的強弱所決定，因而“全球治理”問題的解決，根本上取決于今天執政黨是否具有靈活務實的執政思維和執政方略。所以，“全球治理”問題成為各國主流政黨不能回避的一個重大現實問題。

二、焦點與挑戰：全球治理問題對云南邊境一線基層黨組織的新挑戰

云南地處祖國邊疆，在過去一直是經濟文化發展相對的落后地方。再加上各少數民族間存在的事實上的不平等，以及少數民族社會發育程度較低等，貧困問題、生態災難、疾病防治、跨國犯罪、民族宗教、毒品運輸等問題不同程度的存在，嚴重影響邊境一線經濟社會的快速發展。隨著經濟全球化的深入發展，這些問題的影響日漸凸現，并對橋頭堡建設產生深刻影響。邊境一線基層黨組織如何應對這一挑戰，成為當前這些地區基層黨組織建設面臨的主要問題。

1、貧困問題的突出性對邊境一線基層黨組織實現同步小康目標提出的挑戰。云南邊境一線有11個少數民族地區是“直過區”，也就是他們從奴隸社會或原始社會末期未經土改而直接跳躍式地進入社會主義社會。這些“直過區”民族，總人口有125.7萬人，遠離中心城市，發展起步晚、基礎薄、條件差，除了像河口、打洛、瑞麗、畹町等少數口岸地區以外，絕大部分地區的生產力欠發達，經濟水平較低。人均生產總值僅為全省平均水平的63.8%，農民每年人均純收入大多在700～1500元之間，低于2250余元的全省平均水平，個別地方還在700元以下，還有63萬多人收入在絕對貧困線以下，占農村人口總數的12.7%。⑤拉祜、布朗、基諾、佤、傈僳、獨龍、德昂、怒等民族，呈現整體貧困的特點。研究表明，云南區域經濟發展水平排名全國第27位，區域社會發展水平為第28位，區域教育能力為第22位，區域科技能力為第21位，區域管理能力為第22位。⑥全省尚如此，少數民族和民族地區的發展差距就更大。極度的貧困會導致邊境地區的不穩定，會對中國國家安全產生嚴重挑戰。消除貧困這一全球共識問題對云南邊境一線的和諧安寧穩定意義極為深遠。如果云南邊境一線的貧困問題能夠有效的解決，就能為云南對外開放、建設橋頭堡提供良好的社環境。

2、毒品與跨國犯罪問題的突出性對邊境一線基層黨組織維護社會穩定提出的挑戰。邊境一線由于長期的貧困現實，跨國犯罪包括毒品貿易、人口販賣、走私武器等等屬于典型的全球治理問題較為突出。由于周邊一些國家和地區的經濟發展相對滯后，這導致中國成為很多人夢想中的淘金之地，加上三大毒源地“以毒養商、以毒養政、以毒養軍、以毒養恐”的形勢依然比較突出，毒品問題和恐怖問題、地區戰亂等問題交織在一起，進一步加劇了全球治理問題的程度和治理難度。而處在地形復雜的云南邊境一線基層黨組織，將在一定時間范圍內，直面“毒禍”引發的毒品貿易、人口販賣、走私武器等的巨大挑戰。目前，“金三角”地區毒品種植、加工規模不減，毒品加工工廠、加工點激增近百個，制毒能力逐年提高，并向壟斷性、隱蔽性和流動性方向發展。⑦云南邊境毒情態勢發生了新動向：受國內吸毒人員不斷增加、毒品消費市場持續擴大等因素的影響，很多地方從中轉地變成了消費地。可以說，這些新趨向直接挑戰基層組織禁毒防毒的能力，給云南區域經濟社會發展帶來更大的挑戰和壓力。

3、疾病防治問題的突出性和跨國婚姻現象的普遍性對邊境一線基層黨組織增強社會管理能力提出的挑戰。云南與越南、老撾、緬甸三國接壤,這三個鄰國都是艾滋病疫情較為嚴重的國家。隨著云南對外開放的深入發展,云南與周邊國家的交往日漸頻繁,出國旅游、探親訪友、經貿合作、文化交流以及其它的雙邊互動活動,使得周邊國家的艾滋病流行不可避免地會對云南邊境一線產生一定的影響。云南受周邊國家艾滋病疫情影響的人群主要是邊境居民、跨國婚姻人群和跨國流動人群。這三個人群由于與境外人員接觸較多,因而受境外艾滋病流行影響最為嚴重。現在，云南省在搞西南大通道、橋頭堡建設，對中國來講，就是擔心跨境傳染病傳播，包括未來人員交流增多以后的防控問題。再比如脊髓灰質炎，我國已經消滅十多年了。但2011年云南從周邊國家的輸入性病例，又讓中國國內一些地區進行了三輪強化免疫。目前仍在進行，而且計劃派出專家協助相關國家消除脊髓灰質炎。⑧周邊國家不消除瘧疾，云南邊境就不可能消除瘧疾；周邊國家不消除脊髓灰質炎，我們也不能指望徹底消滅脊髓灰質炎。因此，形成全球衛生戰略的思維，對提高基層黨組織的治理能力顯得十分重要。此外，云南省6000人以上的25種少數民族中，有16種少數民族與境外居民同屬于一個民族，跨境而居，因此，少數民族之間的跨境婚姻在這里已是習以為常的事情。很多緬甸、越南、老撾的年輕女子，心懷美好的愿望，試圖嫁到中國改變自己的生存處境，不少已經身為人母。但因他們在中國的不合法身份，加之中國政府對“外國非法新娘”的遣返行動，一些悲歡離合的故事時常發生。目前，跨境婚姻正逐漸向我國內地蔓延，并有愈演愈烈之勢。

4、生態問題的突出性對邊境一線基層黨組織實踐科學發展觀提出的挑戰。隨著西部地區發展速度的加快，水電資源特別是國際河流的水能資源的開發利用將發揮越來越重要的作用。又由于邊境經濟活動的加強，生態環境問題也逐步提到議事日程。為此，如何貫徹落實好“與鄰為善，以鄰為伴”的周邊外交戰略，充分發揮云南省的地緣優勢，積極支持下游地區乃至周邊國家發展經濟，為這一流域的生態建設做出貢獻，這對云南邊疆民族地區生態建設是一個考驗。我們不能走西文國家工業化的老路子。一方面，要堅持節能減排，加大新能源及替代能源的開發，最大限度地減少對能源消耗和對進口能源的依賴。另一方面，要盡最大努力在能源供應國采用環保新技術，減少對當地的污染和溫室氣體排放；要加大對周邊國家的援助，協助它們在礦區和能源生產地恢復和保持良好的生態環境。同時，要協助它們加強疾病防治，消除貧困，不能只顧自己、不顧別人，只顧索取、不講“回報”，這也是我國支持和參與全球治理的一個重要表現。

5、能源安全問題的突出性對邊境一線基層黨組織創新執政能力提出的挑戰。橋頭堡建設使云南從對外開放的末梢轉變為對外開放的前沿，石油管道的架設和維護，關系到國家的能源安全。如果沒有強有力的基層組織建設，是很難保障能源發展戰略目標全部實現的。眾所周之，石油的意義已經超越一般商品，而是一種戰略物資，與國際關系和國家安全緊密相聯，因此，各國都在加緊爭奪石油資源。云南歷來為缺油所困擾，沒有油田和氣田，主要依靠華南、西北等煉油廠提供成品油，運距長，成本高，處于全國成品油供應的末梢。⑨面對中國國家石油政策的重大調整，中緬石油管道的安全，能源安全保障體系的維護等問題，不僅是中國政府面臨的巨大挑戰，也是云南基層黨組織面臨的挑戰。云南要建設面向西南開發的橋頭堡，進一步擴大開放是在所必然。為此，云南邊境一線基層組織如何面對開放力度加大、石化工業發展帶來的一系列機遇和挑戰問題呢？首先，保障邊境一線的社會穩定，維護管道安全、這是基層黨組織應對挑戰的重大任務。其次，利用國家石油政策的調整帶動的發展當地，擴大就業、保障少數民族地區的民生等等。面對全新的挑戰，基層黨組織應不斷創新執政能力。

三、對策與措施：邊境一線基層黨組織努力提升執政能力的著力點

面對全球治理的發展態勢，邊境一線基層黨組織要在參與全球治理進程中最大限度地維護國家利益和民族權益，就必須轉變觀念，深化對全球治理理論的學習研究，具備全球治理戰略思維，全面提高工作水平和執政能力。只有這樣，才能從容應對全球化發展帶來的挑戰。

1、深化對全球化和全球治理知識的學習，不斷提升黨員干部的能力。習近平總書記指出：“推進國家治理體系和治理能力現代化，要大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀，加快構建充分反映中國特色、民族特性、時代特征的價值體系?！雹馓嵘骷夘I導干部的素質一直是黨的執政能力和先進性建設的重要內容之一。云南省身處特殊的地理位置，又是面向西南開放的“橋頭堡”，當下和今后都面臨大量全球治理的問題。因此，深化全省領導干部對全球化和全球治理的實質和規律的認識客不容緩。“真正實現社會和諧穩定、國家長治久安，還是要靠制度，靠我們在國家治理上的高超能力，靠高素質干部隊伍。我們要更好發揮中國特色社會主義制度的優越性，必須從各個領域推進國家治理體系和治理能力現代化?！奔热蝗蚧腿蛑卫硎遣豢杀苊獾内厔?，身處全球治理一線的云南省，只有站在時代前沿，緊跟全球化發展的脈絡不斷學習研究，在全球化進程中根據云南省的特點和國家利益，形成云南獨特的全球治理方法。在全球化時代，一個對外開放的國家，其國家主權的性質和要素以及實現主權的方式，正在發生深刻的變化，任何國家都必須順應這種變化，而不能躲避這種挑戰。實際上，這些年，云南邊境一線在相關的全球治理問題上創造了許多業績，例如，邊境一線創建的“興邊富民”工程、禁毒防艾模式、聯合執法等等。這些成就對云南進一步實施“橋頭堡”戰略，建設面向東南亞開放的區域，有著非常重大的現實意義和國際意義。

2、積極參與國際合作，充分發揮基層黨組織在全球治理中的重要作用。在經貿往來上，邊境一線基層黨組織要加大合作力度，通過商品、資本、技術、勞務的國際流動等，越來越深地參與經濟工作；在合作的體制機制框架上，云南地方組織要積極通過參加東盟自由貿易區域的、雙邊的組織、論壇，在許多方面發揮了作用；在生態屏障維護上，基層組織要全面推進中緬老越邊境的生態環境的聯合保護。目前，中老邊境共建綠色生態長廊和國際生物廊道已經啟動，這對區域的生態安全有積極的現實意義。在跨境婚姻管理上，基層組織要積極與周邊國家開展國際合作，延伸社會管理工作，幫助毗鄰國邊民辦理各種證件和證明，切實貫徹《中國與毗鄰國邊民婚姻登記管理試行辦法》。在維護能源安全上，面對緬甸國內的復雜局勢，以及與自身利益攸關的油氣管道項目，云南邊境地區基層黨組織應從多方面入手，用民間的方式維護與民間的關系，用政府的方式維護同政府的關系，用商務的方式維護商務的關系，從而使各種關系都能同時發展。

3、靈活設置組織模式，充分發揮基層黨組織的政治優勢。面對全球治理的挑戰，邊境基層黨組織不僅調整和優化基層黨組織的設置模式，而且創新了邊疆基層黨組織模式。其中最主要的方式，就是把基層黨組織建設納入到全球治理問題之中。比如，創設禁毒防艾黨建模式、創設生態環境保護黨建模式、邊境村寨黨建長廊等新模式。當前，全球治理問題越來越重要，國際合作不斷增加。因此，靈活地設置組織模式，也就成了邊疆基層黨組織的重要任務。例如，可以靈活地在聯合執法的水上支隊、境外修建石油管道、水電開發的企業、公司等組織上設置基層黨組織，使基層黨建的鏈條不斷延伸，提高黨建的覆蓋率，發揮基層黨組織應有的戰斗堡壘作用；努力在云南擴大開放、推進橋頭堡建設的同時維護和諧穩定的邊疆，提升中國在國際上的責任形象。

4、解放思想，轉變觀念，科學看待非政府組織在全球治理中的作用。國際格局的變化已使得全球治理的治理模式發生了變化。國際體系演化的諸多跡象顯示，國家已經不是唯一的國際力量，非國家的社會力量展示了很大的影響力。這主要表現在社會力量加強、社會規范嬗變、社會網絡形成三個方面。一方面，非政府組織通過他們的積極有效活動在許多領域發揮了積極作用；另一方面，非政府組織還通過參與政府間國際交往、參加有關論壇與談判、提出全球治理的某些建議、以各種方式參與國際活動，推動全球治理的發展。事實上，這些年，國際組織和民間社會一直不斷努力，在減少毒品危害、預防艾滋病、全球災害預防等問題上取得一些進展。但毒品、疾病全球傳播的風險依然嚴重威脅著全人類的健康、安全和福祉，尤其威脅著青少年的成長，損害消除貧困工作，進而危及國家安全和法治等等，都需要人類的通力協作和共同應對。面對這一現實狀況，作為邊境一線的基層黨組織如何正確看待非政府組織在全球治理中的作用，以什么態度看待他們工作的成效，如何與他們進行必要的溝通，進而進行監管，成了我們解放思想、與時俱進應對全球治理挑戰的一個重要問題。

注釋：

①習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全精神上來》，《求是》，2013 年第1 期。

②俞可平著：《治理與善治》，社會科學文獻出版社，2000年版。

③（瑞典）英瓦爾·卡爾松、（圭）什里達特·蘭法爾主編，趙仲強、李正凌譯：《天涯成比鄰——全球治理委員會的報告》，中國對外翻譯出版公司，1995 年第1 版。

④俞可平：《全球治理的興起》，《學習時報》（北京），2002年1 月28 日。

⑤程喜：《云南邊境山地民族生存狀況調查》，中國民族宗教網，2011 年3 月27 日。

⑥《云南年鑒》，云南年鑒社，2010 年版，第378 頁。

⑦龐海虹：《云南周邊國家艾滋病流行現狀及其對云南的影響》，《云南民族大學學報（哲學社會科學版）》，2012 年6 期。

⑧張金鵬：《云南邊疆民族地區跨境婚姻與社會穩定研究》，《云南民大學報》，2013 年第1 期。

⑨《興建中緬油氣管道的意義何在》，《中國化工報》，2008年2 月19 日。

⑩習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全精神上來》，《求是》，2013 年第1 期