基層司法行政的職能創新：價值、模式與路徑——以農村社會管理為視角

王 東

（西北工業大學 人文與經法學院，陜西 西安710129）

一、效能、和諧、法治：基層司法行政在農村社會管理中的職能創新價值

改革開放以來，隨著我國農村經濟的發展，農村傳統的政治、經濟、社會格局被打破，導致社會管理的難度不斷增大。這迫切要求農村社會管理部門直面新情況和新問題，并積極加強管理創新。對于以開展法律服務、提供法治保障為基本內容的農村基層司法行政來說，創新社會管理的重點就在于進行職能創新，特別通過職能創新實現職能下沉，提高社會管理的效能，只有這樣才能更好地化解社會矛盾和維護群眾權益，進而構建穩定和諧的農村社會。一是有利于實現職能下沉，提高管理效能。長期以來，由于人們在認識上存在誤區，使得基層司法行政的社會管理職能不被重視，尤其是農村基層司法行政社會管理職能被忽視，在一定程度上導致了農村司法行政被邊緣化，失去權威性，工作難以開展。與此同時，由于工作機制不健全、工作方式方法不科學，導致農村基層司法行政難以深入到最基層，阻礙了社會管理職能的發揮。然而，隨著社會矛盾糾紛的常態化與尖銳化，基層司法行政所具有的專業、服務、引導和資源等職能優勢在矛盾化解中的作用逐漸凸顯出來，人們已經開始認識到基層司法行政社會管理的重要性。就當前的形勢而言，就是要實現和發揮好其社會管理的職能作用，特別要緊緊圍繞職能優勢的發揮進行職能創新，通過職能創新實現職能下沉，只有這樣才能進一步提高其社會管理的效能。二是有利于化解社會矛盾，構建和諧社會。我國社會正處在轉型期，這個轉型期既是戰略機遇期，又是矛盾凸顯期。對于農村來說，戰略機遇期關系著農村的跨越式發展和新農村建設的成敗；矛盾凸顯期則意味著農村社會矛盾具有集中性和突發性，而且時常以群體性表現出來，處理不好就會造成農村社會的不穩定。因此，怎樣把握戰略機遇期和怎樣化解矛盾凸顯期的復雜矛盾就成為農村社會管理面臨的一個重要課題。農村地區基層司法行政作為保障法律實施、提供法律服務和協調社會關系的專門機構，在化解社會矛盾和構建和諧社會中具有獨特的優勢：一是手段的專業性；二是方法的多樣性。因此，積極進行職能創新，有利于促進司法行政專業性手段和多樣性方法在化解農村矛盾糾紛、促進農村社會的穩定和諧中發揮更大的作用。三是有利于維護群眾權益，強化法治意識。當前我國社會面臨的諸種矛盾主要表現為利益矛盾，由于人民群眾利益訴求多元化，利益表達渠道不暢通，以及利益調節機制不健全等，使得群眾的利益得不到切實維護，進而導致了矛盾叢生的局面。要化解和預防這些矛盾就要著力關注人民群眾的利益訴求，暢通利益表達的渠道，努力實現和維護好群眾的利益。農村基層司法行政由于具有點多、線長、面廣的行業特點，以及專業、服務、引導、預防和資源等職能優勢，［1］能夠及時了解群眾的利益訴求。因此，通過職能創新，大力開展法制宣傳教育、人民調解、法律援助等工作，進一步提高法律服務的數量和質量，不僅能夠滿足農村群眾的法律需求，維護群眾的合法權益，化解社會矛盾，而且能夠強化群眾的法治意識，進而促進法治社會的形成。

二、司法所＋村委會：基層司法行政在農村社會管理實踐中的職能創新模式

當前，我國農村司法行政機關，以創新社會管理為契機，積極創新職能模式與工作機制，在不少地方形成了以農村“司法所＋村委會”為基本要素的職能創新模式，比如，湖北的“法務前沿工程”模式、山東的“司法協助員”模式和江蘇的“司法工作站”模式等。①就目前我國農村基層司法行政的“司法所＋村委會”的職能創新模式而言，主要有湖北的“法務前沿工程”模式、山東的“司法協助員”模式和江蘇的“司法工作站”模式三種。盡管各地司法行政職能創新模式的名稱不盡相同，但是它們都具有一個共同的特點，那就是把基層司法所的職能延伸到了村委會，在村級建立了相應的工作機構。這些機構一般由村委會成員兼任站長或主任，實行“一套班子，兩塊牌子”，有力地提高了農村基層司法行政的社會管理能力，維護了農村社會的和諧與穩定。

首先，著眼社會和諧穩定，強化社會管理。改革開放以來，隨著農村人口的自由流動以及農村經濟的活躍，一些新觀念和新訴求被帶進農村，使得農村在社會、文化和心理方面都悄然發生著變化，主要表現為：社會開始分化、文化逐漸多元、心理趨于復雜和脆弱。也正是由于這些變化使得農村社會矛盾呈現出上升趨勢，已經成為影響農村社會穩定的主要因素。因此，努力化解農村社會矛盾，維護好農村社會的和諧穩定就成為農村基層政府各部門的重要職責，尤其是已經成為農村基層司法行政的重要工作目標。基于此，農村司法行政的職能創新模式把維護農村社會的和諧穩定作為重要出發點，通過職能的縱向延伸，做到關口前移，強化了社會管理，使已經發生的矛盾得到了及時地化解，將要發生的矛盾也在萌芽狀態得到了一定程度地遏止，對于維護農村的和諧穩定有著重要意義。

其次，以延伸機構為平臺，創新工作抓手。從制度的層面來看，當前鄉鎮政府與村委會的關系表面是指導與協助關系，而實際則是“上下級”關系，這種關系瓶頸使得鄉鎮政府難以實現對農村社會的有效管理。但是，農村基層司法行政進行的積極探索和有益嘗試有效地破解了這一難題。通過在村級建立延伸機構，如農村司法服務工作站等，把司法行政的職能延伸到村里，這就相當于在村級復制了一個“小型”司法所，［1］不僅可以密切聯系群眾，便于提供各種司法服務，同時也為農村基層司法行政進行社會管理提供了抓手，打造了平臺。這一平臺已經成為連接農民群眾與鄉鎮政府的橋梁和紐帶，通過這一平臺可以把農民群眾的訴求反映到基層政府，也有利于把基層政府的相關政策精神傳遞給農民群眾。

再次，以村委會為支撐，實現職能下沉。鄉鎮司法所以村委會為支撐，在村里延伸機構和拓展職能，并進行定期業務培訓和指導，有效地實現了資源整合和職能整合，形成了共同參與的“大管理”格局。一方面，農村地域廣大，人口眾多，鄉鎮司法所本身可利用的資源相對不足，因而使其難以深入基層。而村委會就在農民群眾身邊，對村里的情況比較了解，也便于聯系群眾，所以，以村委會為支撐，有力地解決了司法行政資源不足的問題，實現了資源的優勢互補與整合。另一方面，鄉鎮司法所的職能是在農村開展法制宣傳教育、參與調解民間糾紛、承擔社區矯正工作等，而這些工作關系到農村的和諧穩定，某種程度上說也是村委會的分內工作。所以，以村委會為支撐，實際上實現了鄉鎮司法行政與村委會的職能對接，有效地實現了職能下沉。

最后，突出情理的手段，注重管理效能。在中國文化中，情、理、法在社會生活中扮演著重要角色，因此，在處理人與人之間的關系時，情、理、法往往成為重要原則和依據。由于我國農村依然是“熟人”社會，情和理仍然是維系和協調村民關系的重要手段。因此，要想有效地開展農村社會管理工作，基層司法行政就必須“入鄉隨俗”，采用情和理來化解矛盾糾紛。農村基層司法行政的這種縱向職能創新模式，就突出了情理規范農村社會生活的重要手段。村委會作為群眾性自治組織，其權威是由村民賦予的，因而在協調村民之間關系時，傾向于采用柔性說理的方式，而不是用法。這在實際上利于提高社會管理的效能。

三、實施“四化”：基層司法行政在農村社會管理理路中的職能創新路徑

推動農村社會管理的現代化，要求具有農村社會管理職能的部門積極進行社會管理創新，特別是以體制機制核心職能的創新，提高農村社會管理的現代化與科學化水平。當前，農村社會管理部門，尤其是專門從事協調社會關系、化解社會矛盾的農村基層司法行政部門，其職能創新應實施“四化”，主要從管理理念的服務化、管理格局的社會化、管理方式的協作化、管理水平的專業化等方面推行。

第一，強化服務意識，轉變社會管理理念。社會管理作為人類社會的一項重要公共活動，在維護和促進人類社會發展中發揮著重要作用。“社會管理涉及群眾的利益和尊嚴……管理的核心應是善待民生、服務民眾。”［2］因此，社會管理部門首先必須要明確自己的工作性質，轉變職能觀念，強化服務意識。當前，農村的社會矛盾愈演愈烈，一個重要原因就是對矛盾進行及時并有效化解的公共服務仍然相對缺乏。因此，作為農村社會管理重要部門的農村基層司法行政，要積極轉變社會管理的理念，努力變被動為主動、變管控為服務，通過提供優質的服務在滿足農民群眾法律需求的同時，有力地維護了農村社會的和諧穩定。

第二，鼓勵社會化參與，構建合作管理格局。現代社會管理不只是社會管理部門的工作，也不能只靠社會管理部門單打獨斗，而是需要吸收各方面有管理能力的社會力量，相互配合共同參與。黨的十七大也明確提出了要建立和完善黨委領導、政府負責、社會協同與公眾參與的多元主體互助合作的社會管理格局。就我國農村地區的社會管理而言，隨著農村社會矛盾日趨常態化和復雜化，單靠農村基層司法行政機關以及村委會的力量，顯然還不足以應對這一嚴峻局面。而欣喜的是，隨著農村經濟的進一步發展與繁榮，農村也開始出現了一些協調村民關系、維護社會穩定的志愿者或社會組織，這些新生組織必將成為農村社會管理的重要力量。農村基層司法行政機關作為專門的社會管理部門，要積極進行職能機制創新，通過多種途徑鼓勵和引導社會組織加入到農村社會管理工作中來，彌補農村社會管理資源的不足，形成管理的合力。

第三，各類法優勢互補，創新社會管理方式。法是社會管理過程中用以協調社會關系的重要依據或方式。關于法的定義，不同學科有不同的理解。從法社會學的視角來看，法的內涵是多元的，主要有國家法和非國家法，以及“活”的法。“活法”是由奧地利法社會學家埃利希提出的，他認為法律應當在社會中去尋找，“活的法”就是產生于社會并在社會生活中起實際作用的那些規則或者習慣。［3］從這個意義上說，“活法”比國家法或制定法更貼近人們的生活，更易于被人們接受，特別是在傳統社會當中。當前，我國社會正處在轉型期，“活法”與制定法在規范社會關系、化解社會矛盾中都發揮著重要作用。在農村社會的管理中，基層司法行政既要看到“活法”，即情和理，以及村規民約在日常生活中指導、規范和調節農民群眾關系的基礎性作用，又要適應農村社會矛盾糾紛復雜化和尖銳化的要求，運用國家法來處理有違法或犯罪性質的矛盾，只有把各類型的“法”配合使用，才能發揮優勢互補的作用，才能更好地維護和促進農村社會的和諧穩定與發展。

第四，加強專業化建設，提高社會管理水平。隨著社會的不斷發展與進步，人與人之間的社會關系也將會越來越復雜，促使社會管理更加趨于專業化。就農村社會而言，以前的傳統社會時期，人和人的關系比較簡單，通過情理或道德習慣就可以調節，而當前傳統社會正在不斷被消解，價值觀的多元化導致了人們利益訴求的多元化，進而導致社會矛盾的復雜化。社會管理只有提供了專業化的服務，才能滿足日益復雜的農村社會生活的需要。因此，農村基層司法行政在社會管理的職能創新中要把滿足社會的專業化需求作為出發點，加強專業化建設，特別是通過人才隊伍的知識化、技能化和專職化建設，提供專業化的人民調解、法律援助和社區矯正等司法行政服務，來滿足人民群眾對法律服務的更高層次需求，進而提高社會管理水平。

［1］陳榮卓，王東.農村社會管理視域下基層司法行政的職能創新與機制建構［J］.社會主義研究，2012，（4）.

［2］辛向前，胡玉華，等.社會管理創新與司法行政新作為［N］.學習時報，2011－10－31.

［3］劉焯.法社會學［M］.北京：北京大學出版社，2008.