論用人單位在社會保險法律關系中的重要作用——以養老保險為例

李 瑞

（長春工業大學 a.法學研究所；b.人文學院，吉林 長春130012）

由于社會保險中的被保險人多數擁有勞動關系，因此用人單位雖然不是社會保險基礎關系的主體，但卻在社會保險法律關系中具有非常重要的作用。研究用人單位在社會保險法律關系中的地位，有利于厘清用人單位對社保經辦機構及被保險人負有的具體義務，也有助于厘清相關社會保險糾紛的解決途徑。由于養老保險的涉及主體較少，關系較為明確，故本文特以養老保險為例，探討在社會保險法律關系中的重要作用。

一、用人單位未參與時的養老保險法律關系

（一）用人單位未參與時的養老保險法律關系是單一的雙務法律關系

養老保險法律關系的主體是被保險人與社保經辦機構。被保險人承擔保費給付義務，社保經辦機構則在被保險人履行給付義務后向其承擔保金給付義務。兩種義務互為條件，已形成對待給付關系。在被保險人不履行給付義務時，社保經辦機構有權拒絕給付保金；而在社保經辦機構不履行給付義務時，被保險人則可以請求給付，并享有與實體請求權相對應的訴權。同理，被保險人在合法給付保費后，不得以不當得利為由請求社保經辦機構返還；社保經辦機構在正常支付保金后，不得以欠缺法律原因為由要求被保險人退還。

（二）用人單位未參與時的養老保險法律關系具有一定的非強制性

1.被保險人有權決定是否參加養老保險法律關系。不具有用人單位的被保險人根據《社會保險法》第10條的規定可以選擇是否參加養老保險，①《社會保險費法》第二條：職工應當參加基本養老保險，由用人單位和職工共同繳納基本養老保險費；無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員可以參加基本養老保險，由個人繳納基本養老保險費。未經其同意，社保經辦機構不得為其辦理參保手續。

2.被保險人的保費給付義務欠缺強制執行力。無用人單位的被保險人雖然負有給付保費的義務。但在不履行義務時，社保經辦機構只能拒絕支付保金，而不得訴請法院或自行追討。從行政法角度看，由于《社會保險法》、《社會保險費申報繳納管理規定》中規定的社保經辦機構的保費征繳對象僅限于用人單位及其職工，①《社會保險費申報繳納管理規定》第二條：用人單位進行繳費申報和社會保險經辦機構征收社會保險費，適用本規定。本規定所稱社會保險費，是指由用人單位及其職工依法參加社會保險并繳納的職工基本養老保險費、職工基本醫療保險費、工傷保險費、失業保險費和生育保險費。不包含沒有用人單位的被保險人，根據職權法定原則，社保經辦機構對無用人單位之被保險人不享有保費征收權力。從民法角度看，無用人單位的被保險人所負有的這種債務接近于民法上的“自然債務”。民法上依照強制執行力的差異可將債務區分為法定債務與自然債務。自然債務是否履行完全取決于債務人自身的意思，但一旦履行完畢即不得請求返還。無用人單位的被保險人雖然負有債務，但其有權利決定該債務是否履行，社保經辦機構不得強制。

二、用人單位參與后的養老保險法律關系

（一）養老保險基礎關系的強制性被加強

1.參加養老保險、繳納保費成為被保險人的法定義務。在未有用人單位時，由于社保經辦機構無權請求被保險人繳納保費，被保險人有權決定是否開始、終止養老保險關系，也可以選擇是否繳納保費，被保險人享有較高的自由度。但在用人單位參與養老保險后，被保險人在這方面的自由受到嚴格限制。

（1）擁有用人單位的被保險人無權決定是否參與養老保險。《社會保險法》第10條規定，職工（被保險人）必須參加養老保險，明確了被保險人參加養老保險的義務。同時，《社會保險費申報繳納管理規定》第4、5條規定，職工（被保險人）的養老保險申報事宜由用人單位代理，在程序上排除了被保險人自由選擇的可能性。所以，具有用人單位的被保險人負有參加養老保險的義務，這項義務系強制義務，不得約定免除或改變。

（2）擁有用人單位的被保險人負有向社保經辦機構繳納保費的法定義務。被保險人在繳納保費后享有對社保經辦機構的保金請求權。對不擁有用人單位的被保險人而言，這項權利意味其享有獲得或者放棄保險待遇的自由，法律也不強制其繳納保費。但在用人單位參與養老保險后，這項自由受到限制，繳納保費成為被保險人對社保經辦機構所負有的法定義務。②《社會保險法》第12條：用人單位應當按照國家規定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養老保險費，記入基本養老保險統籌基金；職工應當按照國家規定的本人工資的比例繳納基本養老保險費，記入個人賬戶。在用人單位未參與的養老保險基礎關系中，只有社保經辦機構負有保金給付義務，而在用人單位參與后，被保險人對社保經辦機構也開始負有保費給付義務。保費給付義務先于保金給付義務履行，是后者發生的條件，與后者形成對待給付關系。③此處借用債法相關理論解釋養老保險基礎關系的內部結構。

雖然《社會保險法》第12條規定繳納保費的主體既包括被保險人也包括用人單位，但這與本文的判斷并不矛盾。用人單位的繳納行為系清償被保險人的保費給付之債。在用人單位未參與養老保險時，被保險人只有繳納全部保費才可以獲得保金請求權。但對于擁有用人單位的被保險人來說，國家為了平衡貧富差距，實現二次分配，將部分保費轉由用人單位繳納。這一做法減輕了被保險人的負擔，但并沒有改變其給付義務人的地位。在對待給付的法律關系中，“債務”的清償人可以是義務人，也可以是第三人。在第三人清償的情況下，若清償有效完成則與債務人履行發生同樣的效果，若沒有清償則與債不履行之后果——喪失對對方給付行為的請求權，一定會由義務人承受。通過這點可以考察出實際清償人與給付義務人的區別。在用人單位未充分繳納保費時，被保險人不能取得保金。從法律關系角度分析，用人單位承擔部分的保費，仍然是被保險人繳費義務的范圍，被保險人仍然是保費給付義務人，用人單位僅僅是清償主體而非義務主體。

2.社保經辦機構有權向被保險人征收保費。在沒有用人單位時，被保險人有權決定是否繳納保費，社保經辦機構只能通知被保險人繳費，無權請求或征收。但在被保險人具有用人單位成為職工后，這種繳費成為一種義務，社保經辦機構自然享有了行政征收的權力。④《社會保險費申報繳納管理規定》第三條：……社會保險經辦機構負責征收的社會保險費，實行統一征收。目前學界普遍把社保經辦機構的征收權力分為兩部，一是對被保險人的征收，二是對用人單位的征收。本文認為兩種征收權力并非平等地位，而是具有主從關系。社保經辦機構的征收權是為了促使被征收人履行給付義務，在權力——義務的對應模式中，負有保費繳納義務的被保險人是首要被征收主體。而用人單位則是被保險人給付義務的清償人，并非養老保險基礎關系的主體。用人單位與被保險人的權利義務需要在其他法律關系中予以確定。

（二）養老保險法律關系從單一法律關系向法律關系群轉變

在形式上，用人單位參與養老保險后，分別與社保經辦機構及被保險人產生聯系，共同組成了養老保險法律關系群。這個關系群由三對法律關系組成，社保經辦機構與被保險人的關系仍被視為養老保險基礎關系，用人單位與社保經辦機構之間發生保費征收輔助關系，而用人單位與被保險人（職工）之間的關系則是保費繳納輔助關系。①即通說中的保費繳納關系與勞動關系，本文認為通說對用人單位與社保經辦機構及被保險人之間法律關系的概況并不準確，故有上述名稱改變。具體理由見下文。如果說養老保險法律關系在未有用人單位參與時屬于公法上的行政給付關系，那么在用人單位參與后，養老保險法律關系就成為一個既包含公法關系（養老保險基礎關系與保費征納關系），又包含私法關系（勞動關系）的綜合體。

1.養老保險法律關系群出現的原因。法律關系是法律的最基礎規定單元，［1］（P121）因此法律關系的設置需要遵循就簡不就繁的原則，盡量減少主體數量，簡化權利義務關系。因此，產生法律關系群的根本原因，必然是核心法律關系無法獨立運作，需要其他主體的協作，進而需要確定該協助主體與固有主體之間的法律關系，最終形成多個法律關系構成的關系群。養老保險關系群的形成過程同樣可以體現這一原理。

（1）被保險人履行保費給付義務需要用人單位的協助。但在擁有用人單位后，被保險人的繳費義務必須被履行，產生了實際的履行困難。這種困難大致包含兩個方面：一是保費繳納形成的稅費負擔。對被保險人而言，保費與其他稅費一樣都會造成個人財產的減少，其負擔是現實的，而收益遠在未來，且不一定實現。如果由被保險人個人承擔所有保費，勢必會加重其經濟負擔，造成更大的不公；二是保費繳納過程中可能要付出的交易成本。被保險人必須按時、按量地向社保經辦機構繳納保費。假設被保險人親自進行繳納，其必須首先認真學習保費計算細則，明了規定的繳費費率，進而才能夠準確得知自己的應繳數額。同時，被保險人在工作日向社保經辦機構繳納保費，可能會付出誤工成本，考慮到期限限制，相當數量的繳費人都會在特定期間集中提出繳費申請，這種誤工成本可能被進一步提高。如果在繳費過程中發現有形式瑕疵，如欠缺關鍵文件，可能會使繳費過程中發生的交易成本達到被保險人無法承擔的程度。

現代社會保險制度一般通過兩個途徑解決這些困難。首先，針對保費負擔過重的問題，《社會保險法》第10條明確由用人單位承擔被保險人的部分保費。這一規定減少了被保險人的繳費數額，減輕了個人的繳費負擔。此時，用人單位以自己的名義清償被保險人的“債務”，屬于代債務人清償的第三人；其次，針對繳費過程中的交易成本，《社會保險費申報繳納管理規定》第11條為被保險人設置了履行輔助人——用人單位，用人單位以被保險人的名義進行申報和繳費，免除了被保險人的為繳費而付出的勞頓之苦。

（2）社保經辦機構征收保費需要用人單位的協助。擁有用人單位的被保險人必須負擔繳納保費的義務，社保經辦機構自然擁有對被保險人征收保費的權力。但基于成本考慮，社保經辦機構不可能直接向被保險人征收保費。為了減輕社保經辦機構的征收工作負擔，社會保險制度采取了兩種辦法。一是通過《社會保險法》第10條的規定，由用人單位為被保險人繳納部分保費。這一做法實質是變更了征收主體，減少了征收筆數。②由于用人單位一般會將這種負擔轉移至工資報酬，所以這實際是對被保險人的間接征收。二是以《社會保險費申報繳納管理規定》第11條為依據，將用人單位設置為征收助手。用人單位以社保經辦機構的名義向被保險人征收保費，再由用人單位向社保經辦機構代繳。

（3）用人單位的參與帶來了新的道德風險。道德風險因信息不對稱而發生，特定主體為享有自身行為的收益，可能利用自身的信息優勢將成本轉嫁他人，造成他人損失。作為一種經濟學概念，道德風險建立在“經濟人”的概念之上，在養老保險中，這種經濟人可以泛指一切參與保險事業的主體。在沒有用人單位時，養老保險發生道德風險的可能性較低，原因在于被保險人沒有強制繳納保費的義務，可以自由決定是否繼續維持保險關系，進而通過繳費年限決定保金的給付。意即是說，被保險人能夠決定自身利益的得失。但在用人單位加入后，養老保險成為強制性的社會保險，繳納保費成為被保險人的法定義務，這種義務只能通過用人單位履行；同時，收取保費成為社保經辦機構的職責，但該機構也必須通過用人單位才能完成保費的征收工作。此時，無論是被保險人的利益——繳納保費，還是社保經辦機構的利益——收取保費，都必須通過用人單位這個“他者”來實現，被保險人和社保經辦機構都在一定程度上失去了對自身利益的控制。用人單位完全有條件將自身的經營成本通過不交、少交保費的方式轉移給社保經辦機構，最終造成被保險人的損失。

（4）法律必須分別確立用人單位與社保經辦機構及被保險人之間的法律關系。用人單位的扣繳保費行為不論是對被保險人還是社保經辦機構都具有重大利益。法律若不維護這些利益，勢必動搖養老保險的基礎。但法律若要維護這種利益，則必須解決“我”與“他者”的利益沖突問題。就繳納保費這一行為而言，社保經辦機構與被保險人都是獲利者，所獲皆是“我的利益”；但對于用人單位而言，這些利益都是“他的利益”。作為一個理性的經濟人，用人單位當然有足夠的動機減少“他的利益”。而作為立法者，也必須考慮如何將用人單位對他人利益的滿足與自身利益的維護掛鉤，將增益“他的利益”與維持“我的利益”聯系起來。法律無法保證主體獲得利益，但可以通過義務——責任的方式減少主體的利益。而要促使義務人履行義務，最有效的方法就是賦予另一個人以權利（力），最終形成權利（力）——義務——責任的約束鏈條。具體而言，用人單位扣繳保費必須受到義務的約束，如若違反必然承受不利后果。而被保險人和社保經辦機構則獲得權利（力），可以在用人單位違反義務時請求賠償或者進行處罰（包括廣義的行政處罰與行政強制措施），以彌補自身利益，必須以法律關系分別調整用人單位與被保險人和社保經辦機構之間的社會關系：調整用人單位與社保經辦機構關系的是保費征收輔助關系；調整用人單位與被保險人關系的是保費繳納輔助關系。

（5）保費征收輔助關系與保費繳納輔助關系是養老保險關系群中的輔助法律關系。本文之所以使用保費繳納輔助關系、保費征收輔助關系概括用人單位與被保險人和社保經辦機構之間的法律關系，主要因為它們更能表現兩種法律關系的內容與地位的特殊性。

首先，“保費繳納輔助關系”比“勞動關系”更準確地體現了用人單位與被保險人之間法律關系的特點。第一，從內容上來說，保費繳納輔助關系指明了用人單位與被保險人關系的實質。這種法律關系的客體是用人單位對被保險人進行的履約輔助行為，核心內容是用人單位應當及時、徹底地輔助被保險人向第三人——社保經辦機構履行法定義務。如果借用債法理論，可以認為用人單位與被保險人形成了向第三人（社保經辦機構）履行的債務關系。而在勞動關系中，用人單位不僅有義務完成上述工作，還負有其他義務，如支付勞動報酬等；第二，從目的上來說，“保費繳納輔助關系”比“勞動關系”更準確地體現出了這種這種法律關系與養老保險基礎關系的關系。養老保險法律關系是一個法律關系群，作為一個由多種法律關系構成的體系，體系中各種具體法律關系之間的關系也必須明了。“保費繳納輔助關系”這一概念開門見山的體現出這種法律關系的目的是輔助被保險人繳納保費，其與養老保險基礎關系是輔助與被輔助的關系。

其次，“保費征收輔助關系”比“保費征納關系”更準確地體現出這種法律關系的特征。第一，相較于“保費征納關系”，“保費征收輔助關系”能夠更為準確地說明不同征收行為在權力基礎方面的差異。社保經辦機構的征收對象既包含被保險人也包括用人單位，但對前者征收的法律基礎是養老保險基礎關系，對后者則因保費征收輔助關系而取得征收權。而“保費征納關系”這一概念無法在語義層面體現兩種征收行為在權力基礎方面的差異；第二，“保費征收輔助關系”更準確地指出了這種法律關系發生的場域與作用。社保經辦機構的征收對象包括被保險人和用人單位。其中社保經辦機構對被保險人的征收行為處于主要地位，來源于養老保險基礎關系，而對用人單位的征收行為處于次要地位，主要作用是輔助社保經辦對被保險人征收權的實現。而保費征納關系無法直觀體現出社保經辦機構與用人單位之間法律關系的特殊作用。同時，“保費征收輔助關系”直截了當指出了這一法律關系發生的場域——對被保險人征收保費的過程。而“保費征納關系”的關鍵字既包含“征”也包含“納”，容易與被保險人負有的保費給付義務相混淆。

通過保費繳納輔助關系，被保險人取得了請求用人單位向社保經辦機構給付保費的權利；社保經辦機構通過保費征收輔助關系取得了對用人單位征收被保險人保費的權力。用人單位的扣繳行為由此不僅與關系他人利益，也與自己利益掛鉤，降低了道德風險發生的可能性，輔助養老保險基礎關系正常運作。因此，在養老保險法律關系群中，保費繳納輔助關系、保費征收輔助關系主要起到輔助養老保險基礎關系的作用。

三、結語

（一）用人單位是強制社會保險的前提

社會保險的實質，是通過擴大風險共同體以分攤風險；共同體的規模越大，抗風險能力愈強；而擴大共同體的基本方式，就是強制社會主體參與保險事業。所以，社會保險需要被國家強制推行，強制投保是社會保險制度的基本原則之一。［2］但通過對養老保險的分析可知，如果沒有用人單位的協助，被保險人將無法繳納保費，社保經辦機構也無法征收保費，社會保險必然無法強制推行。所以，《社會保險法》之所以不強制沒有用人單位的被保險人參與社會保險、繳納保費，并非不愿，實非不能。①另外，在目前較高的就業率背景下，即使少數不具有用人單位的被保險人不參與社會保險，也不會影響保險共同體的規模。基于此種狀態，用人單位的參與對強制推行社會保險具有十分重大的意義：被保險人通過用人單位才有可能履行繳納保費的義務，社保經辦機構通過用人單位才有可能行使征收保費的權力，社會保險制度也才能真正的強制化。

（二）被保險人對用人單位的請求權是社會保險制度不可缺少的部分

用人單位的存在是國家推行強制保險的前提條件，但用人單位在輔助繳費、征收過程中存在損人利己的可能，若不規范可能影響社會保險的正常運行。因此，法律為用人單位設定義務以防其越軌，為社保經辦機構和被保險人設定權利（力）以便其在越軌行為發生時追究用人單位之責任。社保經辦機構負有權力，應當在用人單位違反保費征收輔助關系時對其進行強制執行或處罰；被保險人享有權利，可以在用人單位不履行輔助繳納義務時以自力或公力救濟。因此，被保險人必然在實體法上享有請求權，在程序法中享有訴權。

一些學者認為被保險人的這項請求權缺乏實體法依據，也難以在程序法中實現；被保險人不能起訴用人單位，只能告知社保經辦機構進行執法。若對執法結果不服，則應通過行政復議或行政訴訟進行救濟。［3］這一設想的問題的在于未明了法律為被保險人設置請求權的原因。由于用人單位在扣繳費用過程中存在損害社保經辦機構與被保險人利益的可能性，法律為用人單位設置義務；而要在義務人違反義務時追究其責任，最有效的方法就是授予義務人的相對方以權利（力）。從經濟學角度分析，任何追究責任的行為都需付出一定的成本，其中不僅包括追責過程中付出的人物財力，也包擴追責失敗帶來的風險成本。因此，一般人不會主動為他人利益向第三人追究責任。同理，當一個人的行為造成兩個主體的損失時，損失大的一方必然比損失小的的一方更具有追究責任的動力。在社會保險中，用人單位如果不為被保險人辦理社保手續，少交或不交保費，當然會造成社保經辦機構與被保險人的損失。但這兩類主體的利益受損程度并不一致。被保險人的損失是保險待遇的落空，社保經辦機構的損失僅僅是保費。相較之下，被保險人的損失更大，保險待遇的落空很可能使其基本生活利益受損，只能由自己承受，而社保經辦機構的損失則完全可以通過少發、不發保險金的方式轉移給被保險人。②或者轉移給其他被保險人，甚至國家。若被保險人只能通過社保經辦機構的執法行為進行救濟，社保經辦機構在追責動力缺乏的情形下很可能與用人單位達成默契，將追責不能的風險轉移給被保險人，造成新的道德風險。當被保險人請求社保經辦機構保護其利益時，后者完全可以利用《社會保險費申報繳納管理規定》第16條的規定，③《社會保險費申報繳納管理規定》第16條：用人單位有下列情形之一的，社會保險經辦機構應當于查明欠繳事實之日起5個工作日內發出社會保險費限期補繳通知，責令用人單位在收到通知后5個工作日內補繳，同時告知其逾期仍未繳納的，將按照社會保險法第六十三條、第八十六條的規定處理：……遲遲“無法查明事實”，不作出執法決定。這使被保險人既不能以行政不作為、也不能以不服執法決定為由提起復議或訴訟，所謂救濟無從談起。此時的被保險人要么選擇制度外途徑維護自己的利益（如上訪），要么與用人單位簽訂城下之盟，承擔部分甚至是全部本應由用人單位承擔的保費。而在繳納過程中，用人單位往往要求被保險人以單位名義繳納保費，以造成單位已經履行繳費義務的假象。此種制度設計的最終結果是，被保險人的利益嚴重受損，導致其他被保險人的參保熱情大大降低，甚至可能與用人單位達成利益同盟，隱瞞勞動關系、隱藏勞動收入，從而達到少繳甚至不繳費的目的，社會保險的基礎被嚴重動搖。因此，被保險人必須自己掌握一定救濟手段，可以不通過其他主體的協助追究用人單位的責任；被保險人應當擁有對用人單位的請求權及相應的訴權。

［1］龍衛球.民法總論［M］.北京：中國法制出版社，2001.

［2］莊漢.我國社會保險立法的憲法分析［J］.法學評論，2009，（5）.

［3］謝德成.勞動者社會保險權法律救濟程序之探討［J］.河南省政法管理干部學院學報，2010，（3）.