民辦高校董事會領導下的校長負責制探析

王義寧

（肇慶科技職業技術學院，廣東 肇慶 526114）

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》明確地規定各級政府要支持民辦學校創新體制機制，民辦學校依法設立理事會或董事會，保障校長依法行使職權?？梢娢覈褶k高校將在今后相當長的時期內仍以董事會領導下的校長負責制作為學校核心管理體制。問題在于，民辦高校董事會領導下的校長負責制這一管理體制究竟怎樣理解，在辦學實踐中如何實施、不斷進行制度創新，這仍然是擺在理論界和民辦高校面前的新課題，需要進行研討。

一、民辦高校董事會領導下的校長負責制解讀

（一）董事會的職權分析

《民辦教育促進法》第二十一條對民辦學校董事會（理事會）的職權作了規定，董事會行使職權的重點在于選聘優秀校長，制定學校發展規劃和管理制度，決定教職工的編制定額和工資標準，籌措辦學經費以及決定學校的分立、合并、終止等重大事項的決策。

第一，董事會行使決策權更有利于促進民辦高校的發展。從現實情況來看，我國民辦高校一般也實行董事會制度。例如從董事會的結構來說，董事會的人員的構成除了《民辦教育促進法規定》規定的舉辦者或者其代表、校長、教職工代表等人員外，還可以吸納行業、企業的專業人士及家長或學生代表參加，使董事會人員組成具有多元性，增強了董事會決策與社會的聯系性。使董事會的決策不僅在一定程度上反映了教師、學生和社會等各個利益相關者的權利訴求，而且能更加準確地反映社會對民辦高校教學、科研和服務的要求。從這個意義上說，在一定的條件下，董事會行使決策權是我國民辦高校自身發展的需要。

第二，董事會最基礎的兩項職責——選聘校長和籌集辦學經費為我國高等教育體制的改革注入了活力。從國內外現代高等教育制度來說，我國高校的投資融資方式必將發生重大的變革，校長職業化的問題業已越來越引起社會各界的關注，而在目前我國高等教育體制下，民辦高校恰恰是在籌措辦學資金和選聘校長兩個基本方面實現了制度創新。這對于我國高等教育體制的改革具有積極的現實意義。

第三，民辦高校董事會不具有政治領導權。根據《民辦教育促進法》對董事會職權的規定，董事會并不具有政治領導權。在民辦高校，政治領導權歸屬民辦高校的黨組織。在民辦高校黨組織同董事會不存在縱向的領導與被領導的關系。應該說，政治權力是國家意志或社會要求在高校中的具體體現，決定著高校發展的基本性質與方向，因此保持黨的政治領導對民辦高校亦是不可或缺的。

（二）民辦高校校長的職權分析

毫無疑問，明晰民辦高校校長職權是民辦高校校長治校權有效實施和順暢運行的前提，也是落實董事會領導下的校長負責制的起點。

1．關于民辦高校校長的職權構成問題

我國《民辦教育促進法》對民辦學校校長的地位、職權和權力行使方式做出了規定，進一步來理解該法律規定的法理內涵，筆者以為，民辦高校校長職權，應以下列主要部分組成：

（1）決策權。主持校長辦公會議或者校務會議。對于應由這些會議決定的事項，擁有最終決策的權力。對學校教學、科學研究、學生思想道德教育、預算內經費開支和學籍管理等日常事務具有決策權。

（2）執行權。對于董事會、教職工代表大會、校長辦公會或者校務會議決定的事項，負責組織實施。對副校長、中層部門負責人下達命令或指示，部署安排工作任務。

（3）調控權。在決策執行過程中，根據變化了的情況和出現的新問題，及時對任務、人員、方法、時間安排等進行調整控制，以便更好地完成預定任務和達到既定目標。

（4）建議權。對于學校發展規劃、內部組織機構設置、財務預算和重大開支等提出建議或方案，對副校長以及行政部門負責人人選提出推薦意見。[1]

2．民辦高校校長的職權特征

無論是從法律的規定還是辦學實踐來看，民辦高校校長的職權及其職權范圍與公辦高校也存在差異。

（1）民辦高校校長權力的獲得來源于董事會的聘任。我國公辦高校校長以任命制為主，其產生方式與行政機關黨政領導干部的產生方式基本一致，體現出較強的政治性和組織性。公辦高校校長被上級組織部門任命后，即享有法定職權。民辦高校校長由董事會負責選聘，按照一定的程序通過市場機制從職業校長隊伍中進行甄別選拔，最終由董事會聘任并經教育行政部門核準。民辦高校校長被聘任后，除擁有法定職權外，還擁有董事會的授權。

（2）在代表權方面，民辦高校校長不一定是學校的法定代表人。我國《民辦教育促進法》第二十二條規定，民辦學校的法定代表人由理事長、董事長或者校長擔任。《高等教育法》第三十條規定，高等學校的校長為高等學校的法定代表人。法定代表人是民法上的一個基本概念，是指代表法人行使職權的自然人。[2]公辦高校校長是法定代表人，對外可以代表學校。民辦高校法定代表人依學校章程可能是董事長或理事長，也可能是校長，校長如果是法定代表人，對外則可以代表學校，如果不是，則不能代表。

（3）在權力的性質上，民辦高校校長的權力屬于非公權力。公辦高校校長由政府任命，是國家教育行政權力體系中的一個制度安排，行使著一定的行政權，其權力屬于公權力范疇；而民辦高校校長主要是由董事會面向社會選聘并經教育行政部門核準，其權力屬于私（非公）權力范疇。因此，公辦高校校長的權力在教職工的心中有著相對較大的分量，而民辦高校校長治校更多地依賴于校長本人的溝通能力、感召能力、工作水平、敬業精神和人格魅力等非權力因素。[3]

（4）民辦高校校長的權力空間比公辦高校校長更大

民辦高校校長除了擁有法律規定的職權外，董事會會對校長賦予一定的權力。董事會對校長的授權體現在董事會章程或校長的聘任合同中。從這個方面來說，民辦高校校長相比公辦高校校長擁有更大的權力空間。因此，處理好董事會與校長的關系，在民辦高校辦學過程中是至關重要的因素。

綜上所述，民辦高校董事會領導下的校長負責制，可以理解為是指校長根據法定職權及學校董事會的委托授權，負責學校的教育教學和行政管理工作，校長是學校教育教學及行政管理活動結果的責任承擔者。還須提及的是，《民辦教育促進法》特別強調校長要“保證教育教學質量”，這一點在《高等教育法》中沒有提及，表明國家對民辦學校的質量問題極為重視，以法律形式賦予校長職權的同時也使校長對辦學質量承擔一定的法律責任。[4]

二、改善董事會領導下的校長負責制運行機制的基本策略

（一）加強董事會自身的建設

董事會自身建設的內容主要包括：董事會組成人員的任職資格，類別比例，選聘方式等的確定；董事會的會議制度、決議程序等議事規則制定；董事會機構的設置以及董事的激勵與約束制度的建立等。[5]雖然我國相關法律法規對民辦高校董事會自身建設的某些方面做了相應的要求和規定，但相當一部分規定和要求偏于原則和籠統，還需民辦高校董事會在遵循法律法規的基礎上，結合民辦高校自身的管理實踐，構建符合學校發展要求的具體可操作的董事會制度，以加強董事會自身建設，充分發揮董事會在辦學中的領導和決策作用。

（二）董事會要正確處理與校長、黨組織和教代會、工會之間的關系

根據法律規定以及我國民辦高校管理實踐，董事會正確處理與校長、黨組織和教代會、工會之間的關系主要體現在：

1．董事會要通過制定學校的發展規劃和規章制度、批準校長的年度工作計劃、審核預決算和人員編制等確立學校的辦學思想、辦學定位及辦學要求，并形成董事會決議交由校長完成。

2．董事會須建立一套完善的校長履行職權的監督機制，監督檢查校長完成董事會決議的情況并對其進行考核。目前我國民辦高校董事會對校長的監督機制立法上尚存在缺失，還需建立和完善。

3．董事會必須在其內部運行機制上保證黨組織的政治核心作用。要依據相關規定，保證黨組織負責人通過合法程序進入董事會。[6]

4．董事會必須充分尊重并支持教代會、工會依法行使民主管理和民主監督的權力，依法保障教職工對學校相關事務的知情權、參與權和監督權。在重大決策中，凡是涉及學校發展大局和教職工切身利益的事情，都應通過教代會充分聽取廣大教職工的意見和建議。

（三）在制度安排方面要保障董事會領導下的校長負責制的實施

首先，制定切實可行的董事會領導下的校長負責制的實施細則，對董事會和校長的職權、基本工作原則與要求、重大事項的決策與實施、會議制度和議事規則、監督與檢查等做出規范，明確董事會和校長的人、財、物、事的權限和程序[7]；其次是制定與實施細則相配套的一整套學校內部管理制度；再次還要建立一套適用的有與之相銜接的各層級溝通機制、應變機制和激勵機制等。

（四）選聘具有相對完整的高校管理經驗的校長

民辦高校選聘的校長應當具有相對完整的高校管理經驗。民辦高校管理干部隊伍大多缺乏高等學校內涵建設和學校規范管理的經驗，學校管理干部的學科專業背景、學歷與職稱結構也不盡合理，這就要求校長必須具有專業建設、課程建設及學校內部各個層級的管理經驗，才能對學校內涵建設及各項管理工作進行駕馭、引領和指導。

（五）建立校長任期制、責任目標制及利益共享制

校長任期制是指校長任期未滿無特殊情況中途不得變更。民辦高校聘請的校長有相當一部分是公辦高校退休的老校長，由于已無生活壓力，他們的去留更多地決定于他們的個人意愿，因此民辦高校須對校長的中途離職設定一定的約束條件。校長的責任目標制是指在保障校長權力的同時，要明確校長的工作職責及目標并對其進行考核。此外，關于利益共享機制，則是指校長的工資、獎金、福利和榮譽與辦學成效相聯系的制度。[8]

綜上所述，民辦高校要落實董事會領導下的校長負責制，不僅要明晰董事會和校長的職權劃分，充分理解這一體制的內涵，更重要的是要建立和完善相應的制度和機制予以保障。事實上，“董事會領導”和“校長負責”是不可分割的有機整體，只有形成兩者分工合作、協調配合的工作機制，才能真正發揮這種管理體制的效用，促進民辦高校的可持續發展。

[1] 王立軍. 大學校長權力構成及其運行模式探析[J]. 遼寧教育研究，2006，（2）.

[2] 王小君. 論董事長的法律地位[D]. 華東政法大學，2004.

[3] 陳寶瑜. 論非權力因素在民辦高校校長治校中的地位和作用[J].海淀走讀大學學報，2002，（3）.

[4] 李維民. 試論民辦高校校長的治校之道[J]. 民辦教育研究，2004，（4）.

[5] 董圣足. 我國民辦高校法人治理問題研究[D]. 華東師范大學，2009.

[6] 中共中央組織部、中共教育部黨組. 關于加強民辦高校黨的建設工作的若干意見（教黨[2006]31號）[Z]. 2006.

[7] 王義寧. 民辦高校事業部制管理模式初探[J]. 九江學院學報（社會科學版），2012，（2）.

[8] 楊煒長. 民辦高校治理制度研究[M]. 長沙：國防科技大學出版社，2006.