農村山林矛盾實際化解途徑探析*

趙隆君，劉新春

(湖南農業大學，湖南 長沙410128)

一、問題的提出

隨著社會經濟發展快速化，林地、林木所隱蘊的經濟、生態價值越發增大，與此同時，因各種原因所引發的農村山林矛盾也日益凸顯，其主要矛盾多集中在山林權屬的爭執上。我國自土改以來進行過多次山林改革，但歷次林改都沒有化解好山林權屬這一核心矛盾，甚至激化了大量矛盾的爆發，嚴重制約著林業發展和農村社會和諧。關于山林矛盾的研究，國內學者多集中在幾個方面:其一是矛盾產生的成因。很多學者認為山林矛盾產生的原因一是歷史遺留問題，由于1982 年林業“三定”工作粗放，導致林業“三定”資料不全，實地劃界記載不清，山林權屬證錯發、漏發、重發現象普遍存在;二是林地價值回歸，社會飛速發展，土地增收的空間大幅度縮小，人們重新認識到林地存在的價值，致使各利益主體、組織、個人為追求山林利益最大化而不斷挑起林權爭執糾紛;三是林業政策多變，自土改后我國先后多次對山林生產關系作了調整，林業政策也在頻繁變動，造成許多林地權屬變動而形成手續不全、界至不清。其二是矛盾調處的可行性。近年來山林矛盾調處難度不斷增大，其原因是由于林權將土地及土地上的森林、林木、林下資源有機結合在一起，這些有形資源的可觀價值促使人們鋌而走險偷開濫開、強行霸占、套取、無理爭執其他人的山林;致使因林地及林地附加資源所引發的爭執越來越尖銳化，其矛盾主體從普通老百姓之間逐步發展到行政部門之間，使矛盾主體成多元化發展。其三是矛盾調解對策。有關專家認為山林矛盾的調處首先要嚴肅遵從相關政策和法律進行，并嚴格按照法律程序辦處;還有些學者則認為調處山林矛盾的對策主要在于宣傳教育，要著力對典型案例進行重點宣傳，分析其危害性，達到提高危害認識，從根本上化解山林矛盾;認為山林矛盾的化解主要應該采用謹慎引導和自行和解的方式。

可見，在山林矛盾糾紛方面不論是其引發原因還是調處難度，甚至是在化解對策上我國學者均有較深入的研究。經濟迅速發展，水田旱地的價值已越來越敵不過山林尤其是山林所附屬的諸如林木、石材、礦藏等資源的價值，致使山林矛盾案發頻率明顯增高，各省市地區在林業糾紛問題的件數均有較多統計和報告;其矛盾主體也明顯增多，從個人與個人之間為山林的爭執逐步發展到個人與村小組之間，村小組與村小組之間，村小組與村委會之間，村委會與村委會之間，甚至發展到鎮與鎮、縣與縣之間等;山林矛盾引發的社會危害越來越嚴重，各種違法犯罪現象瀕瀕爆發;且矛盾一旦形成，其調處難度將會越發加大，且特容易激化，甚至是蔓延。

二、調研樣本基本特征

調研地點為湖南省平江縣長壽鎮，該地區是典型的山區，山多地少，總面積為220km2，其中耕地面積僅為52400 畝，其他絕大多數均為丘陵、山林，約占277600 余畝，全鎮總人口數為63000 人，城鎮人口約14000 人;農村人口約49000 人，農村人口人均擁有耕地面積1.06 畝，人均擁有山林面積5.6 畝。調研結果顯示，農村人口人均擁有的實際耕地和山林面積與總人均擁有面積出入很大，有些村組人均擁有耕地和山林面積不足總人均面積，有些村組又大大超出;有些村組人丁甚至沒有分到山林，但幾乎都分到了耕地。因此相對于耕地，山林問題所引發的矛盾更為激烈和尖銳，特別是近些年來隨著政府對山林投入的加大，林地補償短期內超出了耕地補償，致使矛盾不斷激化，其原因與表現形式也千差萬別。

第一，因產權設置不嚴謹所引發的矛盾。長壽鎮水口村是典型山村，山地面積幾乎覆蓋全村，但并非全部歸水口村一村所有，外村的插花山(如四灣村、光明村、新建村，甚至臨界鄉詠生鄉)等都有一部分;其中屬于四灣村所有的插花山近四百多畝，相當于水口村山林總面積的十分一;這些山并非全為林山，不僅有灌木，油茶也較多，甚至還有其他稀有樹種，每年茶期是矛盾高發期，各村各戶在山界與山林歸屬方面總不免要進行激烈爭執，甚至發展到暗偷、明搶、報復，輕則口角爭辯，重則命案。這種矛盾長年累月，從未消停，年年如是。由于插花山的分配各村并不完全統一，有些村已經將外地插花山明確到戶，有些則只分到各生產小組，且分到的只是小部分人，大部分沒有分到。插花山分配的依據主要是采用上世紀五十年代前土地改革法未實施，各家戶自己所置辦的面積為準;土改后，山林、桑園、果園、荒地及其他可分土地被依法征收或沒收充公;到上世紀八十年代出臺林改“三定”政策后，山林又作出了重新分配，并統一頒發山林權屬證書。此時的權屬證書認定與發放一方面仍然依據原來土改前的的分配原則進行的，除本身屬于山區且家落山區又只能依靠山林為生的農民人人能參與分山外，其他外村的插花山仍舊只有土改前的屬主才能參與分配;此次分山也是遵從政府出臺的關于山林分配問題的雛型文件，廣大農民對林權歸屬和林權證的法很意義和作用認識不深，加之受社會思潮的影響，農民的默認意識遠超出反抗意識，明知有歧義也會選擇服從，而分山和發證在經驗不足的情況下工作過于粗糙，致使很多證書發放處于模糊狀態。尤其在插花山的分配上，八十年代頒發的山證上，有些只有面積沒有具體標圖，有些只劃歸某一生產小組而未發放到戶，有些發放到戶而又界至不清。這種產權設置的不嚴謹是直接導致新林改政策出臺后山林矛盾爆發的根源。

第二，權能調整過于頻繁。自土改以來，關于山林改革與調整的政策法規出臺多次，各省市地區自行作出的調整差異很大。如湖南省平江縣，該縣是湖南省22 個重點林業縣之一，林地面積428 萬畝，占全縣國土總面積的70%，占岳陽市所有林地面積的58%，森林覆蓋率達60%以上。十年內戰、八年抗日，平江四次淪陷，生靈涂炭，山林毀壞;自1949年以來平江縣關于林業改革的政策調整多次;1949年提出《保護森林》議案;1951 年由縣政府制定《林業工作草案》，1955 年進入農業合作化時期，歷經“大躍進”、文化大革命時期，森林亂砍濫伐;1981 年縣八大第二次會議確立開展“林業三定”工作，劃79萬畝山林予農民作自留山，將224 萬畝集體山承包到戶管理。1982 年縣委推出“治山致富，振興林業”的口號，隨后兩年內，省地縣撥款22 萬余元，鄉村戶籌資19 萬余元，采用飛播造林112238 畝。近年來，縣林業局為狠抓資源建設又全力推行“五型林業”，以推動林業發展，實現山地增綠、資源增值、產業增效、林業增收、實力增強、作風增優的大好局面。林業發展的好形勢大大激發了平江縣區農民的自覺為護山林、發展山林經濟的積極性，在各項政策的帶動下，各林農均獲得了較大的收益，他們非常珍惜這來之不易的發展機會，但又難免出現興奮之后的惆悵，他們更擔心這種好勢頭只是曇花一現，或者下一個政策的變化更優于現狀，特別是近幾年來的林業改革政策頻繁，加劇了他們憂慮和防患思想的蔓延。如1983 年劃定自留山，下發山證，將自留山劃定到戶;2005 年又重新劃定并重發山證;到2009 年又將2005 年下發的山證收回，重新分配、采點、劃定界址、簽字等，準備下發新的山證，但到目前為止，自2009年被收回的山證至今近四年之久仍然沒有下發新的山證，許多農民擔心證件被收回后再下發的可能將非常小，更擔心原本屬于自己的山林最后卻劃到其他戶頭上去了，因為近幾年在林業發展大好勢頭下農民看到了山林可觀的收入，大家都想盡辦法爭山、占山，而頻繁的政策調整又不可避免地茲生了許多社會矛盾。

第三，政府對山林投入加劇利益紛爭。惆悵之余，農民當然愿意相信政策改革和變化是朝著好的方向發展，因為在幾十年的林業改革中農民的確得到了實惠，就算近年來林改政策變化大，中間還存在政策相互否定的情況，但是政府對林業的補助和對林業的投入卻一直都處于重視狀態，據調查，就湖南省平江縣而言，除省級以上重大政策補助文件外，該縣也在林業改革與林業補助中做了很多工作，特別是在鼓勵退耕還林方面，實行按報帳制發放補助，種苗和造林費補助標準按退耕地和宜林荒山荒地造林每畝50 元計算。退耕還林第一年其補助分兩次兌付。以后每年及時對退耕農戶的幼林撫育、管護進行驗收，驗收合格的及時發放補助。除退耕還林的山地有補助外，其他山林也根據面積統一發放補助到戶，每畝為15 元一年，和稻田補助一樣，發放到山林屬主之賬戶，其中被歸劃為經濟林(如油茶林)的補助更高。但政府對山林投入又加劇農民利益紛爭，從2005 年到現在，新林權證未發放之前，因山林爭執的糾紛一直源源不斷，原本沒有分到山林的農民總想盡一切辦法明爭暗搶，2005 年下發了山證后又被收回的農民則更是擔心再次發放是否出現差錯的問題，是否會被其他人暗搶，或者面積變小，或者還會出現其他不可預料的不利結果，這都是農民擔心有切身利益問題。特別是在重新分山采點、勾圖過程中的矛盾重重，爭論從未停止過，群眾上訪率急劇猛增，加大了基層干部的工作難度，稍有不慎便會被民眾攻擊，很多村干部因此或自動下臺離職，或因民眾上訪被迫離職。

三、農村山林矛盾的類型

第一，歷史遺留型。歷史遺留問題是山林矛盾產生的根源，中共中央、國務院早在1982 年就出臺了林業“三定”政策，但屬當時的條件限制，林業“三定”工作并沒有做到位，如山林權屬證發放中存在紕漏，山界和山主記錄等資料不完整;山證錯發、亂發、重發現象比比皆是，導致山林改革不但沒有收到實效，反而使林改工作越來越復雜。同時也因為在林改的起初，因改革經驗缺乏等原因遺留下來的問題，導致后續林改工作進行中處處遇上難題。當時發放山證的時候就存在無證山林、重分山林、山界四至不清等這些問題從一開始就形成。直接導致的就是現在的“一山多主、一主多山、有山無主”。

第二，政策調整型。山林改革政策自土改開始，歷經幾十年，從輕視到重視;從小投入到大投資;從政府統一投入到民眾自發組織的投入;從單一扶持到全面扶持等等，各種政策紛紛從各級各地政府中頒出。在每一次政策調整中，總是會沖擊著新一輪矛盾爆發的浪潮，很明顯的是2005 年到2009 年間，先后兩次大的林改政策，四年時間，同一片山林頒發兩次山證，這無疑加重了各執行部門和單位的負擔，同時又使原本平息的矛盾再次激化。2009 年進行的全國性新林改基本上是對2005 年所進行的林改工作的全盤否定，特別是在山證發放過程中所引發的矛盾一波接一波，2005 年下發的山證已向山主收取過工本等一切費用，而時隔二、三年又將才捂熱不久的山證回收(等同于沒收)，欲重新采點、重新溝圖、重新收取費用，這當然會增加矛盾發生的機率，面對新的林改政策的到來，原來已發放到位的山證屬主不免擔心再次發放是否出現差錯，而原來沒有山證甚至沒有山林分配權利的人面對新政策又虎視眈眈，總企圖能否找到新的空檔分到一點點山林。

第三，利益加劇型。土地與山林之間的經濟價值差固然存在，但隨著經濟不斷發展，田、土增收空間變窄，而相比之下，林木與林地的經濟價值卻在飛速上增，特別是近年來樹木價格一路飆升，山林資源利用也越來越充分，尤其是當農民的經濟意識產生時，他們就認識到了山林所存在的價和開發的潛能。大多數農民認為，就目前的經濟狀況，擁有一片山林遠比擁有一片農村土地更具有經濟價值，這就是利益爭執過程中山林矛盾所產生的另一根源。特別是當各種社會經濟壟斷組織、社會利益團體、個體等將目光轉向山林，追求山林經濟利益最大化的時候，他們一直在不斷挑起新的山林矛盾。

第四，社會發展型。自上世紀50 年代中央人民政府通過了《中華人民共和國土地改革法》實施以來，農民不但成了土地的主人，還成了“山主”，促成了農民之間相互爭奪山林經營權、歸屬權等競爭的意識。這種競爭意識起初盡管只是依附于土地改革而潛在，但隨著社會的發展和政策的不斷變化，林業生產經營權開始向農戶轉移，他們不但擁有了山林承包權，同時還擁有了可長期經營、繼承和轉讓的自留山。一系列惠農政策的實施使整個社會的發展越來越快，而現實矛盾也越積越多。許多農民以為社會發展反正是惠及百姓的好工程，而無意于法律意義和法律作用的維護，成為山林矛盾滋生和擴散的源頭。

四、農村山林矛盾的危害

滋長犯罪。山林價值回歸帶動了農民上山勞作的積極性。當前砍伐一根直徑0.08m 以上的杉木其價值就達到人民幣百元，全勞力平均一天至少能砍伐該類杉木三根以上。上山勞作一天其收入就300-400 元，已遠超出外地務工的收益。與此同時，全國各地因偷盜林木、古樹名木、亂開采山石礦產的犯罪率也直線上升，甚至引發命案，各地公安機關查處、破獲的該類案件不計其數。湖南辰溪縣一村民為其子建房屋而偷盜杉木被判有期徒刑三年，廣西恭城趙氏兄弟偷盜采育場木材被判有期徒刑六個月，平江縣加義鎮一村民吳某因偷伐一根杉木被山主活活打死。

破壞生態。自山林價值回歸后，農民不再認為上山勞作是極勞極累之活。他們以上山勞作當作為持生計的主要經濟來源，其后果就是砍伐過量，許多“林山”在大肆砍伐后已成“凸山”。不但灌木全部被清除，就連未成林的小枝條都被打成粉做成混合集成木板。如此砍伐確實擴充了農民的經濟來源，但完全破壞了原有的山林生態結構，使大面積山林生態遭到破壞，水土保持功能脆弱不堪:要么長年干旱，滴雨不降;要么累月暴雨，洪水泛濫，自然災害頻發。農民自擁有了山林經營權之后“侵略式”的砍伐大幅度增加了經濟收入，但又摧毀掉了山林保持的最好植被。這種破壞生態和環境的經濟增長方式所帶來的生態環境風險將無法預估。

影響社會和諧。社會和諧不僅僅是一句口號，更是人們追求的終極目標。我國農村社會一直以傳統、封閉、落后為象征，農民在“原始”狀態環境下和平共處。林業改革促進經濟發展的本意使更多的資源得到充分利用，但同時徒增了許多利益性沖突，并打破了原本平靜和諧的農村社會局面。多數農民在林改政策頒布后突然醒悟原來山也如此值錢、原來自己還有一筆“可爭”資源、原來還有“祖業”存在，之前被忽視的東西如今變成了“活寶”。圍繞“活寶”而爭的糾紛由此產生，為利爭，為地盤爭，為權屬再爭，嚴重影響到農村社會和諧的氛圍。

五、山林矛盾化解之策

提高對危害的認識。山林矛盾的危害通常被忽視，農村基層領導對它的危害性和復雜性認識還很淺顯，甚至覺得在農村，人與人之間的爭吵是難免的、家常便飯之事。他們不會也看不到山林矛盾的爆發將對農民生命、財產安全和國家森林資源所造成的影響，更無法意識到影響社會安定團結和農村的經濟建設。他們也不可能意識到這種矛盾將使靜止的潛伏的矛盾瞬時爆發并釀成大禍。因此，政府機關必須依照原則，堅決貫徹“誰主管，誰負責”的基本準則及林改的宗旨的改革的基本原則，及時發現矛盾苗頭并作出處理，更重要的是要提高全民的矛盾危害認識，爭取調解的主動權。

準確劃界，明確權屬。確定山主是化解山林矛盾工作的重點，也是難點。化解山林矛盾首先要確定權屬，堪測與劃界準確。這本來就是一項相當麻煩和相當有難度的工作，因歷史欠賬太多，遺留問題促使矛盾主體發生多元變化，政策的變化又加大了勘測、劃界和確定山主的難度，但該項工作又是平息山林矛盾的重中之重。因此，要認真細致地進行調解，將爭議化解到最小，將政策落實到位，將山林落實到戶。當林權主體依靠自己的林地收益能供養自己時，自會對林地倍加珍惜，大力管理，不會冒然開荒、開山，隨意砍伐。對于一些有權屬爭議的地域，應當由地方政府共同上級政府會同相關地區、部門共同協商確定權屬，認真劃界，做到無爭執。

加強生態保護。正確化解山林矛盾是促使農村社會更加和諧的必要環節，生態保護則是農林改革的重中之重。因此在保護生態環境、化解山林矛盾上，應遵詢徹底化解原則，不留“死角”，方可使山林改革不再產生盲目性和非規范性。要遵循自然規律，徹底擺脫過去在價值取向層面上只以“征服自然”、以過渡消耗資源、破壞環境為代價的生態開發觀念，轉向以“人與自然和諧相處”的生態經濟發展和生態保護開發理念;注重生態環境保護，使自然資源可持續發展，有序進行自然資源開發與利用。國家應制定生態發展目標，明確山林權責，出臺更多的扶持和整改政策，以優化自然生態環境和農村社會發展環境;同時要嚴明懲罰機制，對偷伐、濫伐行為應嚴懲不怠;進一步統一各省、市地區山林司法標準，使全國山林司法在同一地平線上進行。

加大法制教育宣傳力度。廣大農民法制意識淡薄不可否認的事實，尤其是在經濟無休止刺激之下，他們逐漸喪失了法律意識，漠視法律、唯利是圖、鋌而走險，在利益爭執之下幾乎沒有誰愿意后退半步。在政策變動如此迅速頻繁的社會大環境下，農民無法預估山林未來的價值，但他們已經意識到了擁有資源的優熱性和資源本身的重要性。他們甚至更愿意相信只要擁有一片山林，即便政策再變、未來再不確定也會在競爭中占有絕對優勢，甚至還認為下一個政策變動將會使已有的山林資源更具價值，會能獲得更高的補償。這些思想觀念給“新林改”政策的落實帶了麻煩，尤其是在自留山和插花山方面的改革更是困難重重，因此加強法制教育宣傳，強化農民法制意識和法制觀念，加大力度進行林業法制教育宣傳將有利林業改革的順利進行。

落實化解責任。山林矛盾既起源于基層，則應化解在基層;因此要充分發揮基層鄉鎮、村等調解委員會的主體調解作用。在山林矛盾演化中，各級山林管理部門應該加大監管力度，將化解工作落實到位。矛盾調解人員必須到矛盾生發實地調查，對有爭議的山林圖面、界至、林權證歸屬等進行詳細分析，了解實際情況，掌握實足證據，再進行當面調解，把握調解尺度，以理治理。將基層鄉鎮、村矛盾化解力度加大，很多矛盾則可以化解在萌芽狀態，這樣即可減輕上級機關調處矛盾的壓力，也可減少群眾集體上訪事件的發生，實現矛盾化解常態化。

［1］李清寶，李曉，杜發金.淺析集體林權制度改革中的林權糾紛的原因及調處［J］.陜西林業，2012，(2).

［2］何丕坤.調處山林權屬糾紛的幾個原則問題［J］.林業與社會，1994，(8).

［3］伯高. 由一起盜伐林木案引起的思考［J］. 湖南林業，2000，(11).