探析鳳翔縣水資源管理發展方向

王小莉 王會萍

（1.鳳翔縣水利管理工作站 陜西 鳳翔 721400；2.鳳翔縣水政水資源管理站 陜西 鳳翔 721400）

1 基本概況

鳳翔縣人均水資源326m3，分別占全國、全省人均占有量的14%和23%，水資源較為缺乏。全縣土地面積1179km2，有耕地70萬畝，總人口52萬人，是一個工業、農業綜合的大縣。鳳翔縣水資源主要來源于地表水和地下水，全縣水資源總量1.63億m3，水資源可供水量9412.26萬m3，其中地表水4448.5萬m3，地下水4963.76萬m3。鳳翔縣農業灌溉用水和工業生產用水主要取用地下水，地表水只供工業（冀東水泥廠）和城鎮生活用水一小部分。

鳳翔縣氣溫屬暖溫帶大陸性季風氣候區，多年平均氣溫在11.0℃～11.6℃之間，連續26年平均降水量為600.75mm，降水量年際變化較大，最大值為943.0mm，最小值為358.9mm。由于地表徑流主要靠降水補給，變化受降水影響較大，也就呈現降水在年際及年內之間分配極為不均的特點，使本地區屬冬春季干旱少雨，夏秋季雨量集中，但伏旱時常發生，平均兩年一大旱，一年一中旱。由于連年干旱，地下水位逐年下降，缺水已是全縣農業發展的主要制約因素。

隨著新形勢的發展，鳳翔縣擴大工業再生產已是定局。近幾年，縣委、縣政府緊緊圍繞跨入西部百強縣，打造魅力新鳳翔的奮斗目標，在原有的工業基礎上，擴建了八大工業園區，在工業取水上又加大了力度。因此管理好有限的水資源顯得尤為重要。

2 存在問題

水資源管理就是運用行政、法律、經濟、技術等綜合手段，對水資源開發利用保護進行調節的各種管理活動。在水資源日益短缺的今天，水資源管理就是通過科學合理開發利用，不斷提高水資源利用率和利用效率，使其發揮最大的社會、環境、經濟效益，真正做到利國利民。

當前鳳翔縣水資源管理工作存在的問題主要表現在：

2.1 管理機制不健全，導致水資源短缺與浪費共存

目前，鳳翔縣水資源管理工作仍延續傳統管理機制，雖然有《水法》、《取水許可法》、《水行政處罰法》、以及《鳳翔縣鑿井管理辦法》等法律法規，但在實際運用中難度還很大，也就是學而非所用，對水資源合理開發利用僅僅實現了粗放式開發和管理，談不上什么科學調控、合理開發的作用，更無法實現區域水資源管理的可持續性開發利用。由此造成了水資源短缺、取水不均與水資源浪費共存的局面。水資源管理對于農業灌溉開采地下水尚無具體的管理辦法，只審批井位，發放取水許可證，用多用少無法控制，也沒有一些約束機制。近幾年，農業灌溉用水井鑿深井不斷增加，由十年前的60m～80m，發展到現在的120m～200m，這樣一種發展趨勢，必將破壞水環境良好的儲存狀態。據調查在農業灌溉用水中，鳳翔縣三大管理處東風灌區渠利用系數為0.55，橫水河灌區渠利用系數為0.60，馮家山灌溉管理處灌區渠利用系數為0.65，水的利用效率很低，水資源浪費現象非常嚴重。

2.2 現行體制和政策難以形成有效的節水約束機制

鳳翔縣水資源管理體制導致水行政主管單位無法有效行使職責，制約取用水單位的權力，沒有相應的法律地位。主要原因：①灌區管理單位缺乏經營管理自主權。有些灌區收入主要依靠水費，在固定價格條件下，水費多少直接取決于供水量多少，就直接影響單位的效益，因此一些灌區為了獲得較多的收入，甚至動員、鼓勵取水戶多用水；有些灌區雖然節約了水，但又被其它部門無償調用，嚴重影響了管水單位和用水單位的積極性，不利于節水機制的良性發展。②工業用水開采量大，浪費十分嚴重。水管理單位雖然一邊監督用水，一邊宣傳節約用水制度，但是陜西省西鳳酒股份有限公司、東嶺、二電廠、關中工具廠等幾家企業為用水大戶，年取水量為270萬m3，占整個工業取水總量的80%以上，均屬超采，另外新建的八大工業園區，有的已正式投運，隨著工業生產的不斷發展，用水力度還將逐步加大，因此水資源管理工作任務十分矛盾、艱巨。③大的生活用水浪費嚴重，無法進行管理。例如學校、工廠等人口密集的單位，雖然安裝了計量設施，每月按抄表計量收費，但水資源浪費現象任然存在，像洗衣做飯、水管跑、冒、滴、漏等，在用水過程中，浪費的水資源是沒有辦法管理的。

2.3 過度超采，生態環境惡化

由于上世紀八十年代、九十年代體制不夠完善，人們對合理開發水資源意識浮淺，加之降雨偏少，連續屬干旱、半干旱地區，對地下水的過度開采，使鳳翔縣水環境日漸惡化，機井干枯，河溪斷流甚至干涸，導致地表水量明顯減少，地下水位逐年下降。根據多年地下水動態資料觀測看到，近20年全縣地下水位埋深普遍下降，黃土臺塬區降幅大，部分區域平均下降8m左右，個別地區降幅在8m～10m之間，洪積扇區較大，一般在3m～5m之間，千河階地區降幅較少，在0.5m～1m之內，降幅最大的是純井灌區，在城區附近等超采區甚至逐漸形成了地下漏斗，造成潛在的地質災害。

2.4 水資源出現“農轉非”現象

“農轉非”是指水資源的開發利用由農業通過不同的途徑轉作它用。隨著近幾年農村經濟的迅猛發展，許多農業用水水源被直接或間接的使用到其它生活產業中。比如：養殖業、養植業、魚池、奶粉廠、淀粉廠等等水資源開發利用，而且隨著時間推移這種發展趨勢將更加明顯擴大。

3 解決對策

水資源是人類賴以生存的物質基礎，遵循自然規律，保護自然環境，合理開發和利用水資源，走可持續發展之路，對于干旱缺水的鳳翔縣來說，意義十分重大。

針對水資源合理開發利用等方面存在的問題，鳳翔縣水資源管理工作應該向以下幾個方面發展。

3.1 由供水管理向需水管理方向發展

供水管理是根據工業、農業用水需求，建立用水設施和水利取水工程來實現水資源供需要求。它僅僅將水資源管理工作寄托在水源供給上，忽略了對方取用水的使用價值，也就是只管供水，抄表計量收費，不管取水者怎么使用，因此造成不必要的水資源浪費。近年來，隨著縣域經濟和人民生活水平的不斷提高，地下水源、徑流量開發力加大，使有限的水資源儲存量逐年減少，帶來了一系列的生態環境問題，水資源供需矛盾也不斷加劇，依靠修建用水設施和水利工程已不能解決現實問題。因此需要通過運用行政的、法律的和經濟的手段來規范水資源開發利用中造成的人為因素，不但要管好供水，還要管好用水，從而實現對有限水資源優化配置和合理利用。也就是在供水總量保持不變的情況下，合理配置水資源，挖掘工業、農業及生活方面的節約用水潛力，全面提高水的利用效益。

3.2 由單項管理向綜合管理方向發展

未來的水資源管理工作是站在可持續發展的角度高度管理發展水資源，是將水資源管理工作放在社會經濟的大環境中去開發利用。以往的水資源管理是各個部門各自為政，缺乏統一的調配和管理，使水資源持續開發利用的思想很難貫穿到實際工作中。因此，首先成立專門綜合協調機構，從組織上為部門的聯合創造條件，若遇到水事糾紛矛盾問題時能做出決定，很快為群眾答復，真正做到為民排憂解難；其次，把地上、地下、降水、污水、中水綜合管理起來，制訂管理制度，節約用水規劃及水價管理制度，為各部門聯合提供操作、管理辦法；第三，發揮各部門的積極性，講求綜合效益，讓有限的水資源更好的為社會經濟發展服務，真正實現水資源持續開發利用。

3.3 由行政區域管理向流域管理方向發展

水資源的合理利用是區內經濟可持續發展的重要支撐條件，為緩解和解決區內水資源短缺問題，必須加強水資源開發利用的監督和管理職能。按流域統一開發利用和管理水資源是水資源管理發展的一個方向。它打破了單純的行政區域管理，走向以流域為單元的統一綜合管理。圍繞區域發展計劃，要在調整產業結構基礎上，充分挖掘水資源潛力，通過水資源優化調配，合理向各業分配水量，以獲得最大的經濟效益，這樣的管理體系使上下游水資源得到最大限度的合理開發和利用，使這些地區的社會經濟得到均衡發展，消除了原來“上游取水吃，中游要水吃，下游沒水吃”爭水局面。同時大力提倡各灌區開發利用淺層地下水，以地表水為補充。把淺層地層空間作為調節大氣降水、土壤水、地下水、地表水的地下水庫，最大限度利用降雨，以地下水埋深作為動態指標，以取得最好的社會、經濟和生態效益。

3.4 向用戶參與水資源管理方向發展

水資源利用效率的高低，離不開用水戶的參與，一切節水、用水的技術和措施需要通過用水戶來實現。一是在農業灌溉中：①充分利用縣屬三大灌區灌溉潛力，發揮地表水灌溉的主導地位。②確立節水型農業新技術，大力發展節水灌溉。③城鎮生活及工業用水一元化（地下水）用水思路向二元化（地下水、地表水）用水思路發展。④水資源管理要實現新突破。盡量利用淺層水，限制開采深層水，在地下水下降漏斗區，禁止開采；不斷加大水事違法案件查處力度，為水資源管理工作保駕護航；爭取水資源實時監控系統建設和地下水監測井網建設管理，使用法律法規制度達到保護、管理地下水資源目的。⑤大的工業取水戶要實行污水處理回用的節水措施，減少污水排放量，有效提高工業用水的重復利用率。因此用戶是節水用水提高用水效率的主體，其參與水資源管理是今后水資源管理工作發展的必然趨勢。我縣目前已出現用戶參與水資源管理模式，例如：在農業灌溉用水中有些村組成立了農業用水者協會，就是用戶直接參與用水管理的一種模式。隨著社會不斷進步和發展，以后還會出現更多的用戶參與。陜西水利