我國土地承包經營權制度的物權法重塑

張麗琴

（太原師范學院，山西 太原 030012）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出了進一步深化農村改革的重大任務，其中的要求之一就是加快構建新型農業經營體系，改革現行的農村土地承包經營權制度。此后2014年3月十二屆全國人大二次會議《政府工作報告》在我國農村發展問題上提出，農業生產依然是我國經濟發展的薄弱環節。要實現農業繼續增產，就必須推進中國特色農業現代化；要繼續提高農村居民收入，一個重要途徑就是賦予農民更多財產權，提高其財產性收入，而目前我國農民最重要的財產就是因其集體經濟組織成員身份擁有的宅基地和承包地。要達到上述農業現代化和農民增收兩個目標，必然要對現行農村土地承包經營權制度進行變革。實踐中這樣的探索在我國業已開展多年。筆者認為，在總結相關經驗與教訓的的基礎上，農村土地經營權制度在相關法律尤其是《物權法》中應當進行重塑。

一、《物權法》重塑農村土地承包經營權法律制度應遵循的基本原則

《物權法》是我國民事法律體系中的基本法律，不宜也不應頻繁修訂，因此，有關土地承包經營權物權制度的重塑應極其重視農村土地制度的基本經營體制這一前提。筆者認為，《物權法》中農村土地承包經營權制度應遵循的基本原則是：堅持以家庭經營模式為基礎、多種農地經營方式共同發展的經營體制。

其中，土地的流轉和規模經營可以改善因土地分散、小片經營帶來的低效率，提高農民收益，而且也可以解決農民進城后的農業勞動力缺失問題，對我國農業持續增收和農民提高收入具有積極的意義，所以由土地流轉以實現規模經營也成為中共中央十八屆三中全會《決定》中所提出的我國“新四化”中農業現代化實現的路徑之一。但盡管如此，在農村農用地的經營中，土地流轉與規模經營仍不能居于農業經營的主導地位，農用地經營模式的主體還應該是以家庭農戶經營為主。

（一）農村農用地多種經營方式的共同發展仍應以家庭經營為基礎

首先，這是由農業產業的特殊性決定的。農業是一個很特殊的產業，無法像工業那樣實行勞動者按時上下班、產品在流水線上依確定程序進行生產，對農業勞動者無法像工業中那樣實施勞動監督和計量，這就決定了農業生產更適合于互相之間有家庭關系的勞動者共同承擔，因為他們之間無需勞動的監督和計量。正因如此，即便是農業最發達的國家，家庭經營依然是農業生產經營中最基本的形式。

其次，這是由我國國情的特殊性決定的。第一，人多地少是我國的基本國情。耕地資源嚴重短缺，再加上我國農村很多地方復雜的山形地貌，導致很多地方難以推行機械化、規模化和市場化的大農業。因此，應參考我國周邊同樣存在人多地少尖銳矛盾但同時現代農業仍相當發達的國家和地區的經驗，如日本、韓國、以色列及我國臺灣地區等：在培育現代農業的過程中，充分鼓勵農民開展家庭經營式的精耕細作，同時大力發展先進生物科技和小型機械，從而大幅提高土地產出率。第二，我國地域廣闊，各地農村情況千差萬別，但其中仍以農村主要勞動力在外務工、老人和孩子在家進行傳統農業種植的兼業農村為主。所以，我國農村農用地的經營政策和法律制度應以此類村莊為最重要的落實對象，仍應實行以家庭經營為基礎的經營制度；而不應以那些與城市和工業社會有緊密關系的沿海和大中城市郊區農村以及東北等少數適合大規模機械生產的農村為范本，去實施以土地流轉和規模經營為核心、為重點的經營模式。家庭承包經營土地仍是廣大農民賴以謀生的最基本的生產方式，這不僅可以非常有效地緩解巨大的就業壓力，支持工業化、城鎮化建設進程，而且還保障了我國13億人口的農產品供給，也為國家的安全與穩定提供了堅實基礎。

2013年黨的十八屆三中全會《決定》中除明確堅持家庭經營的農業基礎性地位之外，鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。其中值得注意的是“家庭農場”經營方式的首次明確提出。家庭農場，即是以家庭成員為主要勞動力，從事農業規模化、集約化、商品化生產經營，并以農業收入為家庭主要收入來源的新型農業經營主體。一般認為，中國未來的農業經營應該是堅持家庭經營的家庭農場或者專業農戶形式，以農民為經營主體，通過適度規模經營，既提高土地產出率，也提高勞動生產率，這才是未來農業的發展方向。未來我國《物權法》對農村土地承包經營權制度的重塑應以此作為基本前提。

（二）農村農用地的經營應靈活采用多種方式，實現規模經營

我國農村農用地的經營體制在改革開放后為調動農民生產積極性，實行了家庭聯產承包責任制——以土地的家庭經營為主、集體與農戶統分結合的雙層經營體制，這使得我國農業發展在20世紀80年代呈現良好局面。為穩定農民的收益預期，穩定和繼續發展農業和農村，我國2007年施行的《物權法》第十一章124-134條首次對農村土地承包經營權予以了物權性的規定。但隨著我國市場化、工業化和城市化的逐步推進，家庭聯產承包責任制這種以一家一戶為主的經營模式的缺陷也日益顯現，其對農民生產積極性的刺激和推動在農民解決溫飽后對富裕的追求中失去了連續性。為此，自1984年中央一號文件允許農地小規模流轉始，歷經二十多年，到2013年《決定》中鼓勵農地的多種方式流轉以實現規模經營為止，我國農村農用地開始從農戶親友、鄰里之間小規模的流轉向如今多樣化的、大規模的甚至有商業資本投入的流轉變化。再加之2004年始，中央出臺了取消農業稅并給農民以糧食直補等一系列惠農政策，取消了農民經營土地的稅費負擔，我國農業在以上政策的指引下有了很大的改觀與發展，農民的收入也有了實質性提高。這說明土地的流轉和規模經營是我國實現農業現代化的前提之一，理應繼續堅持，也應成為《物權法》未來重塑農村土地承包經營權制度時堅持的基本原則。

二、《物權法》中農村土地承包經營權法律制度具體的重塑內容分析

在前述以家庭經營為基礎、發展多種經營方式的農村土地承包經營權制度基本原則的指導下，未來《物權法》還應構建具體的制度細節，以實現十八屆三中全會《決定》中提出的農村改革的目標，實現我國農業的持續健康發展，保障我國的糧食安全，實現農村的繁榮與農民的增收及富裕。

（一）構建農用地所有權、承包權和經營權三權分離的新型農村土地承包經營權的權利體系，實現農民農用地相關財產權利真正的動態流轉

從我國現行《物權法》第十一章的規定來看，家庭承包的土地承包經營權在性質上法律承認其為物權，但賦予該物權的目的不在于財產收益性而在于其保障性：法律給予農民對耕地耕種、收益以保障其生存權益的物權，而限制了農民將其作為可以充分流轉獲取更大財產收益的財產的權利。主要原因是，動態流轉無論風險大小，一旦成為現實（如允許耕地抵押貸款，則有無法償還貸款該農地歸銀行處置的風險），農民失去土地也就失去了基本的生存保障。

但家庭承包的土地承包經營權制度發展到農民溫飽問題早已解決的今天，已無法成為幫助農民增加收入、實現富裕生活提供法律支持。基于我國基本國情實施的耕地保護和保護糧食安全政策實質上是以農民承受更多負擔來保障全社會對此紅利的分享；加之一方面我國對糧食流通和價格實施管制，另一方面農資及勞動力價格近年來大幅增長。以上這些因素均導致我國農民收入增長遲滯，農村地區發展緩慢。所以，對農民現今擁有的最重要財產權利——土地包括農用地的物權——《物權法》應將之進行動態化利用的重塑，為農民獲得更大的財產收益提供法律依據。

首先，《物權法》應對農地上的權利重新規制，明確規定農地所有權、承包權及經營權三權分離。其中，農地的所有權歸農村集體所有，這仍是要堅持不動搖的。農地的承包權屬農村集體經濟組織內的成員擁有，自然使農地的權利帶有身份性。在我國農村土地歸集體所有且農村社會保障體系仍不健全的狀況下，這樣的身份性、土地權利享有的資格性是農地權利的應有之義，是農民無可爭議的權利和保障，應維持穩定與長久不變。但帶有身份性的承包權不是也不應成為農民流轉其農地權利的阻礙，實現承包權與經營權的分離是可行的途徑。經營權是農民將農地流轉的真正客體。土地對農民而言不僅是其可以親自直接使用獲得農業收益的財產，而且也應該是可以對其經營權自主處分和將之資產化的財產。通過市場及契約的配置，農地資源的利用應更具效率，從而實現農地的社會化、規模化生產。所以，農地權利所有權、承包權及經營權相分離，重點應是對經營權的放活。如今我國各地出現的農地多種經營方式，如家庭農場、專業大戶、農業合作社及農業公司等，均是農地經營權自由轉讓、交易的體現。但這些實踐的探索均是在一系列黨和政府出臺的政策推動下進行的，法律的最終確認才是農民真正享有可動態流轉的農地經營權的切實保障。

其次，《物權法》還應規定農地經營權的取得和流轉采“登記要件主義”模式，使之成為真正的可公示、可自由交易的物權。依據現行《物權法》的規定，我國沒有可供農地土地承包經營權自由流轉的公開市場。土地承包經營權的流轉無論在法律上還是在實踐中是以同一或不同農村集體經濟組織成員之間的流轉為主的，這樣的流轉方式是小范圍、帶有封閉性的流轉，無需建立公開市場所需的公開登記制度予以支持。但在農地所有權、承包權及經營權三權分離制度實施后，農地經營權成為一個需在公開市場交易的財產權利時，自由市場所需的交易安全必然對農地經營權交易提出實施符合條件的登記要求——即登記要件主義的要求。農地經營權的交易需要一個公開的信息平臺，在此平臺上，農地經營權出讓方要有充分的證明可以表明其真正擁有該項經營權，受讓農地經營權一方也需要擁有權利已經確定轉讓于己的公開可信的記錄和證明。如此，各農地經營權人才可放心行使自己的經營權利，農地流轉后的規模經營才可順利實現。對此，未來《物權法》的修改成為必然。

（二）重新明確界定農村集體經濟組織的農地所有權人身份及權能行使方式

農民取得農地經營權的自主流轉權利后，對農地所有者——農村集體經濟組織在農地流轉與經營中身份及其所有權行使的具體內涵的界定成為必要，這也是保障農民擁有真正農地經營權的要求。所以未來《物權法》關于農村土地承包經營權制度的重塑中對此應重新規制。

依據我國現行《物權法》及《農村土地承包法》，我國農地的經營體制——聯產承包責任制中農地的所有權與經營權分屬農村集體與集體成員，這也是土地承包經營權之所以為用益物權的緣由。這樣的農地經營體制實施伊始，大大調動了農民的生產積極性，同時也符合民法學理論中的所有權社會職能由歸屬向利用轉變的原理。這在實踐中極大地提高了我國農地的利用效率，使我國上世紀80年代初的農業和農民生活得到極大發展和改善。在此種農地的經營體制——即“家庭經營為主、統分結合的雙層經營體制”中，農村集體經濟組織作為農地所有人，在農地經營權從所有權中剝離后，法律規定其所有權體現在：一方面它是農地的發包者，另一方面也是農民經營的服務者。但隨著我國社會、經濟的發展，工業化、城鎮化的逐步推進，農村集體的所有者身份和其可以行使的權利和職能日益虛化。原因在于：擁有農地經營權的農民和農地實際的所有者不是涇渭分明的兩個不同主體，承包土地的農民同時又是農村集體的成員之一，這與傳統民法中的用益物權制度中所有人和用益物權人的關系有很大的不同。因此，在農村集體利益與農民自己的私益發生沖突時，農民自然傾向于保護自己的私益，集體利益即被忽略，集體這個所有者的身份就會被虛化。所以，在實踐中，自1987年貴州湄潭縣創立的“增人不增地，減人不減地”的做法在全國推廣后，農村很多地方的耕地在二次承包后基本再未調整過，農村集體發包者的權利在很多地方已經形同虛設。而且，自2004年取消農業稅后，農民耕種土地的收益已經全部歸自己所有，農村集體已不在對之享有當然的收益，這逐漸使農村集體在發揮前述農地所有者服務農戶職能方面障礙重重，既無資金來源，又缺乏積極性，其服務職能亦日漸消失。

因此，《物權法》未來重塑農地承包經營權制度時，將農地權利規制的重點放在農地經營權的自由流轉后，農村集體作為農地的所有人與農戶之間的關系，農村集體所有人權利的行使和體現均須作出相應的修改；農村集體所有者的身份應以有利于農戶經營權流轉、有利于農業發展、農民增收為目的予以市場化轉型。對此，筆者認為可以借鑒東亞地區（如日本、韓國和我國臺灣地區等）綜合農協的經驗，使農村集體作為一種特定的農民團體，以本集體的農民為其基本成員，以農戶之間的互助合作為基礎，成為能夠為農民會員提供諸如農產品生產、加工、購銷、信用、農技推廣、商業、文化教育和福利事業等多類型綜合服務的基層農民組織。當然，農村集體經濟組織的身份轉型是一個復雜而深刻的問題，具體的制度設計還需要以農村改革中的諸如社會保障、農業保險、金融等很多方面的改革協同配合，不可能一蹴而就，還需在深入研究與廣泛實踐的基礎上逐步完善。

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