甘孜藏區農牧民養老調查與對策研究

謝明敏（四川大學 四川 成都 610000）

隨著我國人口老齡化現象日益嚴重，養老問題日趨突出，而藏區經濟發展相對落后，“未脫貧而先老”的形勢更為嚴峻，加上社會保障體系不完善等因素使藏區養老問題更具緊迫性，亟待創新思路、加強統籌、多管齊下、綜合施策、切實解決。據2013年底老齡人口統計，甘孜州60歲以上老年人口11.5萬人（65歲以上的老年人口77000人，80歲以上的老年人口11700人，100歲以上老年人48人），占人口總數的10.1%。這一比例還在不斷提高，總體講，四川甘孜藏區已經進入老齡化社會階段。

相較內地而言，藏區養老保障水平更亟需提升。藏區人口平均壽命較低，健康狀況較差，地方風俗獨特，宗教背景復雜使藏區養老問題具有地緣的特殊性。在藏區實施養老保障工作的難度更大。解決好藏區群眾養老問題是事關民族團結、國家穩定的最為重要的民生問題之一，需要黨和政府以及社會各界予以高度重視。

我們調研組于2014年7月20日—29日，前往甘孜州的康定縣、瀘定縣、理塘縣，深入到雅拉鄉、新都橋鎮、嵐安鄉、奔戈鄉、禾尼鄉5個鄉（鎮），對3縣5鄉鎮下轄的新興村、三道橋村、新一村、腳烏村、昂州村、蔭枝光村、薩戈村共7個村以及騾子溝牧民定居點（含三個村），開展了入戶問卷訪談調研。調研組還實地考察了理塘縣毛埡中心敬老院。此次調研活動共訪談81位60歲以上的藏區老人。除與縣鄉村干部進行座談交流外，調研組還在康定召開專題座談會，圍繞藏區農牧民養老問題與甘孜州委政研室、民政局、社保局等10個州直部門進行了深入研討。通過對收集的第一手資料進行梳理，深入剖析甘孜藏區農牧民養老存在的突出問題，提出切合實際的對策建議，著力推動甘孜藏區農牧民養老政策的細化和完善。

一、充分認識藏區養老問題的重要性和緊迫性

（一）隨著人口老齡化、高齡化加劇，失能、半失能老年人數量將持續增長

其一，居住在青藏高原的居民，一般壽命較短，就平均預期壽命而言，目前全國平均達到74歲（上海等發達地區達到78歲），而藏區僅67歲，在海拔4500米以上的地區，這個數據僅是60歲左右，因此，以年齡60歲以上占人口的比重衡量藏區老齡化程度，首先就面臨著衡量指標的問題。也就是說，如果使用55歲作為衡量標準，那么，這個指標會很高。

其二，長期生活在高海拔地區，身體健康衰減很快，高原病、地方病（大骨節病、包蟲病、肺結核等）嚴重侵擾當地群眾。高原地方基礎設施水平和醫療衛生條件遠遠低于內地，因此身體實際健康程度，拿內地標準衡量，也大大低于實際年齡。在高海拔地區，一個40歲左右的人，面容像內地60歲的人，身體實際健康狀況與內地60歲的人相差無幾。

因此，在藏區的實際情況是：隨著人口老齡化、高齡化加劇，失能、半失能老年人數量將持續增長。

（二）隨著社會轉型以及家庭規模日趨小型化，“4-2-1”家庭結構日益普遍化，“空巢化”現象將日趨突出

由于文化和傳統，藏區傳統家庭一般家庭規模很大，而且在家庭之外，有部落社區，共同抵御嚴峻的自然環境。在這種經濟社會模式下，養老問題在藏區基本不成問題，老人既得到家庭成員照顧，又得到部落社區的照顧。隨著經濟社會發展特別是市場經濟逐步嵌入藏區，藏區經濟社會逐步實現了轉型，經濟上越來越多活動被卷入市場經濟，個體家庭抵御嚴峻自然環境的能力有所提高，同時，家庭規模日趨小型化，“4-2-1”或者“4-2-2”家庭結構日益普遍化，即一對夫婦贍養著4個老人，撫養著1或者2個小孩。隨著經濟機會的增加以及家庭撫養重擔的加大，家庭主要勞動力外出從事經濟活動的增多，老人和小孩留在家庭的情況越來越普遍。

這種情況在實施了牧民定居工程之后的藏區尤為嚴重。之前，老年人隨著牧群和家庭遷徙，在實現定居后，老人一般留居在定居點，“空巢”老人越來越多，不僅日常生活很艱難，而且要遭受無窮無盡的精神困惑。現場調查顯示，定居點的“空巢老人”問題亟待解決。

（三）農村勞動力轉移和大量青壯年外出務工，更加劇了藏區的老人“空巢化”程度

近年來，青壯年勞動力越來越多離開農村外出務工。

其一，藏區城鎮化加快，城鎮化率從2000年12 %提高到2012年25%，每年提高1個百分點。據測算，一個百分點就提高1萬就業崗位。城鎮化的加快為農村青壯年勞動力外出務工提供了條件，大批的青壯年勞動力在城鎮從事建筑、餐飲、賓館服務以及其他體力勞動，也有不少成為“白領”階層。

其二，近年來，省委省政府在藏區實施了“三大民生工程”以及一系列大型的工程建設項目，給當地農牧民外出打工提供了大量的機會，農村青壯年勞動力越來越多地參與這些項目建設，他們常年或者季節性離開家庭。

其三，成都等內地城鎮快速發展，不少藏區農牧民青壯年勞動力開始轉向內地城鎮就業，從事各種活動。

其四，蟲草等價格快速上升，挖蟲草季節，家庭青壯年季節性外出挖蟲草，留下老人在家里，無人照顧。

大量的青壯年勞動力外出務工后，老年人被留在家庭，成為“空巢老人”，養老越來越成為藏區的現實問題。

（四）寺廟承擔養老替代政府擔負了養老功能，解決社會化養老問題在維護社會穩定中有特殊作用

藏區基本上形成了“強寺廟、弱政府、窮民眾”格局。藏傳佛教寺廟大都有比較強大的經濟實力，呈現的是“寺廟強”的特征。“強寺廟、弱政府、窮民眾”格局造成了應該由政府為老百姓辦的事辦不了或者辦不好，部分老百姓轉向依靠寺廟。在寺廟內外，聚集了大量的老年人。這些老年人聚集在寺廟，一是這些老年人出于宗教上的需要，他們在寺廟周圍生活，每天可以在寺廟參與宗教活動，滿足他們對宗教的需要。二是政府向農村老年人的社會化養老設施很少，這些老年人除了聚集到寺廟，幾乎沒有地方養老。總之，政府在社會保障上的某種缺失，寺廟經濟上的膨脹，導致僧人數量擴張；反過來，寺廟僧人數量的擴張，造成當地宗教氛圍濃厚，并進一步演化為寺廟規模的失控。在達賴集團所謂“控制一個活佛就控制一座寺廟、控制一座寺廟就控制一片群眾”的策略下，寺廟的膨脹成為不穩定的根源。

（五）解決藏區養老問題是爭取民心維護社會穩定的重要抓手

藏區總體上是傳統社會，相對于內地，老年人在社會中得到廣泛的尊重，優先解決藏區的社會化養老問題，可以實現小的投入，得到很大的“民心”，因為老年人在養老問題上得到黨和政府的關心照顧，解決他們面臨的實際養老問題，他們會對黨和政府心懷感激之情，對于社區內年輕人和家庭的晚輩有約束力，這對于藏區社會穩定大有好處。優先解決社會化養老這個民生問題，可以在一定程度上減少民眾對于寺廟的依賴，這是黨和政府爭取群眾的絕好手段。更何況，解決藏區養老問題，藏區的養老本身有著特殊性，在某些地方和某些群體，更是重大的民生關切。

二、甘孜藏區農牧民養老存在的主要問題

（一）社保政策有待進一步完善

甘孜州現行社會保險制度不完善，配套政策法規滯后，《社會保障法》已實施近兩年，但配套政策仍未全面出臺，沒有相關細則可以依照，使得很多工作無法正常進行。比如調研中遇到的參保人員的病殘津貼問題，甘孜州已經取消了45歲的病退津貼，但沒有文件出臺，在操作上只能進行口頭解釋，給工作的進行帶來很大麻煩。

（二）領取養老金年齡的現行政策不切合藏區實際

現行的退休條件已不再適應當前社會，其缺陷日益凸顯，亟需對相應政策進行調整。一方面是一些特殊公眾如井下作業、高溫作業等，退休年齡提前為男55周歲、女45周歲，隨著經濟的發展、生產條件和工具的進步，原來的特殊工種的作業環境較之以前有了很大改變，根據以前生產條件制定的提前退休政策卻仍在執行；另一方面是新農保政策將領取養老金的年齡定為60歲，但對于地處高寒地區的甘孜州，這一政策難以被廣大農牧民接受。全國平均預期壽命為74歲，而藏區預期壽命僅為67歲，在海拔高的理塘縣，預期壽命更低。據理塘縣公安局、衛計委、縣統計局提供的數據，2013年理塘縣全縣人口平均壽命55歲。基于惡劣的自然條件和較落后的醫療衛生條件等客觀因素，甘孜州預期壽命與全國平均水平有很大的差異，因此必須堅持實事求是的原則，對甘孜藏區農牧民領取養老金的年齡做出相應調整是廣大農牧民群眾的迫切需求。

（三）保險金發放水平較低

甘孜州地處青藏高原東南側，交通較為落后，物資較為貧乏，物價水平高。而甘孜州的最低生活標準是參照全國統一標準，沒有考慮甘孜州藏區的特殊性。目前農村最低生活保障標準為65元/人月，新型農村養老保險和城鎮居民基礎養老金只有60元。在調研中，僅有5%的人認為養老金能夠滿足自己年老后的基本生活需求，而有高達52.5%的人認為完全無法維持自己年老后的基本生活需求。

（四）養老保險繳費水平較低

甘孜州農牧民思想觀念較為保守，家庭養老觀念根深蒂固，政府的保險只是輔助。根據康定、瀘定的調研數據，在養老責任的承擔上，有67.5%的人認為應該由兒子承擔，只有樣本總數的37.5%認為政府也應該承擔責任；在供養方式的選擇上，有65%的人傾向于依靠子女養老。而在調研的入戶訪談過程中，我們了解到老人們參保率高，但參保水平很低，90%以上均為最低繳費檔次。受地區經濟水平限制，養老金發放水平也較低，再加上家庭養老觀念的影響，人們對養老保險的重視程度普遍不高，使得城鄉居民養老保險繳費水平較低。

（五）“因病致貧”現象嚴重

在調研的經濟條件統計中，有27.5%的家庭2013年家庭收支情況屬于“入不敷出”或“舉債維持”，他們家中至少有一個人曾在2013年住院或是身患重病，需要巨額的醫藥費維持生命，扣除了醫療保險中大病報銷部分后，自己承擔的部分仍然給家庭造成了難以承擔的壓力。而在“當前農村養老問題”的調查中，有80%的調查對象表示村中有老人因身體不好造成醫藥費花費過多的情況。訪談得知，新農保中的大病報銷有“出縣報銷困難”、“報銷耗時久”、“報銷項目少”等問題，這無疑加劇了“因病致貧”現象。

（六）法律意識薄弱

隨著經濟水平和物質條件的進步，農村家庭基本都有電視機，可是本地的藏語節目有限，使得電視在宣傳上能起的作用有限。我們在調研中發現被調查的老人大部分只擁有最基本的法律意識，但不足以幫助自己進行維權等活動。在問到“不供養老年人的人將會怎樣”時，有52.5%的老人認為將會“受到法律懲罰”，這說明地方在法律意識的普及上取得了一定成果。但只有50%的調研對象知道國家有專門保護老年人的法律，且對具體保護的內容等卻缺乏了解，另外50%的調研對象完全不知道國家有專門保護老年人的法律，這將會對老年人維權產生巨大阻礙。因此在法律意識的普及方面，基層政府仍需付出更多努力。

（七）空巢老人問題令人憂慮

在康定、瀘定兩縣4個村的被調查的40位老人中，有50%的家庭以子女外出務工為家庭收入的主要來源，子女外出務工就導致了空巢老人現象的出現。絕大部分調研對象認為子女外出務工會帶來更多的養老金的同時（占樣本總數的60%），也會使得老年人平時生活的照料不足（占樣本總數的70%）并加重老年人的勞務負擔（占樣本總數的77.5%）。老年人在家中需要承擔家務、農活和孫輩的日常照顧。老年人自身的健康條件也是一個不容忽視的隱患。

三、促進藏區養老事業發展及解決農牧民養老問題的對策建議

（一）將優先發展藏區社會化養老事業列為新時期藏區新的民生工程加以統籌謀劃

從2009年開始，四川省委省政府在藏區實施“三大民生工程”，藏區的民生得到了極大的改善和保障，因此得到了藏區群眾的熱烈擁護。在新的時期，建議把優先發展藏區社會化養老事業列為新時期藏區新的重大民生工程之一加以統籌籌劃，或者作為“三大民生工程”的后續工程，加快制定《四川省藏區社會化養老事業發展十年行動規劃》，與《四川省民族地區教育發展十年行動規劃》、《四川省衛生事業發展十年行動規劃》同等重要地位，把發展社會化養老作為加強和改善群眾工作的重要抓手。

（二）建議對藏區的社會化養老事業發展的目標進行新的定位

甘孜州養老事業規劃目標是：力爭到“十二五”末，在初步形成“9523”養老格局，即95%的老年人通過自我照料和社會化服務實現居家養老，2%的老年人通過社區組織提供的各種專業化服務實現社區照料養老，3%的老年人通過入住養老機構實現集中養老。

目前甘孜州的規劃目標有別于全國“9073”養老格局，要仔細分析這樣的目標規劃是否能夠滿足藏區民眾對養老需求，是否滿足中央和省委省政府要求加快改善藏區民生的要求。我們發現，這個目標是在藏區養老事業明顯遠遠低于內地的現狀下制定的，同時也是中央和省委省政府還沒有將養老問題作為藏區重大民生項目的情況下制定的。因此，我們建議，對藏民生社會化養老事業發展的目標要有新的定位。

（三）統籌養老與社會治理，突出重點大力發展互助性社會化養老機構

借鑒河北省邯鄲市肥鄉縣“互助幸福院”養老模式，堅持“村級主辦、互助服務、群眾參與、政府支持”的原則，在我省藏區大力發展互助式養老機構，通過設施建設實現其基本養老功能。

一是村集體修建供老人集中居住設施，免費提供住宿。建議村集體將廢棄的學校或者其他公共房屋加以改造，或者租用村民的房屋，提供居住的生活設施。

二是堅持費用自理、生活互助原則。吃飯和就醫等費用由子女或本人負責，采取“自我管理、互助服務”模式，讓相對年輕的老人照顧年紀大的，身體好的幫助身體弱的，共同起居生活。

三是政府切實給予經濟援助。建議政府拿出專款，用于補貼集中居住生活區的設施設備，特別是資助藏區村級養老機構的取暖、電力、能源、用水等公共需要。

四是為老人提供社會服務。堅持專兼結合，培育志愿服務力量，開展為空巢老人獻愛心活動。實施老年康復輔具配置計劃（“助康計劃”），為有需求的老年人配置符合體能心態特征的康復輔具，提高老年人生活質量。

五是鼓勵社會力量參與農牧區互助服務。采取措施鼓勵社會各界獻愛心支持藏區互助養老，倡導先富起來的藏胞回到家鄉支持發展。

六是將互助養老事業發展與加強社會治理結合起來。互助養老機構建設起來后，成為重要的村級公共活動場所，建議以此為結點和契機，將社會治理與互助養老結合起來。

（四）加大上級財政轉移支付力度，用于支持和完善藏區養老事業的發展

建議省級財政加大財政投入，保障《四川省藏區社會化養老事業發展十年行動規劃》。對于政府舉辦的養老服務機構的基本建設、機構運轉、人員經費和機構內集中供養對象的基本生活保障經費，納入同級財政公共預算安排并建立動態保障機制。對社會力量舉辦的養老機構免費接收供養城鎮三無人員、農村五保供養對象的，通過政府購買服務的方式，對供養對象的基本生活保障經費按政策標準給予足額安排，并可對這類養老機構完善設施設備等給予補助。加強對非營利性社會辦養老機構的培育扶持，采取民辦公助等形式，給予相應的建設補貼或營運補貼，支持其發展。

（五）立足藏區實際分類處理，調低高海拔地區領取養老金的年齡

根據甘孜州的實際情況，建議在政策上給予一定的傾斜。根據人均預期壽命的差異，可規定甘孜藏區純農區60歲、半農半牧區57歲、純牧區55歲。適當提高基礎養老金水平，將國家規定的統一標準“60元”增加到100元。

（六）落實扶持政策，引導民間機構參與藏區養老事業發展

建議各級政府要認真落實國家和省州現有法規政策，加強對社會養老服務的扶持。將社會養老服務設施建設納入城鄉建設規劃和土地利用規劃，合理安排，科學布局。對符合條件的社會養老服務設施，按照土地劃撥目錄依法劃撥土地。鼓勵通過對舊廠房、舊學校、民用設施等進行改建擴建的方式，興辦民辦養老機構。對養老院提供的養老服務免征營業稅；對符合條件的非營利性老年服務機構的收入免征企業所得稅；對福利性、非營利性老年服務機構的自用房產、土地暫免征房產稅、城鎮土地使用稅；對新建老年服務設施的城市基礎設施配套費給予減免。養老服務機構使用水、電、燃氣、有線電視、固定電話，按照居民用戶標準收取費用或給予適當減免費用，初裝費適當減免收取。企業通過公益性社會團體或者縣級以上人民政府及其部門，對福利性、非營利性老年服務機構的捐贈支出，在計算企業所得稅應納稅額時按《中華人民共和國企業所得稅法》的規定限額扣除。社會辦養老機構接收安置五保供養對象和城鎮三無人員的，各縣要按規定標準將其生活、醫療費和醫療救助等補助轉入社會辦養老機構，不足部分由各縣人民政府給予適當補助。對符合小額擔保貸款條件的養老服務項目貸款，財政部門可通過貸款貼息方式予以支持。金融機構要加大對社會辦養老機構的信貸支持力度。

（七）建議在條件成熟時，制定《甘孜州農村養老保險條例》，為藏區農牧民養老提供法制保障

甘孜州作為民族自治區域，具有地方立法權，應加強立法調研，立足于甘孜州農牧區的實際情況，在與全國性法律、法規不抵觸的前提下，制定相應的地方性法規或規章，以推動藏區農村社會養老保險事業更好地發展，為藏區農牧民養老提供堅實的法制保障。