問題食品基金制度立法研究

王 旭（沈陽廣播電視大學 遼寧 沈陽 110003）

我國食品安全問題是十八大以來政府一直極為重視，2013年5月國務院總理李克強在國務院常務會議上提出建立最嚴格的食品藥品監管制度，而問題食品出現以后的影響是多方面的，涉及到對食品企業的問責和對受害消費者的賠償，而對消費者的賠償的實現如何加以保障正是問題食品基金制度重點要解決的。

一、問題食品基金制度及其必要性分析

（一）問題食品基金制度的內涵及特點

1、問題食品基金制度的內涵

顧名思義問題食品即可以依據相關證據，證明該食品對于認得健康權造成或可能會造成危害結果的食品，法律對此無相關規定，但在《食品安全法》草案中有“不安全食品”的規定，基本上符合了對問題食品定義上的要求。

2、問題食品基金制度

問題食品基金制度的內涵在我國學術界尚無統一認識，可以這樣理解，所謂“問題食品基金制度”，它是以問題食品受害人獲得救濟為核心，有食品生產企業按評估機構的資本總額，年利潤結合企業衛生安全信用的程度，提取一定比例的風險基金，專款專用于已發生食品安全事故的受害人救濟中，并由專門的機構對基金的來源及使用進行監管的制度。

（二）問題食品基金制度必要性分析

1、設立問題食品基金制度有利于保障受害人合法權益

根據我國憲法有關規定，公民的生命、健康依法受保護，那么食用問題食品首先危及的就是公民的合法權益，給受害公民以政府和相關部門的財政救濟和相應的補償。2009年三鹿奶粉事件對于受害的30萬嬰幼兒來說，無疑是嚴重地侵犯了其生命和健康的權利。但隨著三鹿企業的破產，相關法律有受害人得到賠償的規定，而且極少的受害人得到了賠償，但仍有近30萬受害嬰幼兒無法從三鹿破產程序中獲得相應的賠償，因而有必要從其他途徑，比如設立問題食品基金來試著解決問題食品帶來的問題。

2、設立問題食品基金制度有利于國家宏觀調控

國家重視食品安全，從宏觀調控上用立法確立食品安全治理辦法，用食品安全執法對其進行管理，國家層面必定要兼顧問題食品受害人的權益保護和食品企業的可持續發展，那么，既要保障問題食品受害人權益又要考慮食品企業承受能力，設立問題食品基金制度無疑是一條可行的途徑，這個制度關鍵在食品企業對基金的注入，可以由問題食品基金擇優選擇風險保障，比如國有或民辦的保險進行風險轉移，實現國家對食品工業的宏觀調控。

二、問題食品基金制度建立的可行性分析

（一）問題食品基金制度有立法依據

1、立法保障

由于食品也是一種特殊的產品，由民法調整，《中華人民共和國民法通則》第122條規定“因產品質量不合格造成他人財產、人身損害的，產品制造者、銷售者應當依法承擔民事責任。運輸者、倉儲者對此負有責任的，產品制造者、銷售者有權要求賠償損失。”適用到問題食品上，食品生產者銷售者給食品消費者生命、健康造成侵害的，食品生產者應承擔民事賠償責任。設立問題食品基金制度使問題食品受害公民得到救濟和補貼為中心，有相應的法律依據《中華人民共和國食品安全法》第97條規定“違反本法規定，應當承擔民事賠償責任和繳納罰款、罰金，其財產不足以同時支付時，先承擔民事賠償責任。”《中華人民共和國產品質量法》沒有明文規定產品侵權責任適用的原則，但可以依據《中華人民共和國民法通則》侵權責任的規定處理。

2、嚴格責任歸責原則

食品產品生產企業當出現問題食品后，給問題食品受害人帶來了損失，在無法證明二者過錯的前提下，食品生產企業應當承擔嚴格責任，對問題食品受害人進行賠償。因為從二者的地位看，食品生產企業處于比較更有利的地位，其對生產原料、生產程序、加工工藝都有更好的認知，對哪些原料、添加劑對人體有危害，會造成安全隱患都更為了解，食品生產企業有法律規定的注意義務，一旦出現問題食品，不加以控制，極容易造成食品安全事件，這種情況下，食品生產者必須負嚴格的民事賠償責任，那么，問題食品基金就有了從食品生產者收取基金經費的法律依據。

（二）保障問題食品受害者權益同時，不給食品企業過重負擔

1、強制繳納，事先預防

當食品安全事件發生后，問題食品受害人的合法權益體現在現實中就是賠償數額，而建立問題食品基金制度強制食品生產者在進入市場之前依據問題食品基金制度的有關規定按企業或個人資本總額或年利潤，年收入的一定比例提取問題食品基金，存入問題食品基金的專門賬戶，這樣有效地保障了問題食品受害人得到賠償的權利，同時也用事先預防的方式減輕了由零星幾家食品生產企業出資的壓力，同時，有關企業還可以用食品價格、企業納稅等手段緩解資金壓力。

2、國家介入，實施監管

設立問題食品基金制度應當有我國政府的介入，制定有關問題食品基金制度的法律法規，明確問題食品基金制度的基金啟動方式、來源以及管理尤其對于問題食品基金制度的監管尤為重要，因為我國已有食品或公共衛生類行業協會，以及衛生行政部門、食品安全部門等，可以由政府機構有關部門監管，相關協會發起，確保問題食品基金制度經費合理合法運作、專款專用，基金安全得到積極保障并通過保險、投資等得到保值增值。

三、設立問題食品基金制度對策分析

問題食品出現影響了食品安全的秩序，而秩序的維護從制度上講有行政法、民法、刑法三方面加以規定，其中行政法上建立問題食品基金制度可以解決問題食品中補償受害人和促進法律實施的保障性功能，從基金形式、基金繳納的保障和基金運作和支出的管理上進行設計。

（一）基金形式的選擇

在我國問題食品基金制度可選擇的基金形式有兩種，一種國家基金，一種是信托基金。

1、國家基金

國家基金是政府及其部門依法為某項事業發展，向公民、法人或其它組織提取、募集并合理地特定用途的預算外資金。由于我國此類基金管理日趨成熟，有相應法制支持，設立便捷，由財政部統一管理，資金由國庫保管。許多學者和政府官員更看好此類基金模式來設立問題食品基金制度。

2、信托基金

信托基金是某項事業的委托人在對受托人信任的基礎上，委托其資金給受托人按委托人意愿運作管理的基金。此類為純民事主體之間建立的民事法律關系。在中國由于傳統計劃經濟下政府的工作方式有一定的延續，信托基金的發起、募集、管理都比國家基金更為困難，但信托雙方法律平等，資金來源方及管理方有密切的關系，有利于對問題食品受害人加以補償。

（二）基金繳納的保障

1、與財稅系統收入情況關聯

我國政府財稅收入有相當一部分來自于食品工業，食品企業入市需要行政許可，行政許可的繳費可以流向問題食品基金，作為問題食品基金的重要部分，每年我國各級各地區政府可以依據《中華人民共和國預算法》按預算支出額的1%-3%設置問題食品基金預備金，作為當年預算中突發性公共衛生事件的特殊資金，我國政府對食品工業違法行為均有法律規定處以比較高額的罰款，這部分行政罰款也應與問題食品基金關聯，設立相關法律法規全額撥付問題食品基金。

2、與衛生系統信用評級關聯

如治病要治未病一樣，問題食品基金制度也要和預防問題食品的相關機構協同合作，對于生產綠色食品的企業，風險金比率應當適當降低。相反，違反食品衛生規定的生產者則要使其違法成本增加，避免發生更嚴重的食品安全事故付出更高的代價。至于未造成明顯損害的，也應明確公示食品企業的衛生信用等級，同時提高其企業的稅收比率。

（三）基金運作和支出的管理

問題食品基金管理機構的運作，應當有食品工業相關的協會組織加入，有行業發展方向感，能有效地規避行業風險，減輕食品生產企業負擔，有消費者保護協會和代表國家出資的財政部門、工商部門、衛生部門、質檢部門、稅務部門作為代表加入問題食品基金管理機構，成立執行董事會，對基金的使用進行監督。在基金的支出方面從制度上確立問題食品基金制度補償的范圍、補償的對象和有關基金支出的法律程序。

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