小額貸款公司改制為村鎮銀行存在的法律問題及其對策分析——基于蒼南縣、上海市小額貸款公司改制案例的分析

劉 敏

（南京農業大學人文社會科學學院，江蘇南京 210095）

一、農村小額貸款公司改制的動因分析

（一）小額貸款公司改制為村鎮銀行的背景

農村小額貸款是農村金融法制創新的重要研究對象。農村小額貸款主要是面向農戶、農村工商戶以及農村小企業提供額度較小的貸款。在對象上，面向特定的農村主體，起到以金融支持“三農”事業的作用。2005年中央一號文件指出：培育競爭性的農村金融市場……有條件的地方，可以探索建立更加貼近農民和農村需要、由自然人或企業發起的小額信貸組織。

2006年中央一號文件指出大力培育由自然人、企業法人或社團法人發起的小額貸款組織，有關部門要抓緊制定管理辦法。2012年中央一號文件指出：繼續發展農戶小額信貸業務，加大對種養大戶、農民專業合作社、縣域小型微型企業的信貸投放力度。2012年國務院總理溫家寶主持國務院常務會議，會議批準實施《浙江省溫州市金融綜合改革試驗區總體方案》，其第二條提出“鼓勵和支持民間資金參與地方金融機構改革，依法發起設立或參股村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型金融組織。符合條件的小貸款公司可以改制為村鎮銀行”。該規定在政策上為現有的小額貸款公司擴寬了一條新的發展方向，提供了一條民間資本轉變為合法金融資本的道路。

（二）小額貸款公司改制為村鎮銀行的原因

實踐中很多小額貸款公司面對運營中的艱難問題也希望國家能采取有效措施解決。

1、資金來源單一，資本規模有限

資金是制約小額貸款公司發展的最主要原因。按照現行規定，小額貸款公司可以從不超過兩個金融機構融資，但融資不能超過資本金的50%。過高的資本充足率說明了小額貸款公司的融資能力是有限的。小額貸款公司不能吸收存款，又很難通過其他方式融資，資金的問題若不能解決，公司發展是不可持續的。[1]蒼南縣聯信小額貸款公司董事長陳開云說‘只貸不存’的嚴格規定限制了規模。

2、高額稅負限制發展

按稅收政策規定，小額貸款公司全部利息收入應納所得稅25%，營業稅及附加5.56%，股東分紅后還要繳納個人所得稅。過重的稅務負擔使小額貸款公司的未來發展受到限制。蒼南縣的小額貸款公司紛紛表示，沉重的稅收負擔讓公司幾乎無利可圖，嚴重削弱了其可持續發展的能力。

3、多頭監管容易造成監管漏洞

小額貸款公司設立的審批權、監管權歸其所在的省級人民政府；監管其是否存在非法集資的權利歸公安部門和銀監會；利率、資金流向的跟蹤監管權屬于人民銀行。嚴密的監管機制看似完備，但多頭監管容易造成監管漏洞。多重監管也會制約小額貸款公司的發展。[2]蒼南縣的小額貸款公司大多表示面對多頭監管苦不堪言，疲于應付，認為這種監管模式將嚴重制約小額貸款公司的發展。[3]

二、小額貸款公司改制為村鎮銀行存在的法律問題

2009年中國銀監會本著積極審慎、有效防范風險的原則，研究制定了《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》（以下稱為《暫行規定》），規定了小額貸款公司改制為村鎮銀行的準入條件、程序和要求等。目前，第一批轉為村鎮銀行的小額貸款公司已經確定。以浙江樂清正泰小額貸款公司為例，其已累計發放貸款超7億元，去年的營業收入達到7235萬元，凈利潤5112萬元，貸款平均收息率近18%。

但是，改制面臨著很多難題，例如村鎮銀行的主發起人的法律資格問題、改制后的控股權問題、改制后監管部門改變、經營模式的改變等問題。

（一）主發起人的法律資格問題

關于主發起人的資格問題，法規規定村鎮銀行的主發起人應該是銀行業金融機構。而小額貸款公司不是金融機構，轉為村鎮銀行后，其手中的股份會很大程度減少，這樣的事實是小額貸款公司所不愿面對的。蒼南聯信小額貸款公司對改制為村鎮銀行的發展前景看好，但也認為，在發起人的問題上應該有所松弛，不能抓住銀行業金融機構不放。

（二）改制后由誰掌握控股權

《暫行規定》嚴格規定了改制后的村鎮銀行持股比例，需要符合《村鎮銀行管理暫行規定》的規定，這表明小額貸款公司在改制為村鎮銀行后，面臨的最殘酷的事實是將失去對企業的控股權。

民間資本雖然能夠進入村鎮銀行，但改制后的結果是民間資本的比例大大降低，這樣做是有一定牽制作用的，但是，這并不表明國有銀行的控股比例越高越好。

注冊資本為8億元的瑞安華峰和上海一家小額貸款公司負責人都表示愿意改制為村鎮銀行，但如果可以以參與人或發起人的身份會更能夠接受。

（三）改制后小額貸款公司的經營方式的改變

目前我國小額貸款公司貸款方式比較靈活，以內蒙古為例，主要以擔保貸款為主。設定了由機關公務員或家庭生活條件好及有固定收入來源的居民提供連帶責任保證擔保、用自有房屋產權或自有車輛及保險單、定期存單等提供抵押和農（牧）戶聯保、商鋪聯保和村支書擔保等可由客戶自主選擇的多種擔保方式。[4]這種簡單快捷的貸款方式對中小企業來說具有相當大的吸引力，但遺憾的是，改制后村鎮銀行受到相關規定的嚴格限制后，貸款方式可能繼續繁瑣復雜，會沖擊小額貸款公司原有的優勢。

（四）小額貸款公司改制為村鎮銀行后監管機構的改變

當前我國關于小額貸款公司的法律地位尚不明確，相關的法律法規也很不健全。《貸款通則》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》、《中國人民銀行法》等法律法規對小額貸款公司又不適用，銀監會和人民銀行出臺的指導和規范相關文件又不能上升到法律的高度。同時，小額貸款公司的主管部門包括政府金融辦(局)、人民銀行、銀監局、工商局等多部門，[5]小額貸款公司轉制為村鎮銀行后，監督機構改為銀監會，在市場準入、資本充足率、公司治理及內部控制監管等方面都會得到加強。2009年《解放日報》一篇《小額貸款公司走到十字路口》的文章指出一家小額貸款公司負責人則擔心，改制之后，嚴格的銀行監管措施將使小額貸款公司服務“三農”和中小企業的靈活性受到一定影響。[6]

三、小額貸款公司改制為村鎮銀行的完善措施

以上論述分析了小額貸款公司在改制中存在的法律問題，這些問題打擊了小額貸款公司改制的積極性，嚴重阻礙了改制進程，本文認為應該在以下方面加以完善：

（一）建議放松對主發起人的限制

由銀行作為主發起人是目前小額貸款公司比較反感的問題，如果放松對這一條件的限制，由民營資本作為改制后的村鎮銀行的主要力量，相信會吸引絕大多數的小額貸款公司加入改制進程，避免政策出臺至今仍沒有改制成功的尷尬境地。當然，這存在很大風險，還要相關的配套措施的完善，如盡快完善征信系統和治理、運營結構等，降低風險，保證農村金融服務的質量和水平，確保機構安全運營，保護存款人利益等，打消銀監會的顧慮。

以蒼南縣聯信為代表的小額貸款公司認為，目前小額貸款公司的設立主體主要以民營企業為主，而且堅持‘小額、分散’的貸款發放原則，服務對象基本是三農和小微企業，所以，如果由小額貸款公司作為主發起人，在經營機制中，能給村鎮銀行的服務對象帶來更有針對性且更為靈活的服務。

（二）建議制定合理的股權結構

改制后的控股權掌握在金融機構手上，小額貸款公司的股權大打折扣，不利于激發股東的改制欲望，在一定程度上阻礙了改制進度和效果。本文認為，應當對目前的股權設置結構進行優化。由民營資本進行控股，銀行業金融機構進行參股，當然可以適當降低控股權的比例。不僅原來的小額貸款公司仍保持一定的權力，又達到了改制村鎮銀行的目的，這是目前激發改制積極性的最有效方式。

（三）建議改制后保留小額貸款公司的“涉農”特色

由于改制后受到銀行的自身運行的影響，可能抹去了公司原本的經營優勢，比如縮短放貸時間；以聯保、公務員擔保、以落實還款資金來源為主，抵押為輔等等。由于小額貸款公司自身的原因更愿意選擇兼顧社會效益與經濟效益并重的經營理念，解決微小企業及“三農”經濟體融資難的問題，為當地經濟發展作貢獻，因此，本文建議改制后要盡量保持小額貸款公司原有的經營特色，堅持村鎮銀行最原本的設立宗旨，服務的對象應限定在涉農領域，使小額貸款公司在轉制村鎮銀行后可持續發揮服務三農的經營優勢，以符合《暫行規定》的立法精神。

（四）建議改制的準入條件因地制宜

同樣是《小額貸款公司走到十字路口》報道采訪的張磊認為，《暫行規定》是銀監會針對全國情況制定的暫行標準，但不同地區的實際情況卻千差萬別。因此，面對不同情況的小額貸款公司，相關部門應該區別對待，各地也應該根據自己的情況及時作出適宜的規定。如上海規定小額貸款公司單筆50萬元以下貸款不得低于總貸款筆數的50%，以此來考量其對緩解中小企業融資難起到的貢獻度。[7]在2012《都市快報》一篇《小貸公司發起或更有利小微企業》的文章中陳開云說，“在一次關于溫州金改的座談會上，我建議，小額貸款公司改制村鎮銀行應該拿出一個協調好的標準或條件，才能按圖索驥來完成改制。”[8]本文認為在準入條件上，有關文件應該體現出一定的靈活性，比如規定統一標準的同時，留出一定的彈性空間，讓經濟發展程度不同的地區也有喘氣的余地，不可一刀切。同時，各省有關部門根據本地的實際情況，制定出量身定做的條件，以支持符合條件的小額貸款公司改制成功。

[1]李學邦，汪昌橋.小額貸款公司的試點難題[J].中國金融，2010，(2):76.

[2]丁懷壽.對小額貸款公司發展的幾點思考[J].中國發展觀察，2010，(1):53-54.

[3]諸葛雋，徐競.小額貸款公司運行中的制度創新和完善—以溫州為例[J].上海經濟研究，2011，(4):59.

[4]喬海濱.小額貸款公司改制設立村鎮銀行存在的問題和困難[J].改革發展，2010，(3)：47.

[5]陳斌彬.完善我國小額貸款公司法律監管的思考[J].南方金融，2009，(12):53.

[6]、[7]張小樂.小額貸款公司走到十字路口[N].解放日報，2009-06-20.

[8]胡軼笛.小貸公司發起或更有利小微企業[N].都市快報，2012-10-12.