新時期政治體制改革：方向選擇與戰略重點

楊興坤

【摘 要】站在新的歷史時期，面向未來，我國政治體制改革的歷史方向和改革重點主要在于：完善人民代表大會制度，實現人民管理國家權力；健全中國特色政協制度，解決群眾切身利益問題；優化基層民主政治制度，實現村落社區良性自治；推進社會主義法治建設，建設民主法治化的國家；加快行政體制改革步伐，建立中國特色行政體制；建立公共權力制衡機制，形成權力良性運行機制；強化愛國統一戰線工作，促進社會全面和諧發展。

【關鍵詞】政治體制；政治體制改革；改革

習近平同志近來強調：改革不停頓，開放不止步；要以更大政治勇氣深化改革。李克強同志指出：改革要突破利益格局，要實現真正發展只能靠改革。黨和國家領導人在不同場合，反復論及要加快改革步伐，表明新的中央領導集體推進改革的決心。站在新的歷史時期，面向未來，我們認為我國政治體制改革的歷史方向和戰略重點主要在于以下幾個方面：

一、完善人民代表大會制度，實現人民管理國家權力

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民實現管理國家、當家作主的基本形式。不斷完善人民代表大會制度，始終是我國政治體制改革的重要任務。我們認為新時期，完善人民代表大會制度，主要應做好以下工作：

（一）優化人大代表結構，以代表最廣大人民

當前，人大代表主要由政府官員、黨政領導干部構成，基層群眾較少。未來一段時間內人民代表大會制度改革的任務和趨勢是增加一線工人、農民、知識分子、相對弱勢群體數量，減少黨政領導干部數量，并形成制度，使大多數群體都有自己的代表，在重大事務和議題討論時，尤其是涉及本群體切身利益的事務討論中，有自己的代表，能聽到自己的聲音，從而實現人民代表能真正代表最廣大人民。

（二）建立群眾聯系制度，及時接訪回應群眾

人民代表應傾聽人民呼聲，為人民說話。應嘗試建立人大代表群眾聯系制度，在人大日常辦公地，接待來訪群眾，以傾聽他們的訴求，回應群眾的關切。而人大代表在了解到有關問題后，應及時反饋給有關部門，這種制度有利于化解矛盾和糾紛，應在各級人大機構推行。

（三）完善人大組織制度，提升代表履職能力

修改并完善全國人民代表大會組織法，使各級人大常委會、人大專門委員會在人員構成上，實現委員專業和知識優化，從而使代表們提出的議案或意見建議更具專業性、科學性、合理性，使代表能真正切實履行代表職能，避免代表虛職花。

二、健全中國特色政協制度，解決群眾切身利益問題

中國人民政治協商制度，是具有中國特色的政治制度之一。改革和完善我國的協商民主制度，廣納建議，主要因完善以下制度：

（一）完善政治協商制度

政治協商制度是我國協商民主制度的最主要內容。完善政治協商制度，應將政治協商作為黨和政府重大決策的決策程序之一，即在重大決策最后拍板以前，應交由人民政協討論，廣泛聽取人民政協的意見和建議。或者實行有人民政協參加的重大決策會簽會商制度，以此促進決策民主化、決策科學化。

（二）完善多黨合作制度

中國共產黨領導的多黨合作制度是與政協制度相依存的重要政治之一，我們必須長期堅持的基本方針是 “長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”。在實踐中，應強調多黨派合作、多黨派參政，參加政治協商會議，為廣聚良言，也可以實行重大決策民主黨派會簽會商制度，具體形式包括專題（如城建、拆遷等）會商；對口會商，就某一專業問題與某些民主黨派的專家進行會商協商；提案會商，就提案問題召集提案人及有關專家進行會商，等等。

（三）實行重大決策協商

對社會經濟發展中的重大問題、人民群眾十分關切的問題進行決策時，建議引入協商制度，讓有關民主團體、利益相關者、組織和個人進行共同協商，在協商中適當折中讓步，達成共識，科學決策，化解矛盾，解決問題。

（四）推進基層民主協商

農村村落、城市社區、企事業單位基層組織是離人民群眾最近的地方，也是矛盾問最多、對突出的地方。在化解矛盾、解決問題、做出決策的時候，應在基層引入協商制度，讓有關利益各方、基層組織、專家等在政府主導進行協商、討論，最終合理解決問題，做出科學決策。

三、優化基層民主政治制度，實現村落社區良性自治

我國基層民主制度形式多樣、創新活躍，而如何形成全國統一性的基層民主制度，而有各具地方特色的，是基層民主制度改革和發展的重點。統一性的基層民主制度需要中央研究制定，地方特色的基層民主制度需要基層不斷探索，重慶開縣的“八步工作法”就是其中比較成功的做法。我們改革基層民主制度，實現農村和社區良好的自我管理，當前的重點應在以下幾個方面：

（一）明確村民居民參與途徑

基層黨組織應采取靈活多樣的工作方式和工作機制，明確制定基層群眾參政議政，有序參與基層公共事務尤其是與群眾切身利益相關的事務管理的方式和途徑。如果沒有具體的參與方式，基層民主將會成為一紙空文，基層民主制度改革將很難推進，社會矛盾也會增加。

（二）推行基層村務黨務公開

民主的基本原則和最大法寶就在于公開。建立和完善基層村務黨務公開，是確保群眾民主權力得以實現的基本條件。目前的信息公開基本限于各級黨政機構，而基層例如村委會并不屬于一級政府機構，因此，基層的村務黨務公開沒有明確的制度和要求。是否可以借鑒目前的“三公經費”一樣公開，是值得討論的。沒有基層村務黨務的公開，基層民主制度改革難有實質性的進展，我們看到村委干部貪污腐敗幾百萬元的事情已經屢見不鮮就是有力證據。在基層村務黨務公開方面已經有很多地方出現了好的實踐和創新的做法，可以加以研究推廣。

（三）強化各級各類工會職能

我國的工會組織與西方國家區別較大，但是工會在思想教育、民主管理方面具有舉足輕重和不可替代的作用。工會是實現民主管理、自我管理的重要形式。完善企事業單位工會制度是實現民主管理和保障職工民主權力的基本形式。應保障職工參與管理的形式和途徑，暢通職工通過工會表達利益和訴求的路徑，暢通職工反應問題的渠道。endprint

四、推進社會主義法治建設，建設民主法治化的國家

依法治國是我國的基本治國方略，推進法治建設是政治體制改革的重要內容。我國在加快科學立法步伐、公正執法、提高領導干部依法行政等方面還有大量工作要做，我們認為，當前法治建設方面，以下兩個方面應是改革和創新的重點。

（一）拓展群眾參與立法途徑

法有良法、惡法之分，只有制定良法，才是法治政府所追求的。如果法律不能確保正義觀念所具有的自由平等、公平公正等實質性價值，那么這樣的法律必然成為惡法，而這樣的立法也就沒有實質意義。隨著社會經濟的發展，部分法律法規不適應社會經濟，如因孫志剛事件被廢除的收容遣送制度以及目前爭議較大的勞教制度。而在當前一段時期內，如何吸引基層群眾參與立法，是法治建設改革和創新重點之一，也是制定良法的必然要求。

引導基層群眾 參與法律法規的制定，已經有諸多實踐，如農民工、學生參與春節火車票價格制定，居民參與水電氣漲價討論，乘客參與出租車價格聽證，我們認為這些有益的探索和嘗試，應擴大其他立法工作去，以制定更加科學合理、切合實際的法律法規。

（二）加快司法體制改革步伐

司法體制改革的重中之重是提升審判機關和檢察機關的獨立性。簡單的來說，法院和檢察院在辦理案件的過程中，能否確保不受黨委、政府以及人情關系的影響，這也是改革的難點。如果因為司法缺乏獨立性，而導致徇私枉法、司法腐敗，要確保社會的公平正義將會是很難的。從近年來查處的高官腐敗案件來看，其中包括6名省高級人民法院院長、3名省人民檢察院檢察長、1名最高人民法院副院長，這表明了司法體制改革的迫切性，也是對我們改革智慧的考驗。

五、加快行政體制改革步伐，建立中國特色行政體制

行政體制改革連接經濟體制改革和政治體制改革，對深化改革具有關鍵性的作用，也是政治體制改革的重要內容。如果行政體制改革改不好，經濟體制改革將難有實質性的進展，同時政治體制改革也難以推進。在我們看來，深化行政體制改革，重點在于以下幾個方面：

（一）推進服務型政府建設

建設服務型政府，早在2002年左右就成為學術界討論的重要議題，許多地方政府也在當時進行了大量嘗試，十七大報告明確提出行政體制改革的目標是建設服務型政府。十八大報告提出“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。服務型政府是一個宏大的命題，具有深刻的內涵，服務型政府是法治的政府、開放透明的政府、負責任的政府、高效的政府、參與式的政府。在具體改革和創新方面，各級地方政府也都有了大量的實踐做法，如何進一步推進服務型政府建設，使改革進一步推進，將是擺在各級地方政府面前的一個重要難題。在服務型政府建設實踐中，我們認為尤其要擯棄以下誤區：服務型政府建設就是電子政務建設；重視現代技術引入，輕視管理創新；重視硬件投入，輕視政務創新和優化。

同時，在廣大農村地區，公務員要擯棄替人民做主的觀念，我國的傳統觀念是：當官不為民作主，不如回家買紅薯，因而便出現了強迫群眾種植經濟作物等。建設服務型政府，就是要求由廣大人民來決定要不要政府服務？要政府服務多少？不是政府可以提供什么，群眾就得接受什么。政府提供的服務應以人民的自愿為基礎和前提，不能帶有強制性。因此，在建設服務型政府過程中，應改進服務方式，啟迪、引導、示范群眾接受自愿接受服務，才會使政府服務贏得群眾的擁護和贊賞。

（二）深化行政審批制度改革

審批制度改革始終是改革的重點。審批即意味著權力和資源，如何真正減少審批事項，將相應政府職能剝離給企事業單位、社會或社會中介組織，將是改革的難點。盡管《中華人民共和國行政許可法》于2003年8月27日正式通過，但是行政審批制度改革的效果始終不如人意。行政審批制度改革是相關政府部門自我去權力化的過程，需要政府的“自我犧牲精神”，能否改出實效也是對改革者和相應審批權力部門領導者的考驗。

（三）推進大部門制改革

2007年黨的十七大報告提出“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。”黨的第十七屆中央委員會第二次全體會議通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》指出“按照精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系，進一步優化政府組織結構，規范機構設置，探索實行職能有機統一的大部門體制，完善行政運行機制。”十八大報告提出“穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系。”如此，看來，推進大部門制改革，將是包括中央政府在內的各級政府改革的重要議題。

大部制改革的實質在于職能整合、調整與優化，而不在于合并、減少多少個部門或機構。地方政府在推進大部門制改革的時候，應因地制宜，突出當地社會經濟發展特點，找到改革的突破口和切入點，改實效和特色。同時在改革的應擯棄以下誤區和觀念：大部制改革部門一定很大，大部制改革即等于機構重組，地方政府機構設置應與上級政府對接，中國的大部制應與發達國家一致等。厘清觀念才有助于改革進一步深化。

（四）推進行政層級改革

減少管理層次是21世紀企業管理發展的趨勢，也是政府改革的方向。在行政層級方面，人們普遍比較推崇美國的中央政府、州政府、縣政府三級制。學界一般認為我國行政層級的地級市設置找不到法理依據，因此，關于撤銷地級市、減少一個行政層級，實行省直管縣的研究和探討較多。目前，在東部地區經濟較發達省已經在探索省直管縣的方式，某些省首先在財政方面實行了省直管縣。但是省直管縣涉及的面太廣，例如縣級政府權力的擴大，鄉鎮政府權力的配置，地級市公務員的分流等。加之東中西部地區社會經濟發展水平不一致，管轄范圍大小不一，因此，在短時間內，要在全國實現省直管縣難度較大。

總體來說，行政層級改革的重點在地方政府，確切的說在省級政府和地級市政府，我們認為，東部發達地區可以先試點，等改革有了實質性進展，有經驗可借鑒的時候，再逐步推廣。endprint

六、建立公共權力制衡機制，形成權力良性運行機制

政治的核心就是要確保國家權力的良性運行。因此，如何建立公共權力制衡機制，促使公共權力在法律的邊界范圍內運行，是改革的政治體制改革的重點之一。建立公共權力制衡機制，主要應從以下幾方面著手：

（一）制定重大決策程序條例

學界一直質疑，我國是否能制定一部行政程序法典，這一問題目前是很難給出簡單的答案的。但是，我們認為制定或出臺重大決策程序條例是可行的。這是決策科學化、合理化的基本要求。湖南省自2008年10月1日正式實施我國首部規范行政行為的地方性法規——《湖南省行政程序規定》，根據該規定，各級政府的重大行政決策，必須經過“五道關卡”：調查研究、專家論證、公眾參與、合法性審理和集體研究。我們上述做法是值得學習借鑒的。

（二）推行決策問責糾錯制度

制定問責糾錯制度是建立責任政府、防止決策權濫用的必然要求。2009年，黨中央出臺了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，引咎辭職也在許多重大事故中得到執行。但在一些地方，問責制并沒有真正落到實處。實踐中，盲目決策、隨意拍板、追求政績的決策、以權謀私的決策等現象時有發生，不僅嚴重損害黨和政府形象，而且浪費了大量社會資源和公共資源。

決策糾錯機制作為決策失誤后的補救性機制，能有效防止或減少因錯誤決策所導致的損失和負面影響。錯誤決策不能只簡單追究責任人的責任，還應立即采取措施予以糾正

（三）建立健全信息公開制度

信息公開是透明政府的基本要求。在未來一段時間內，黨和國家如果能制定《政務公開法》或《信息公開法》將會成為我國法律史上的標志性事件。這不僅是建立信息公開制度，保障人民知情權的需要，對反腐敗工作也將大有裨益。

干部財產公示制度也是建立信息公開制度的內容之一。1994年全國人大將《財產申報法》正式列入立法規劃，中央1995年發布了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，2006年發布了《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》。我們認為，在相關法律出臺以前，可以實行新進公務員、新上任的領導干部（如公開選拔或競爭上崗上來的領導干部）財產公示，然后逐步展開；也可以實行在黨政機關內部網上公開；如果上述兩種辦法都無法實行，可以考慮試行干部財產申報制度，即公務員向紀委或其他獨立機構申報財產，由紀委或其他獨立機構掌握，不予以公開，這樣即使有腐敗犯罪行為，一旦暴露，也便于查處。

（四）實行干部經濟審計制度

實行干部經濟審計制度是治理腐敗的需要。防止干部經濟犯罪和貪污腐敗，落實“三審查”制度，即對其任前的家庭和重要親友的財產審查；在任職期間其收入的定期審查；離任前其財產增加狀況審查，以防止腐敗干部非法轉移贓款贓物。實行領導干部離任審計制度。在領導干部調離原工作崗位后，對其廉政狀況進行審查，我們認為可以在處級及其以上領導干部中實行，這樣可以避免帶病提拔晉升、“邊腐邊升”的問題。離任審計人員范圍可以確定為處級以上干部，審計兩次，兩次間隔2年。

七、強化愛國統一戰線工作，促進社會全面和諧發展

統一戰線是我黨在中國革命進程中總結出來的三大法寶之一，是我黨必須長期始終堅持的一項基本政治制度。統一戰線工作的基本原則是：長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共。統一戰線工作涉及政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系等諸多復雜關系，只有這些關系和諧了，社會才會和諧，才能達到真正的小康社會。因此做好統戰工作，始終是一項基本的政治任務，也是政治體制改革重要內容。我們認為當前統戰工作的重點和難點的在于以下兩個方面：

（一）完善民族區域自治制度

在堅持“維護國家統一、維護民族團結”這一基本前提下，要加快民族地區經濟社會發展，加大對口支援力度。妥善解決邊疆民族地區民生問題。在民族地區要重點解決教育、醫療衛生、社會保障等涉及群眾切身利益的問題，將其納入公共財政覆蓋范圍，不斷提高投入比重，并建立長效增長機制，真正實現改革開放的成果共享。

加強民族地區法制建設。大力抓好《中華人民共和國民族區域自治法》、《國務院實施<中華人民共和國民族區域自治法>若干規定》等有關法律法規的貫徹落實，切實保障少數民族的合法權益。

（二）貫徹黨的宗教工作方針

宗教領域的和諧，直接關系到整個社會的和諧。新時期黨的宗教工作基本方針是：信仰自由、依法管理、獨立自辦、引導適應。黨的宗教工作基本方針自1993年全國統戰工作會議提出以來，其形成和發展經歷了一個歷史過程，分別載入了十六大、十七大、十八大報告。在新的歷史時期，如何落實這一方針，發揮宗教在促進社會和諧方面的積極作用，是對基層黨政部門和社會管理部門的嚴峻考驗。endprint