吉林省新型城鎮化建設面臨問題及對策

劉一鳴　姜巖

【摘 要】歐美發達國家城市化發展歷程及我國改革開放30多年實踐證明，城鎮化是社會由低級階段向高級階段發展的必由之路。而十八屆三中全會以后，“新型城鎮化”的話題在更大的范圍內引發了熱議。文章通過對吉林省新型城鎮化過程中存在的問題進行分析研究，提出了吉林省加快發展新型城鎮化的建議及對策，為吉林省新型城鎮化建設提供了依據。

【關鍵詞】新型城鎮化；對策研究

黨的十八屆三中全會《決定》強調，堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化。一方面，新型城鎮化是我國“新四化”建設的宏偉戰略和歷史任務，是我國擴大內需的強力引擎，是保持經濟持續健康發展及全面建成小康社會的動力之源。另一方面，新型城鎮化也是縮小貧富差距打破城鄉二元體制的有效措施。就吉林省目前的實際情況來看，各地的新型城鎮化發展水平還有提高，存在二元制戶籍壁壘、誤解城鄉統籌、人為造城現象較為普遍、城鎮化成本過高等問題。本文通過對吉林省新型城鎮化建設過程中存在的問題進行分析，以期為吉林省新型城鎮化的建設發展提供參考依據。

一、吉林省新型城鎮化建設面臨的主要問題

（一）二元制戶籍政策成為新型城鎮化發展的壁壘

城鎮化實質就是農民進城的過程。主要的表現和核心的內容是農村人口向城鎮轉移和聚集。我省城鎮化的重要任務是重點是積極引導有意愿、有能力、能適應的農民進城落戶并加快轉化為市民，然而長期以來我省農村人口的城鎮化轉移一直受制于二元戶籍制度束縛，并由此引發諸多的問題。二元戶籍制度產生了二元糧食供應制度、二元就業制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元醫療制度以及二元公共事業投入制度在內的多種具體制度構成、支持和維持的。二元制的戶籍制度通過政法律和政策使得各種生活、生產要素無法自由流動，城鎮人口職業居住及生活空間固化，人口的水平和垂直流動難度加大。城鎮間在戶籍、住房、就業、教育、醫療、社保等方面形成了很大公平失衡的兩種制度，這成為阻礙我省新型城鎮化發展的壁壘。

（二）誤解城鄉統籌，人為造城現象較為普遍

新型城鎮化不是單純地“人為造城”，而是“人的城鎮化”，具體指城鄉居民權利的平等和社會保障的公平。雖然許多地方喊的是新口號，但是做的卻是老事情，依然延續舊有觀念和做法，重物輕人。錯誤地將城鄉統籌理解為將農村變為城市，在廣大農村實行“去農村化”。比如城鄉建設用地增減掛鉤，出現了村莊合并，農民被迫上樓的現象。表面上是城鎮化，其實是土地的城鎮化，而非人的城鎮化。最終是村非村，城市非城。

（三）土地財政抬高農民進城成本，阻礙新型城鎮化發展

土地財政扭曲了政府原本的職能。政府的本職是為城鎮化發展提供公共產品和服務的。而現在賣地財政只要土地，不要人口，政府去低價拿地高價出售，從中牟利，把自己搞成了市場中的生意人。多年以來，巨額的土地財政收入和土地出讓收入被密集投入在重點城市的基礎設施和環境改善上，推動城市房地產價格持續飛漲。外來農民工只能擠在集體工棚和地下室里，這樣的城鎮化當然是不協調的，這是絕對不可持續的。而政府卻債臺高筑。也是傳統的城鎮化道路走不下去、必須改革轉型的癥結。

二、我省新型城鎮化建設的對策與建議

（一）統籌城鄉發展，逐步建立統一的戶籍制度

首先要應逐步建立城鄉統一的戶口制度，為城鄉人口自由流動創造條件。一方面要剝離二元制戶籍制度的福利分配功能，還原其原有功能，打破城鄉農業、非農業二元戶口管理的分割結構，實施以身份證為核心，以居住地為基礎的身份統一、機會均等、權利平等的城鄉統一的人口居民登記管理體制，大城市要合理控制人口不限制體量。另一方面要深化戶籍及公共服務體制的改革，建立健全戶籍制度改革的配套制度。這也是戶籍制度改革的重點與難點。取消現行的農業戶口、非農戶口與社保、教育、醫療、就業和住房等方面的福利牽連，直至最終消解城市戶口的附加利益。去除由城鄉二元戶籍制度帶來的對農民社會福利的制度性歧視。同時，必須解決好相關的土地、勞動就業、社會等制度的配套改革問題。

（二）深化土地制度改革，發揮市場在資源配置中的決定作用

按照破除城鄉二元化的土地產權制度，提高土地利用效率和城鎮化的質量，實現城鄉土地權益平等、自由交換的要求，深化土地制度改革。一是要切實保護農民合法土地權益。賦予農民完整的土地財產權，讓農民直接擁有土地的所有、占有、使用、處分的權利，并完善土地產權法律制度。二是讓土地成為農民的發展資本。完善征地和流轉制度，修改現行的《土地管理法》及相關制度規定。嚴格界定經營性和公益性建設用地，完善征地補償機制與土地價格形成的市場機制。促進土地資源的集約利用，提高對農民的征地補償標準。讓農民更多地分享土地增值收益。三是要加強城鎮化過程中土地資源集約利用。對城鎮國有土地的規劃、使用、批租必須公開、透明，要制定科學的土地利用總體規劃和城鎮發展規劃。

（三）深化財政體制改革，降低城鎮化成本

改革公共財政體制，為戶籍制度改革提供必要的財政基礎。賣土地是可以掙錢的，而接納人口是要花錢的。既然問題在脫鉤，那解決問題就要考慮掛鉤。做到錢從哪來就用到何處。把人口戶籍化指標和每年的土地分配指標相掛鉤。確保地方政府將土地收益與安排一定數量的人口入籍相關聯。從根本上解決人的城鎮化和土地城鎮化脫鉤的問題，深化財政體制改革，將城鎮化過程中政府大量出售土地所獲收入與吸納進城人口落戶相關聯。破除土地財政只要土地，不要人口的惡性循環。

參考文獻

[1] 厲以寧.論城鄉二元體制改革[J].北京大學學報，2008（3）.

[2] 劉立峰.對新型城鎮化進程中若干問題的思考[J].宏觀經濟研究，2013（5）.

作者簡介：劉一鳴（1985- ），男，遼寧營口人，吉林農業大學馬克思主義學院，馬克思主義基本原理專業2011級碩士研究生，主要從事馬克思主義中國化研究；姜巖（1966- ），女，吉林長春人，吉林農業大學馬克思主義學院，副教授，碩士，主要從事馬克思主義中國化研究。endprint