西部生態移民跟蹤調查

侯東民　張耀軍　孟向京　蔡林　周祝平

摘要：文章評述了近年西部生態移民方式變革的進步與局限。指出有效解決西部貧困暨生態惡化區域貧困及生態惡化的問題，最終繞不開“外向轉移人口壓力”，建議適度改革現行以內部生態移民及整村推進開發扶貧為重點的扶貧戰略，利用我國農業勞動力轉移與教育發展大趨勢，整合目前國家相關發展戰略，多種措施有效卸載西部生態脆弱區的人口壓力，從根本上解決西部貧困與生態問題。

關鍵詞：西部生態移民；“外向轉移人口壓力”戰略；扶貧

中圖分類號：C922文獻標識碼：A文章編號：1000-4149（2014）03-0042-09

一、世紀之初生態移民的基本矛盾

21世紀初西部大規模退耕后，退耕區普遍面臨著發展后續產業的難題，農牧民在相當程度上靠退耕補助生活，“給錢就退，沒錢再墾”的矛盾一度非常突出。究其原因，是由于自“八七扶貧攻堅”以來隨著貧困人口的大量減少，剩下的貧困人口日益集中于生態環境惡劣的所謂“一方水土養不了一方人”的連片貧困地帶。大規模退耕后該地區人地矛盾事實上進一步尖銳了，“造

血”已基本無從談起。例如，國家退耕標桿縣陜北山區吳起縣退耕后農民的耕地由20畝降到2畝，盡管同時期扶貧力度不斷增大，但農業生計依然難以改觀。吳起縣政府2004年“整村推進”重點扶貧，開發扶植20個偏僻山區村（通電、通路等），投入扶貧資金2600多萬元，縣里打報告仍稱資金遠不夠使用，而相關通路、通電措施根本無法改變退耕后村民僅靠“十年九旱”的干旱山區2畝耕地來維持生活的狀況。顯然，解決西部生態脆弱區的人口問題、貧困問題、生態惡化問題，必須觸及人口遷移。除非采取“外向轉移人口壓力”戰略，否則再多的人力、物力、財力投入仍可能收效甚微，在這種意義上，在西部貧困暨生態惡化區采取生態移民措施，從解決該地區貧困問題來看完全有必要。

2004～2005年我們在甘肅、陜西、寧夏、新疆、青海、內蒙古6省區對生態移民工作進行調研

2005～2013年以來在各地調研，我們主要是與政府相關各級管理機構座談，以及在移民點與村民座談并做問卷調查。西部地廣人稀特點顯著，移民點分布更為分散，調查中移民點選擇不可能完全隨機進行，為此，我們參考了當地政府的建議。政府提供的移民點一般屬于當地移民情況的中等以上水平，因此我們認為調查中所發現的某些問題非常具有普遍性。后認為，遷入地選擇的適當與否，決定著移民工作的成敗。國家對生態移民工作提出 “搬得出、穩得住，富起來”的要求，原則上是完全正確的。但在實踐中，區域內已經鮮有適宜移居的地區，于是政府提出就近搬遷的原則，移民基本上仍安排在貧困暨生態脆弱區之內，乃至一些地區甚至一度形成了“就地”移民現象（農民只在村內移動了住房）；內蒙古荒漠化嚴重地區的搬遷雖暫時緩解了“沙進人退”地點尖銳的生存矛盾，但同時也加重了遷入地的環境壓力，因遷入地自然條件差，移民生產、生活存在困難，移民返回原住地的情況時有發生，貧困地區內部人口壓力沒有真正得到緩解。

那么，如何越過導致“就近移民”的那些客觀上的障礙？我們曾提出，這一方面意味著有必要改革移民經濟政策，以“買地移民”在內地尋求擴展生態移民途徑；另一方面單純生態移民手段畢竟有很大局限性，解決西部貧困暨生態惡化地區人口問題的根本途徑需要我們結合全國城鎮化形勢，實行當初稱之為“勞務輸出與戶籍改革相配套”的人口轉移與扶貧戰略[1]。

二、近年來西北生態移民方式的進步

為觀察早期生態移民的后續結果，2009～2013年我們對西部生態移民進行了跟蹤調查。發現21世紀初期的某些移民活動已經宣告失敗，貧困地區農民只有外出打工才有長足發展。與此同時，隨著資金增多，政府推動的更大規模的移民浪潮此起彼伏。2009年以來，我們跟蹤調查了青海格爾木三江源生態移民，內蒙古鄂爾多斯市、陜北吳起縣、甘肅民勤以及寧夏西海固等地的生態移民。其中青海格爾木三江源生態移民基本是城鎮化方式移民，且仍在按既定方針及趨勢進行，其問題主要是需要政府對藏族移民進一步加強保障與服務。這里主要對其他地區生態移民方式的轉換做一評論。

1.修正“就近”生態移民

陜北吳起縣位于陜北黃土高原的丘陵溝壑區，曾是水土流失最嚴重的縣份之一。面對嚴重的生態惡化問題，1999年全縣一次性退耕1555萬畝，至今是全國退耕面積最大的縣。因長期人口增長及過度開發，吳起縣實際已無可以移民之地，這導致21世紀初吳起縣移民方式十分特殊（這實際也是陜北許多地區的移民方式），對此我們稱之為“就地移民”。

近年來，吳起縣已經開始新一輪合并、收縮方式的生態移民。包括以往花費不貲的 “整村推進”扶貧村在內的某些偏遠農村被徹底放棄，人口向接近城鎮及公路的相對平坦地帶進行收縮、合并遷移。退耕后吳起縣農民基本只保留了人均2畝耕地（山地或山區川地），這種收縮、合并遷移，實際上無法根本解決當地的農業困境，但相對于“就地移民”已經有了重要改進。同時，依托農民外出打工、中央惠農政策以及地方政府的各種補貼（吳起縣依賴石油收入，2008年人均GDP已經超過北京，政府對農業有多種幫扶），農民生活也得到提高，對退耕補助的依賴已經大幅度減低。事實上，在寧夏西海固等其他西部山區，我們也觀察到類似的移民現象，這正成為西部山區生態移民較普遍的方式之一[2] 。由于農民普遍外出打工，許多西部山區對國家退耕補助的依賴顯著降低。

將西部偏遠山區貧困人口向靠近行政及經濟中心的地域合并、收縮，使得邊遠生態脆弱地區的人類活動大大減少（其中包括一些移民離開了災害頻發區），甚至形成一些無人區，這為邊遠地區生態自然恢復創造了前所未有的條件；同時也更便于政府有效率地集中使用生態建設資金、扶貧資金以及其他支農資金，實施移民村人口的管理與服務，加強移民村各種基礎設施建設，使生態移民的生活及受教育條件等都得到了更好的改善，農民外出打工也更便捷。盡管這種農業安置的新方式在一些地區也存在著移民耕地不足、生產條件改善不足（移民實際上很難因遷入地的農業而富起來）、人口增加對水資源的壓力增大等問題，但這種移民方式在很大程度上還是進步的。

2.城鎮化移民比重有所增高

內蒙古鄂爾多斯市是新興的西部資源型城市，調研中該市官員直言不諱地宣稱21世紀之初的農業性質生態移民多已失敗，新一波移民浪潮正在興起。在新的移民規劃中，政府將鄂爾多斯農業區劃分為農業優勢區、限制開發區、禁止開發區三類，擬將限制開發區、禁止開發區60萬人口整體主要搬遷到鄂爾多斯城鎮，并在城鎮解決其住房、戶籍、社會保障等問題。鄂爾多斯市常住人口當年僅160余萬，因此，這一移民計劃盡管有其他地區難以匹敵的財政實力做支持，仍過于雄心勃勃。盡管如此，鄂爾多斯市“三區生態移民”鮮明地體現出政府已經清楚認識到在生態脆弱區內部農業移民的局限性，認識到城鎮化移民是根本出路。鄂爾多斯市根據自然條件及土地承載力將農業區劃分為優勢區、限制發展區及禁止發展區，并據此部署“三區生態移民”，生態移民不再以“就近”為原則，而明確地由一種區域性主體功能區規劃為指導，這是生態移民工作科學性增強的范例。

目前寧夏正加快全國著名的西海固貧困山區35萬人口的生態移民工作，除在西海固內部采取合并收縮式移民外，在寧夏河套地區沿黃經濟帶采取城鎮化“勞務移民”方式的力度也在增強。至于吳起縣，在采取上述收縮合并式移民之后，近年來已經開始實施新的“無土化移民”，即將所有移民“無土化”安置在縣城及重點鎮。某些地區城鎮化移民活動在移民融入城市經濟方面也是成功的。

3.非政府組織的自發移民興起

2005年在內地28個平原村的調研中，我們曾分析指出，我國耕地的農轉非工作表明，如價格合理， 土地出讓工作是能受到出讓土地的農民歡迎的。生態移民也涉及遷入地土地出讓問題，利益與市場機制同樣決定著遷入地農民的態度。對遷入地農民讓出的耕地，政府補償如果有一定的力度，同樣的利益機制也會促進尋找適當的移民遷入地的工作。在政府與農牧民對生態移民均花費不貲的基礎上，該調查也表明在一些遠離城鎮（地價低）、土地相對富裕的適宜移民地區實行我們建議的“買地移民政策”是可行的[3]，對比政府的行政手段，這種方式在財政及管理成本等方面具有多種優勢。

近年來的調研中，我們欣喜地看到寧夏西海固農民到北部河套地帶買地的移民暗潮已經自發涌動。一些南部山區農民經市場化私人交易取得北部農民轉讓的土地而移居。自發移民者到達黃灌區后，生產、生活更加穩定，且無需政府在基礎建設上大動干戈，總的花費比政府組織的生態移民低，這對西海固移民及遷入地農民（農業收益不高）來講是雙贏的。政府移民工作改革已經明顯落后于群眾的實踐，如何在生態移民工作中借用這類自發買地移民的力量，很值得思考。

4.工程建設質量有所提高，移民民生綜合配套政策體系更加完善

以往很多地區在保障基礎設施及住房建設質量方面做得不夠好。在新一波移民中，我們看到各地移民財政投入水平在提高，房屋及各項基礎設施建設水平有所提升。

移民初期，移民需要一定時間來適應新的移民環境，政府的幫助對于移民來說是非常重要的。今天，在生活補貼、住房、就業、就業培訓、社會保障等方面，政府的綜合配套政策更加完善，既體現了生態移民規劃方面的進步，也表現出了政府對生態移民民生問題更高度的重視。

三、新一波生態移民的局限性

1.農業安置方式仍存在種種問題

目前，合并、收縮式移民已成為西部生態移民較普遍的方式之一。與以往相比，這種移民方式有重要的進步意義，但移民仍安置于生態脆弱區內部，偏遠村莊被廢棄，生態脆弱區內部耕地總量進一步減少，新遷入地人口生產、生活壓力，生態壓力不可避免地增大，一些移民點水資源供給不足或出現水井水位下降。近年主要得益于年輕農民普遍外出打工，也得益于國家各項惠農政策，此類移民生產、生活的困境被較大地淡化。但中年以上農民如無打工收入，其生活依然會受到影響。遷入地水資源供給及其對環境的影響，也仍需加以關注。

此外，受尋找適宜遷入地的限制，就地移民，即只遷徙農民住房，農民仍耕種原有土地的移民方式，在當前不少地區依然存在。對確實存在地質災害威脅的村落而言，這無可厚非，但實際移民工作并非僅僅如此，因為相比生活條件，這類移民更難改變的是生產條件。

2.城鎮化移民暴露出新的問題

目前有較好條件實施城鎮化移民的主要還是西部新興資源型城市。但在西部山區的新興資源型城市，實行城鎮化移民并不容易，外向轉移才是其根本出路。例如，石油（開采）經濟增長迅速的陜北吳起縣，雖然2008年縣人均GDP已經超過北京，但吳起縣城是山地包圍之中的一小片川地，地域狹窄、干旱少雨、水資源有限，在這種基本制約下，非石油經濟發展及城鎮擴展都受到限制。吳起縣近年采取了合并、收縮式農業移民策略，并且在當前進一步擴大移民規模時，采取了就地農業安置方式與城鎮化方式的一種變形嫁接，一方面移民全部無土城鎮化安置，另一方面又忌憚移民的就業問題，允許移民繼續耕種幾十里之外原有的土地，均可以看成是城鎮化移民不易所致。

此外，上已述及，鄂爾多斯市的常住人口是160萬，曾規劃搬遷人口60萬，主要是城鎮安置。盡管這一規劃有強大的財政實力支持，實施之初一些旗縣已反映出存在資金問題及移民就業問題。近年來在金融危機影響下，這一移民規劃遭遇了更多困難，資金問題、移民就業問題凸顯。鄂爾多斯市無土城鎮化移民中戶均投資突破30萬元，遷出地村莊已經拆毀，移民的后續就業及生活問題則已成為令政府頭疼的長期負擔。到2010年底鄂爾多斯市無土城鎮化移民已經停止，移民數量僅以萬計。

經濟實力雄厚的吳起縣及鄂爾多斯市近年的實踐告訴人們，從總體上看，受制于多種條件限制，城鎮化移民近期還很難成為西部生態移民的重要方式之一。然而，這種方式目前在西部移民工作中有擴大推廣之勢。例如，除吳起縣移民已經采取全部城鎮安置外，2013～2017年內蒙古自治區全區37萬移民規劃中明確要求無土勞務移民達到30%。

3.沒有嘗試去外部市場買地移民

上已述及，寧夏西海固農民自發到北部買地移民已經暗潮涌動。這突破了地理界限，開拓了向平原地區要地的渠道，對西海固移民及出讓多余土地的黃灌區農民（土地收益低）來講是雙贏的。這種移民更穩定，無需政府在基礎設施建設方面大動干戈，一次性移民總花費也比政府生態移民花費低。事實上西部寧夏、陜西、甘肅以及我國其他一些西部省份，境內均有平原可以通過“買地移民”的方式挖掘潛力，本來就不必局限在生態脆弱區內部勉強進行移民安排。

4.扶貧工作視野局限于生態脆弱區內部，無法充分發揮效率

目前我國西部扶貧重點是就地“整村推進”開發式扶貧及內部生態移民。在扶貧工作視野局限于生態脆弱區內部的情況下，目前已經形成了中央及地方政府越有錢，對生態脆弱區投入越大，隨之“整村推進”開發式扶貧資金越多，生態移民規模也日益增大的局面。但生態脆弱區內的開發式扶貧實際上已難以達到穩定效果，有的整村推進重點扶貧村隨后又被實行生態移民；而不斷增大移民規模且擬在移民工作中添加改革色彩，擴展耗資更多的城鎮化無土移民方式等，難免增加某些風險。

近年，無論是中央還是地方政府投入西部生態脆弱區的資金越來越多，有生態建設、新農村建設、危房改造、農田水利、中央政府扶貧資金、地方扶貧配套資金、省際對口扶貧資金、地方各級政府部門對口扶貧、扶貧與計劃生育相結合的“少生快富”資金，以及中央和地方民政、教育、農業部門的有關投入，等等。在一些資源縣投入驚人，陜北吳起縣2013年貧困人口有24萬人，政府扶貧投入高達366億元，人均達到了15萬元； 2012年吳起縣政府投入的農業產業化建設資金也達到農民人均4000多元，為配合陜西省減少貧困人口的目標，吳起縣實行“有勞動能力的年補，無勞動能力的月補”，每年直接劃到貧困人口卡上的資金也有1000元。

近些年，在西部生態脆弱區的退耕、退牧區，包括著名的西海固貧困帶，我們確實感受到農民生活乃至農民的生育觀念都在發生較大的變化，2005年前后那種退耕后農民生活依賴退耕補助，生態建設面對著“給錢就退，沒錢再墾”的窘境與擔憂，早已經成為歷史。農民收入已經取得較大提高。原因包括：農民外出打工日益普遍，生育率降低，國家減免農業稅，實施低保、醫療保險、養老保障、免費九年義務教育，退耕補助延續一個周期，發放草場封育補貼；近年農副產品特別是牛羊肉類較大幅度漲價；當然還有國家及地方政府扶貧投入不斷加大，實行整村推進及生態移民等（西部山區收縮、合并式搬遷或就地搬遷改善了移民的生活環境；某些地區城鎮化移民在融入城市經濟方面也是成功的）。這些因素都使貧困地區的貧困人口數量及狀態發生較顯著的變化

扶貧辦相關負責人解讀我國未來十年扶貧工作重點，www.news.sina.com.cn/c/2011-04-27/214022。但今天人們不妨設想一下，如果剝離農民外出打工、生育率降低、政府各項惠農政策出臺、農副產品漲價以及扶貧對農民的救濟性補助，其他因素對穩定改善生態脆弱區農牧民生產及收入的貢獻有多少？生態脆弱區農牧業狀況又改變了多少？2004～2012年，農業投入遠超西部縣平均水平的吳起縣每個農民年均糧食增產約15公斤，水果年增產不到8公斤，但同期畜牧業產量較大幅度下滑，農民收入提高主要是外出打工、農產品漲價以及政府減免農業稅等各種惠農政策所引起的。前面已經批評吳起縣的整村推進扶貧根本無法改變退耕后在干旱山區農民耕地由20畝減到2～3畝的農業困境，而2013年西部某市扶貧辦發布的《扶貧開發移民擴鎮情況匯報》

在積極肯定移民擴鎮的同時，針對以往弊病也一針見血地指出，“在自然條件惡劣，無生存條件的地區，再也不要實施徒勞的項目，再不要安排無效的投資”[4]。該市農業生態移民實際早已經宣告失敗，移民擴鎮實際也只是使政府背上了資金及移民就業方面的巨大包袱，反映出生態脆弱區內部移民及繼續“造血”扶貧某種程度上的雙重困境，以至于調研中該市移民擴鎮的主要地點、經濟實力最雄厚的準格爾旗的基層干部也強烈建議如果再移民只宜就地農業安置（即早期陜北及目前一些地區的“就地移民”，也就是在村內集中建房式的“移民”。但內蒙古新一輪移民規劃已經下達，其中移民擴鎮必須占相當比例），以減少地方承擔的風險。

在2005年的調查報告中，課題組指出，退耕后貧困暨生態惡化區“一方水土養不了一方人”的矛盾實際上在激化，其社會經濟發展戰略定位的基本方向必須清晰起來。這一基本方向應該是，國家與地方共同努力、探索建立以“輸入生態資源，轉移、輸出人力資源”為導向的新的區域人口、社會、經濟、環境可持續發展戰略。“輸入生態資源”指給予生態補貼或補償，或獲得的外出打工收入等，“轉移、輸出人力資源”是指要努力讓更多的人去外面掙錢、吃飯、養家，乃至徹底轉移出去，并在外出過程中吸收新鮮事物，逐步轉變其生育與生活方式，最終徹底減輕當地生態壓力。《全國生態脆弱區保護規劃綱要》也指出

全國生態脆弱區保護規劃綱要，www.zhb.gov.cn/info/bgw/bwj/200810/W... 2008-10-10，人地矛盾突出是我國生態脆弱區退化的根本原因。近些年，功能區區劃提出了限制開發區、禁止開發區的概念，并對全國整體功能區分布進行了規劃。這在更高的國家戰略層面實際上也已指出，西部生態脆弱區的問題不可能在西部貧困暨生態脆弱區內部乃至在某些西部省份內部得以解決，指出了我國人口分布應由西向東均衡發展。以上兩個文件的基本認識均切中時弊，對解決生態脆弱區問題很有指導意義，迄今卻并沒有找到可以操作的抓手。

但當人們的眼光不僅關注西部生態移民，也關注西部生態脆弱地帶的總體人口變動時，卻發現，一種歷史性的變化已然發生。當前，在多種市場力量驅動下，西部連片貧困帶已經出現顯著的人口外向遷移趨勢，其規模遠遠超過了政府的生態移民，這顯示出了對根本化解我國貧困帶問題的巨大意義。第六次全國人口普查資料顯示，從第五次到第六次人口普查期西部人口比重減低了11個百分點，減少了近1500萬人，考慮到此間外部人口也在流入西部，事實上西部人口外遷數量遠遠高于此數。特別在西部貧困地區，例如，甘肅民勤縣兩次普查期間常住人口由30萬降低到24萬，寧夏西海固所在的原州區在此期間遷出人口估計也達總人口的15%。

事實上，在任何國家的城市化過程中，由于推拉力作用，生態脆弱區人口大量外遷都是一種歷史的必然。在這種趨勢下，政府不是順應我國城鎮化及戶籍改革趨勢，促進外出，或促使外出人口在外部沉淀下來，而是通過規模日益增加的內部搬遷，以日益不貲的花費，將他們遷移到政府勉強選定的地點，或僅僅是就地重建住房而已。很顯然，如果扶貧工作能引入改革性思維，順應、促進上述市場力量的發揮，實現“雙輪驅動”，對有效提高政府資金使用效率，盡早解決當地“一方水土養不了一方人”的問題，一定能取得更好、更穩定的效果。

四、西部扶貧戰略應實施“雙輪驅動”的若干政策建議

今天，當人們的眼光關注西部生態脆弱地帶總體人口變動時，不難發現，在全國經濟發展及市場機制作用下，生態脆弱區已經出現越來越明顯的人口外向流動態勢[5]，并主要呈現四個趨勢：前三個是市場趨勢，即外出打工、教育移民，以及令人驚訝的在生態脆弱區以外真正出現了“買地移民”，但這種“買地移民”不是政府行為，而是寧夏山區農民到北部黃灌區“自發性買地”；第四個趨勢是目前由政府行政力量主導的主要是在生態脆弱區內部的生態移民。

非常明顯的是，就降低西部貧困暨生態脆弱區人口壓力的實際作用看，上述市場化趨勢的負面因素最少，實際作用卻大得多，而整村推進扶貧及生態移民的作用及效果至今受到各種因素較大的制約。我國內地實際已經成為西部生態脆弱區卸載人口壓力的大后方，只要充分調動大后方的潛力，西部生態脆弱區內部難以解開之結，不難得到化解。因此，西部扶貧戰略應與時俱進，做出重要調整，實施“雙輪驅動”：既要在內部更講求效率地使用資金扶貧，也要重視遵循根本途徑出臺政策，促進與積極穩固日益壯大的受市場力量驅動的外向移民趨勢，尋求于從外部徹底卸載人口壓力。

以下根據調研情況，我們從全國層面角度，打破目前西部生態移民的局限性，針對上述趨勢提出若干政策性建議。

1.整合國家相關發展戰略，出臺政策支持生態脆弱區外向卸載人口壓力

以往，在扶貧、生態治理、生態移民、少生快富工程等方面，中央政府對西部社會、經濟發展都給予了巨大的資金支持。今后要注意將這種作用擴展到根本點上來，即支持西部生態脆弱區卸載人口壓力。我們建議實施國家扶貧及生態建設戰略、生態脆弱區規劃、國家主體功能區戰略等，對支持西部生態脆弱區卸載人口壓力問題給予高度關注，作為重要抓手，出臺一攬子促進政策，以從根本上解決因“一方水土養不了一方人”所導致的西部貧困及生態惡化問題，以及扶貧與返貧不斷出現拉鋸戰的問題。

就我國扶貧攻堅難點所在的全部貧困帶而言，按照新的標準，目前貧困人口約5600萬。其中，35歲以下的勞動力僅1/3，不到2000萬，需要轉移的勞動力才1000多萬，而2005年以來，我國年均轉移農業勞動力曾達1000多萬，其中還包括大量貧困地區的年輕農民。根據我國城鎮化規劃，未來20年還將會有29億農民進城。所以，只要充分調動大后方潛力，根本解決貧困帶問題其實不難。

目前貧困縣人口在東部打工者數以百萬計，內地城市戶籍改革正在加快進行，我國有關西部的各項發展規劃，如能利用這一契機，實現扶貧、生態建設戰略的重大突破是完全可能的。

（1）建議對西部貧困地區教育事業給以特殊扶植政策。近年來，“教育移民”日益受到西部政府的高度重視。一些調查顯示，西部貧困地區大專以上學歷人口基本在外就業。例如，寧夏固原市教育委員會統計，該市大專以上學歷人口70%以上在外就業，甘肅民勤這一比重更高，近90%。目前我國高等教育適齡青年入學率已達到30%，2020年有望達40%。如果能保障西部貧困地區適齡青年高等教育入學率不低于甚至適當高于全國平均水平，加上保持其適當的中專入學率，經過多年累積，通過教育使得西部貧困地區青年人口逐步外遷，也會達到顯著的紓緩人口壓力的效果。

因此，國家對參加高考、中專考試的西部貧困縣學生應采取加分政策，以適當提高西部貧困縣高考、中專招生比例，使其不低于全國平均水平，甚至適當高于全國平均水平；并應允許西部貧困縣流動人口子女在遷入地參加高考；應采取適當增加西部貧困縣教師工資，以及其他有利于提高我國西部生態脆弱區師資水平及教育質量的政策等，做好、做充足教育移民工作。

（2）建議對西部貧困縣流動人口實施城市戶籍改革加分。建議在當前國家大力推進城鎮化的過程中，在全國范圍內對西部貧困縣或全國貧困帶流動人口實施戶籍改革加分制度，且西部大學生優先、計劃生育戶優先，以鼓勵貧困帶人口永久性外遷。

即便僅就教育移民而言，這也是必要的。例如，甘肅民勤縣近年教育移民成果顯著，適齡青年80%以上已經接受高等教育，絕大部分畢業后在外就業。但民勤教育局統計表明，2012年民勤一本學生錄取率約5%，二本錄取率約19%，三本及專科高職占76%。從當前大學生就業的情況來看，民勤在外大學畢業生主要是打工。這些年輕人最終能否不像農民工一樣40歲就被迫返鄉，西部教育移民最終有多少人能在外邊落腳，仍屬未知，這不取決于西部，而取決于今后全國的城鎮化政策。如果國家在城鎮化解決落戶問題中加入貧困帶外出人口的優先舉措，不僅更能體現城鎮化是以人為本，同時也完全可以“一石三鳥”，以潤物細無聲的方式有力化解西部貧困帶的貧困及生態問題。

2.進一步改進西部生態移民工作

目前西部多省均有令人矚目的生態移民規劃，如陜西省政府《陜南地區移民搬遷安置總體規劃（2011—2020年）》、《白于山區扶貧移民搬遷規劃（2011—2015年）》，計劃啟動的“陜南地區移民搬遷安置”和“陜北白于山區扶貧移民搬遷”工程，分別涉及搬遷居民240萬人和392萬人；寧夏“十二五”期間 30萬人生態移民規劃已經在實施；貴州省政府在2011年12月底的經濟工作會議上宣布，貴州省將啟動實施扶貧生態移民工程，用9年時間搬遷150萬貧困群眾；以及上述內蒙古2013～2017年移民規劃，等等。這些生態移民無疑仍將主要安置在生態脆弱區內部，并主要以農業方式安置。結合多年調研情況，這些巨大的規劃令人喜憂參半，仍應注意以下問題。

（1）西部生態移民應切實約束規模，重點解決地質災害頻發地帶的移民。嚴格規范西部生態移民工作首先是要科學地規范遷入地選擇標準，但在實踐中，生態移民無法脫離生態脆弱區這一實際仍不可避免。我們希望國家支持西部生態脆弱區外向卸載人口壓力的多種措施能夠早日出臺，以改變西部省份急切地希望依賴自己力量解決生態脆弱地帶人口壓力的預期，切實較嚴格地控制內部生態移民規模，同時應繼續高度關注生態脆弱區移民遷入地的生態環境變化。

目前，退耕、禁牧在西部已經穩定推行，國家惠農政策頻出，農村低保、養老保障等社會保障建設加速，九年免費義務教育已經普及，各級財政對生態脆弱區農牧業的扶助力度也越來越大，外出打工已經成為農民收入的重要來源，并大大減少了農牧民家庭的食品消費，這些都使得在西部生態脆弱區以往較尖銳的由于農牧業壓力所致的生態壓力已經較大減弱，多數地區農牧民溫飽已經基本無憂。在對鄂爾多斯市的調研中，基層干部針對移民擴鎮給政府帶來的麻煩強烈建議，如果再移民只宜就地農業安置，也是因為多數移民溫飽已經基本無憂，內部農業遷移或城鎮化安置后其生活及就業反而面臨不確定性。在這種情況下，西部生態移民更應穩步推進，沒有必要因冒進而遺留很多問題。今后西部生態移民的重點，應是集中解決確實面對較大地質災害威脅的移民。

（2）應出臺政策支持到非生態脆弱區“農民自聯系買地移民”。應研究在省內非生態脆弱區由政府與移民共同采取買地移民方式的可能性。

2013年在毗鄰陜北的陜西省銅川市耀州區小邱鎮的調研表明，在農業收入依然低迷、年輕農民打工普遍、年輕人外出打工消減了糧食需求、家庭土地因此更顯富裕的情況下，在相對遠離經濟繁華城鎮地區的平原農村，農民將一部分富裕耕地待價而沽的意愿更為強烈，農民家庭的耕地擁有量一般在6～11畝，出讓1～2畝絲毫不影響耕地對農民生活的基本保障作用，平原村莊戶數很多在三四百戶，一個村1戶轉讓1畝，可挖掘的潛力也很可觀。目前，耀州區小邱鎮農民心目中的耕地價格每畝一般在3萬～5萬（種糧每畝收益400元，達到3萬～5萬需要100年），并不高。在內地相對遠離繁華的城鎮地區買地移民，由于土地具備灌溉條件，加上年輕人還是要出外打工，四五口之家3畝足矣，土地投資也就十幾萬。在寧夏我們幾乎沒見到自發移民家庭花費達到10萬元的，而目前寧夏政府組織的生態移民以戶為單位計算，一次性規劃投資已經超過12萬，由于耕地質量及水資源等方面的問題，移民后各種維持及補助費用還不計算在內。至于延安市及鄂爾多斯近年的某些無土生態移民，戶均投資已達30萬～50萬。例如，吳起縣鐵邊城鎮近年無土安置移民戶均投資達到50萬元（戶規模約5人），農民的耕地卻在七八十里之外；鄂爾多斯無土城鎮化移民戶均投資突破30萬元（戶規模約3人），遷出地村莊已經拆毀，移民的后續就業及生活問題還成為政府長期的負擔。在吳起縣城周邊安置的城鎮化移民，每戶僅建房補助已在10萬元以上，通路、水、電、通信的投資還不包括在內。目前西部生態移民完成搬遷一般總投入人均不會少于3萬元，戶均在十幾萬元。

事實上，西部許多貧困縣也是財政充足的資源縣，如陜北白于山區多個縣就是如此，而陜西省內就有較好平原農業區（陜西的關中平原）。西部類似省份完全可以首先試點以市場為手段，以取得平原耕地為目標的穩定的新的生態移民方式

（注：由于煤炭、石油而近年暴富的陜北白于山區原來是陜北最貧困的地區，筆者中有人在陜北插隊時，當地已墾殖殆盡，乃至20世紀六七十年代，已有不少人背井離鄉到陜北延安縣及其以南的深山里開荒生存，被當地人稱為“黑戶”。《白于山區扶貧移民搬遷規劃（2011—2015年）》規劃39萬人在當地移民搬遷，并達到“穩得住、富起來”，初聽令人驚愕不已，顯然不如出錢到關中買地移民）。

對此，可以采取政府建立牽線搭橋的網絡平臺，鼓勵農民自發聯系，“農民談成，政府再提供資助”。可以預計，首先由農民相互聯系及談判，談好了政府再支持，比起政府自己出面征地組織移民，地價會更接近于市場，移民成本相對會小得多。至于移民地的選擇，一般宜遠離繁華城鎮。

此外，政府對買地移民應嚴格把關，平原農民留足基本生活保障耕地后，其余土地才允許轉讓。

（3）謹慎對待城鎮化移民（或稱無土勞務移民）。目前，西部生態移民工作已出現推動無土勞務移民的趨勢。前已述及，在經濟實力雄厚的鄂爾多斯以及鄂爾多斯市最具實力的準格爾旗，政府花巨資實施的這種移民反而成為政府難以擺脫的包袱，這說明在西部人為搞城鎮化，搞無土化移民擴鎮，難以達到滿意效果。在我國經濟進入減速及經濟結構調整階段的背景下，西部城鎮化道路更只宜走農民工戶籍改革路線，即限定條件，只吸納已經在城市穩定工作、穩定居住多年的農民工及其家庭，不宜較大規模實施無土移民擴鎮，否則可能會孕育更多的風險。

（4）引進移民參與，進一步規范生態移民工程實施過程。移民參與是世行、亞行有關移民準則高度關注的問題。只有讓移民積極參與移民點的建設與監理，才能確保移民資金使用得當，并保證移民工程建設質量。在當前社會風氣下，移民規模越大，這方面的問題越需注意。一些地區工程質量較好，主要得益于領導重視，反復督查。但解決根本問題需要的是制度建設，即落實移民參與。

近年來陜北吳起縣鐵邊城鎮的移民建房，采取了政府提規范，移民與施工方直接提要求、簽合同、做監理的移民工程管理方式，是很好的移民參與模式，應予以推廣。

參考文獻：

[1] 侯東民.解決西部貧困暨生態惡化問題的根本出路[J].環境保護，2006，（8）.

[2] 梁福慶.中國生態移民研究[J].三峽大學學報（人文社會科學版），2011，（7）.

[3] 侯東民.移民經濟政策市場化：內地“買地移民”的調查[J].人口與發展，2008，（4）.

[4] 鄂爾多斯市扶貧辦.扶貧開發移民擴鎮情況匯報[R].2013.

[5] 陳偉然.貧困縣農業人口外流狀況研究[D].中國人民大學，2005.

[責任編輯武玉，方志]

（1）西部生態移民應切實約束規模，重點解決地質災害頻發地帶的移民。嚴格規范西部生態移民工作首先是要科學地規范遷入地選擇標準，但在實踐中，生態移民無法脫離生態脆弱區這一實際仍不可避免。我們希望國家支持西部生態脆弱區外向卸載人口壓力的多種措施能夠早日出臺，以改變西部省份急切地希望依賴自己力量解決生態脆弱地帶人口壓力的預期，切實較嚴格地控制內部生態移民規模，同時應繼續高度關注生態脆弱區移民遷入地的生態環境變化。

目前，退耕、禁牧在西部已經穩定推行，國家惠農政策頻出，農村低保、養老保障等社會保障建設加速，九年免費義務教育已經普及，各級財政對生態脆弱區農牧業的扶助力度也越來越大，外出打工已經成為農民收入的重要來源，并大大減少了農牧民家庭的食品消費，這些都使得在西部生態脆弱區以往較尖銳的由于農牧業壓力所致的生態壓力已經較大減弱，多數地區農牧民溫飽已經基本無憂。在對鄂爾多斯市的調研中，基層干部針對移民擴鎮給政府帶來的麻煩強烈建議，如果再移民只宜就地農業安置，也是因為多數移民溫飽已經基本無憂，內部農業遷移或城鎮化安置后其生活及就業反而面臨不確定性。在這種情況下，西部生態移民更應穩步推進，沒有必要因冒進而遺留很多問題。今后西部生態移民的重點，應是集中解決確實面對較大地質災害威脅的移民。

（2）應出臺政策支持到非生態脆弱區“農民自聯系買地移民”。應研究在省內非生態脆弱區由政府與移民共同采取買地移民方式的可能性。

2013年在毗鄰陜北的陜西省銅川市耀州區小邱鎮的調研表明，在農業收入依然低迷、年輕農民打工普遍、年輕人外出打工消減了糧食需求、家庭土地因此更顯富裕的情況下，在相對遠離經濟繁華城鎮地區的平原農村，農民將一部分富裕耕地待價而沽的意愿更為強烈，農民家庭的耕地擁有量一般在6～11畝，出讓1～2畝絲毫不影響耕地對農民生活的基本保障作用，平原村莊戶數很多在三四百戶，一個村1戶轉讓1畝，可挖掘的潛力也很可觀。目前，耀州區小邱鎮農民心目中的耕地價格每畝一般在3萬～5萬（種糧每畝收益400元，達到3萬～5萬需要100年），并不高。在內地相對遠離繁華的城鎮地區買地移民，由于土地具備灌溉條件，加上年輕人還是要出外打工，四五口之家3畝足矣，土地投資也就十幾萬。在寧夏我們幾乎沒見到自發移民家庭花費達到10萬元的，而目前寧夏政府組織的生態移民以戶為單位計算，一次性規劃投資已經超過12萬，由于耕地質量及水資源等方面的問題，移民后各種維持及補助費用還不計算在內。至于延安市及鄂爾多斯近年的某些無土生態移民，戶均投資已達30萬～50萬。例如，吳起縣鐵邊城鎮近年無土安置移民戶均投資達到50萬元（戶規模約5人），農民的耕地卻在七八十里之外；鄂爾多斯無土城鎮化移民戶均投資突破30萬元（戶規模約3人），遷出地村莊已經拆毀，移民的后續就業及生活問題還成為政府長期的負擔。在吳起縣城周邊安置的城鎮化移民，每戶僅建房補助已在10萬元以上，通路、水、電、通信的投資還不包括在內。目前西部生態移民完成搬遷一般總投入人均不會少于3萬元，戶均在十幾萬元。

事實上，西部許多貧困縣也是財政充足的資源縣，如陜北白于山區多個縣就是如此，而陜西省內就有較好平原農業區（陜西的關中平原）。西部類似省份完全可以首先試點以市場為手段，以取得平原耕地為目標的穩定的新的生態移民方式

（注：由于煤炭、石油而近年暴富的陜北白于山區原來是陜北最貧困的地區，筆者中有人在陜北插隊時，當地已墾殖殆盡，乃至20世紀六七十年代，已有不少人背井離鄉到陜北延安縣及其以南的深山里開荒生存，被當地人稱為“黑戶”。《白于山區扶貧移民搬遷規劃（2011—2015年）》規劃39萬人在當地移民搬遷，并達到“穩得住、富起來”，初聽令人驚愕不已，顯然不如出錢到關中買地移民）。

對此，可以采取政府建立牽線搭橋的網絡平臺，鼓勵農民自發聯系，“農民談成，政府再提供資助”。可以預計，首先由農民相互聯系及談判，談好了政府再支持，比起政府自己出面征地組織移民，地價會更接近于市場，移民成本相對會小得多。至于移民地的選擇，一般宜遠離繁華城鎮。

此外，政府對買地移民應嚴格把關，平原農民留足基本生活保障耕地后，其余土地才允許轉讓。

（3）謹慎對待城鎮化移民（或稱無土勞務移民）。目前，西部生態移民工作已出現推動無土勞務移民的趨勢。前已述及，在經濟實力雄厚的鄂爾多斯以及鄂爾多斯市最具實力的準格爾旗，政府花巨資實施的這種移民反而成為政府難以擺脫的包袱，這說明在西部人為搞城鎮化，搞無土化移民擴鎮，難以達到滿意效果。在我國經濟進入減速及經濟結構調整階段的背景下，西部城鎮化道路更只宜走農民工戶籍改革路線，即限定條件，只吸納已經在城市穩定工作、穩定居住多年的農民工及其家庭，不宜較大規模實施無土移民擴鎮，否則可能會孕育更多的風險。

（4）引進移民參與，進一步規范生態移民工程實施過程。移民參與是世行、亞行有關移民準則高度關注的問題。只有讓移民積極參與移民點的建設與監理，才能確保移民資金使用得當，并保證移民工程建設質量。在當前社會風氣下，移民規模越大，這方面的問題越需注意。一些地區工程質量較好，主要得益于領導重視，反復督查。但解決根本問題需要的是制度建設，即落實移民參與。

近年來陜北吳起縣鐵邊城鎮的移民建房，采取了政府提規范，移民與施工方直接提要求、簽合同、做監理的移民工程管理方式，是很好的移民參與模式，應予以推廣。

參考文獻：

[1] 侯東民.解決西部貧困暨生態惡化問題的根本出路[J].環境保護，2006，（8）.

[2] 梁福慶.中國生態移民研究[J].三峽大學學報（人文社會科學版），2011，（7）.

[3] 侯東民.移民經濟政策市場化：內地“買地移民”的調查[J].人口與發展，2008，（4）.

[4] 鄂爾多斯市扶貧辦.扶貧開發移民擴鎮情況匯報[R].2013.

[5] 陳偉然.貧困縣農業人口外流狀況研究[D].中國人民大學，2005.

[責任編輯武玉，方志]

（1）西部生態移民應切實約束規模，重點解決地質災害頻發地帶的移民。嚴格規范西部生態移民工作首先是要科學地規范遷入地選擇標準，但在實踐中，生態移民無法脫離生態脆弱區這一實際仍不可避免。我們希望國家支持西部生態脆弱區外向卸載人口壓力的多種措施能夠早日出臺，以改變西部省份急切地希望依賴自己力量解決生態脆弱地帶人口壓力的預期，切實較嚴格地控制內部生態移民規模，同時應繼續高度關注生態脆弱區移民遷入地的生態環境變化。

目前，退耕、禁牧在西部已經穩定推行，國家惠農政策頻出，農村低保、養老保障等社會保障建設加速，九年免費義務教育已經普及，各級財政對生態脆弱區農牧業的扶助力度也越來越大，外出打工已經成為農民收入的重要來源，并大大減少了農牧民家庭的食品消費，這些都使得在西部生態脆弱區以往較尖銳的由于農牧業壓力所致的生態壓力已經較大減弱，多數地區農牧民溫飽已經基本無憂。在對鄂爾多斯市的調研中，基層干部針對移民擴鎮給政府帶來的麻煩強烈建議，如果再移民只宜就地農業安置，也是因為多數移民溫飽已經基本無憂，內部農業遷移或城鎮化安置后其生活及就業反而面臨不確定性。在這種情況下，西部生態移民更應穩步推進，沒有必要因冒進而遺留很多問題。今后西部生態移民的重點，應是集中解決確實面對較大地質災害威脅的移民。

（2）應出臺政策支持到非生態脆弱區“農民自聯系買地移民”。應研究在省內非生態脆弱區由政府與移民共同采取買地移民方式的可能性。

2013年在毗鄰陜北的陜西省銅川市耀州區小邱鎮的調研表明，在農業收入依然低迷、年輕農民打工普遍、年輕人外出打工消減了糧食需求、家庭土地因此更顯富裕的情況下，在相對遠離經濟繁華城鎮地區的平原農村，農民將一部分富裕耕地待價而沽的意愿更為強烈，農民家庭的耕地擁有量一般在6～11畝，出讓1～2畝絲毫不影響耕地對農民生活的基本保障作用，平原村莊戶數很多在三四百戶，一個村1戶轉讓1畝，可挖掘的潛力也很可觀。目前，耀州區小邱鎮農民心目中的耕地價格每畝一般在3萬～5萬（種糧每畝收益400元，達到3萬～5萬需要100年），并不高。在內地相對遠離繁華的城鎮地區買地移民，由于土地具備灌溉條件，加上年輕人還是要出外打工，四五口之家3畝足矣，土地投資也就十幾萬。在寧夏我們幾乎沒見到自發移民家庭花費達到10萬元的，而目前寧夏政府組織的生態移民以戶為單位計算，一次性規劃投資已經超過12萬，由于耕地質量及水資源等方面的問題，移民后各種維持及補助費用還不計算在內。至于延安市及鄂爾多斯近年的某些無土生態移民，戶均投資已達30萬～50萬。例如，吳起縣鐵邊城鎮近年無土安置移民戶均投資達到50萬元（戶規模約5人），農民的耕地卻在七八十里之外；鄂爾多斯無土城鎮化移民戶均投資突破30萬元（戶規模約3人），遷出地村莊已經拆毀，移民的后續就業及生活問題還成為政府長期的負擔。在吳起縣城周邊安置的城鎮化移民，每戶僅建房補助已在10萬元以上，通路、水、電、通信的投資還不包括在內。目前西部生態移民完成搬遷一般總投入人均不會少于3萬元，戶均在十幾萬元。

事實上，西部許多貧困縣也是財政充足的資源縣，如陜北白于山區多個縣就是如此，而陜西省內就有較好平原農業區（陜西的關中平原）。西部類似省份完全可以首先試點以市場為手段，以取得平原耕地為目標的穩定的新的生態移民方式

（注：由于煤炭、石油而近年暴富的陜北白于山區原來是陜北最貧困的地區，筆者中有人在陜北插隊時，當地已墾殖殆盡，乃至20世紀六七十年代，已有不少人背井離鄉到陜北延安縣及其以南的深山里開荒生存，被當地人稱為“黑戶”。《白于山區扶貧移民搬遷規劃（2011—2015年）》規劃39萬人在當地移民搬遷，并達到“穩得住、富起來”，初聽令人驚愕不已，顯然不如出錢到關中買地移民）。

對此，可以采取政府建立牽線搭橋的網絡平臺，鼓勵農民自發聯系，“農民談成，政府再提供資助”。可以預計，首先由農民相互聯系及談判，談好了政府再支持，比起政府自己出面征地組織移民，地價會更接近于市場，移民成本相對會小得多。至于移民地的選擇，一般宜遠離繁華城鎮。

此外，政府對買地移民應嚴格把關，平原農民留足基本生活保障耕地后，其余土地才允許轉讓。

（3）謹慎對待城鎮化移民（或稱無土勞務移民）。目前，西部生態移民工作已出現推動無土勞務移民的趨勢。前已述及，在經濟實力雄厚的鄂爾多斯以及鄂爾多斯市最具實力的準格爾旗，政府花巨資實施的這種移民反而成為政府難以擺脫的包袱，這說明在西部人為搞城鎮化，搞無土化移民擴鎮，難以達到滿意效果。在我國經濟進入減速及經濟結構調整階段的背景下，西部城鎮化道路更只宜走農民工戶籍改革路線，即限定條件，只吸納已經在城市穩定工作、穩定居住多年的農民工及其家庭，不宜較大規模實施無土移民擴鎮，否則可能會孕育更多的風險。

（4）引進移民參與，進一步規范生態移民工程實施過程。移民參與是世行、亞行有關移民準則高度關注的問題。只有讓移民積極參與移民點的建設與監理，才能確保移民資金使用得當，并保證移民工程建設質量。在當前社會風氣下，移民規模越大，這方面的問題越需注意。一些地區工程質量較好，主要得益于領導重視，反復督查。但解決根本問題需要的是制度建設，即落實移民參與。

近年來陜北吳起縣鐵邊城鎮的移民建房，采取了政府提規范，移民與施工方直接提要求、簽合同、做監理的移民工程管理方式，是很好的移民參與模式，應予以推廣。

參考文獻：

[1] 侯東民.解決西部貧困暨生態惡化問題的根本出路[J].環境保護，2006，（8）.

[2] 梁福慶.中國生態移民研究[J].三峽大學學報（人文社會科學版），2011，（7）.

[3] 侯東民.移民經濟政策市場化：內地“買地移民”的調查[J].人口與發展，2008，（4）.

[4] 鄂爾多斯市扶貧辦.扶貧開發移民擴鎮情況匯報[R].2013.

[5] 陳偉然.貧困縣農業人口外流狀況研究[D].中國人民大學，2005.

[責任編輯武玉，方志]