新型農村社會養老保險政策效應及其影響因素研究

封鐵英　熊建銘

摘要：本文借鑒政策綜合評估模型，從政策制定目標、政策執行力、政策效果三重維度構建新農保政策效應及其影響因素理論模型；采用分層整群隨機抽樣方法，通過陜西省西安市新農保試點區縣基層工作人員和農村居民雙重問卷調查，應用結構方程模型實證分析其內在定量關系與影響機理。結果表明：影響新農保政策效應的關鍵因素根據顯著性大小排序依次為：土地支持、待遇享受、政府支持、經辦服務，而參保期望未通過顯著性檢驗。可通過有效發揮土地支持作用，適當調整待遇水平，加大政府支持力度，提升經辦機構服務能力，合理引導農民參保期望等具體對策，進一步緩解農民養老壓力，優化新農保政策效應。

關鍵詞：新型農村社會養老保險；政策效應；影響因素；結構方程模型；問卷調查

中圖分類號：F84067文獻標識碼：A文章編號：1000-4149（2014）03-0117-12

一、引言

傳統的二元經濟結構、勞動力鄉城流動、土地制度改革等因素導致我國人口老齡化出現未富先老、城鄉倒置的特殊現象。目前農村老齡化水平為142%，高于城鎮35個百分點，總撫養比和老年撫養比不斷升高。處于轉型期的中國農村面臨家庭和土地養老功能弱化、養老人群與需求激增，繳費能力不足、基金籌集困難等多重困境，對于加快新型農村社會養老保險（以下簡稱“新農保”）試點擴面、規避農村養老金失衡風險、提高新農保政策有效性、統籌城鄉養老保險制度產生嚴重阻礙。

新農保是國家保障與改善民生的重點惠農政策，參保人數不斷增多、覆蓋范圍日趨擴大，但政策效應并不顯著，政策執行效率、實施效果亟須提高與改善。在新農保試點擴面迅速推進階段，客觀定量評估試點區縣政策效應，分析促進或制約新農保政策有效性發揮的關鍵影響因素，對于滿足農民養老需求、緩解農民養老壓力、促進制度覆蓋、協調城鄉發展具有重要的理論和現實意義。本文通過新農保政策效應的三維分解和理論模型構建，選取潛變量和觀測變量，提出研究假設；基于陜西省西安市新農保試點區縣政策執行人員和政策服務對象兩類群體問卷調查，實證分析新農保政策效應與其關鍵影響因素的定量關系與內在機理，從政策制定主體、執行主體、受益群體、政策外部性的不同視角提出政策建議，為完善和修訂新農保制度提供理論依據和實踐參考，為提升政策有效性、優化政策效應，提供實證支持和操作指導。

二、理論模型與基本假設

1.新型農村社會養老保險政策效應

關于政策效應研究，約翰（Johns）等以最初目標為切入點分析政策效應[1]。羅斯剛（Rothgang）研究了德國社會保險中長期護理保險政策效應[2]。阿扎（Arza）對拉丁美洲新養老金政策效應評估后指出，社會經濟和政治體制是導致養老保險制度不平等的主要因素[3]。阿格耶旁（Agyepong）等對南非國家全民健康保險政策效應進行研究，強調公共社會政策對低收入國家人類社會發展的關鍵作用[4]。潘思琦等分析老年農民基本生活的保障程度和農民生命周期生活消費水平對政策有效性的影響[5]。新型農村社會養老保險政策是民生工程的重要組成部分，已有研究宏觀上側重于整體制度的實施推進，微觀上關注試點運行的存在問題，較少研究新農保政策效應及其影響因素，且實證分析不足，研究結論推廣意義和應用價值受限。

本文認為，新型農村社會養老保險政策效應是指在特定的社會制度環境中，以政府作為政策制定和執行主體，制定特定的政策初始目標，按照一定的執行流程實施，對作為目標群體的農村居民產生積極和消極影響的作用結果總和。1997年，瓦當（E.Vedung）提出政策綜合評估模型，從整體進程對政策進行評價和判斷，政策制定、政策執行和政策效果共同構成政策評估體系[6]。結合國內外公共政策評估理論方法及其在社會保障領域的具體應用，本文將政策綜合評估模型引入新農保政策研究領域，選取新農保政策制定目標、新農保政策執行力、新農保政策效果三大潛變量構建新農保政策效應理論模型。通過政策推進的先后順序和不同維度對新農保政策效應進行分解，有利于提高分析精度，更加系統全面地把握新農保政策實施與制度運行。

（1）新農保政策目標。新農保政策于2009年頒布并展開全國試點工作，相關政策效應逐步顯現。新農保政策秉持“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的基本原則目標，使農村居民獲得最基本的養老保障；擴大制度覆蓋面，盡可能將未享受城鎮基本養老保險待遇的農村老年人全部納入；個人繳費金額和養老金待遇根據當地社會經濟發展水平和農民個人收入狀況彈性調整；追求制度、基金可持續發展，力求政策可長期保障農村居民的老年生活。

（2）新農保政策執行力。新農保政策目標受益群體集中在養老問題亟待解決的農村居民身上，其執行主體由地方政府與新農保經辦機構組成。根據政策綜合評估模型，新農保政策執行維度評估應重點考察經辦機構政策執行能力與效力，地方政府通過財政投入政策支持經辦機構構建并負擔執行成本，經辦機構工作人員通過優質服務提供滿足參保群體的養老意愿與需求，以促進政策目標的實現，并增強政策執行的滿意度、信任度。

（3）新農保政策效果。新農保政策的目標受益群體是農村居民，其對政策制定和執行主體的認同與滿意程度，直接反映出新農保政策的實施效果，以檢驗新農保政策是否真正地緩解了農民養老壓力，是否使農民老有所養。通過自上而下、自下而上的政策執行與政策反饋雙通道循環機制，使新農保政策與農民群體的期望趨于一致，使其具有強烈的參保意愿與積極的參保行為，參保率與覆蓋率達到較高的水平，政策有效性得以明顯提升，切實發揮社會養老保障功能。

2.新型農村社會養老保險政策效應影響因素

關于新型農村社會養老保險政策效應影響因素的研究從政府支持[7～8]、經辦機構[9～11]、參保期望[12～13]、待遇水平[14～15]、土地養老保障功能[16～17]等多維視角展開。新農保作為惠及全體農村居民的典型公共政策，以政策制定為基礎，以政策執行為過程，以政策效果為結果，具有完整的公共政策循環過程與反饋機制。政府作為新農保政策的制定主體，其支持程度直接反映政策受關注度及其可持續發展；經辦機構作為新農保政策的執行主體，其管理服務能力體現政策的運行效率；農村居民作為新農保政策的實施對象和受益群體，其參保期望和待遇水平著重表明了政策的實施效果和受益水平；土地是農村傳統養老保障的載體，由于土地流轉等相關制度的推廣，加速推動了土地流轉行為，使農民土地擁有數量不斷減少，土地的養老功能持續弱化，為此，土地支持程度與土地流轉政策的外部性效應對于新農保政策及農民參保率、繳費率產生了關聯性的重要影響。

結合國內外養老保險影響因素已有研究成果及實地調查訪談結果，本文從制度主體、執行主體、受益群體、政策外部性四個視角構建由政府支持、經辦服務、參保期望、待遇水平和土地支持組成的新農保政策效應影響因素理論模型。

3.新型農村社會養老保險政策效應及其影響因素理論模型與基本假設

（1）政府支持與新農保政策效應。政府作為新農保政策的制定者和執行者，對制度政策推進和落實具有重大的責任和作用。為了提高新農保政策的有效性，政府需要給予正確的輿論引導和充足的財力支持，使廣大農民信任、關心新農保政策，相信依賴該政策能夠解決未來養老問題。政府作為責任主體，應當充分考慮農村整體收入水平的現實情況，在政府補貼、集體補助、個人繳費相結合的籌資模式中，政府補貼和集體補助資金的及時足額到位直接影響到農民參保意愿、新農保基金籌集與財務可持續性，最終影響新農保政策目標的實現、執行效率和實施效果。

（2）經辦機構與新農保政策效應。經辦機構是新農保制度推進的依托載體與組織保障，經辦機構及村委會、街道辦工作人員是政策執行主體和經辦服務的提供者。高效的經辦機構能夠有序運轉，經辦服務流程和業務經辦資源可得以優化設計與配置，經辦機構人員的素質能力直接影響新農保政策的推進成效；《新型農村社會養老保險經辦規程（試行）》（勞社部發〔2007〕2號）規定了相對統一的經辦人員服務規程，尤其關注服務水平和服務態度等細節。經辦機構人員的優良素質能力、服務水平和服務態度，對于增強農民對政策的信任度和滿意度，提高新農保政策有效性具有重要影響。

（3）參保期望與新農保政策效應。與老農保相比，農村居民對新農保參保期望明顯提高，希望政策能夠具有長期的穩定性，社會統籌資金大幅增加，個人賬戶足額積累，未來老年生活可以得到保障；科學合理地確定個人繳費水平是新農保制度的重點和難點，繳費基數、比例、檔次和標準直接關系到農民的經濟承受能力和參保決策；隨著社會經濟水平的提高和農村多渠道增收，農民對老年生活水平和質量期望也同步提高。參保群體對于新農保政策的穩定性、繳費水平和預期養老金額的認可程度直接影響其參保意愿與行為，進而影響新農保政策的整體效應。

（4）待遇水平與新農保政策效應。根據2009年《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2009〕32號）（以下簡稱《指導意見》），參保農民享有基礎養老金和個人賬戶養老金的總和，其中個人賬戶部分主要取決于60歲之前選擇的繳費檔次與繳納年限，而基礎養老金高低取決于基金籌集規模和當年社會經濟發展水平；由于個體健康差異和期望壽命的延長，待遇享受年齡的確定標準對農民參保決策傾向與年限產生顯著影響；考慮到不確定因素的存在，個人賬戶養老金在參保人死亡后，可由其繼承人依法繼承，在一定程度上消除了參保人對于財力投入風險的擔憂。農村居民對于基礎養老金、待遇享受年齡和個人賬戶繼承性是否持肯定和支持態度，直接影響新農保參保意愿、政策效果和效應。

（5）土地支持與新農保政策效應。土地是農民的傳統生計保障，為農民提供必須的住所和食物。隨著城市化進程加快，農村土地保障功能弱化，農民風險意識增強。對于土地經濟價值的認可程度反映其自身養老觀念，間接表現為土地對其養老需求的保障程度，并影響其繳費能力；土地流轉政策已在全國推廣，農民可通過流轉土地提高經濟收入，使弱化的土地養老功能產生新的效益，尤其適用于外出務工人員和喪失勞動力的老年人。對土地流轉政策的滿意度和是否愿意通過流轉土地參加新農保，間接反映出農民傳統養老觀念的轉變程度與社會養老方式的選擇傾向，制約了農民參保意愿和繳費能力，從而影響新農保政策的實施和完善。

圖1新型農村社會養老保險政策效應

及其影響因素理論模型

基于上述新農保政策效應及其影響因素理論分析，本文構建政府支持X1、經辦服務X2、參保期望X3、待遇水平X4、土地支持X5五大因素對新農保政策目標Y1、新農保政策執行力Y2、新農保政策效果Y3的三維度新農保政策效應影響關系的理論模型（見圖1），設計具體觀測變量（見表1），并提出相應基本假設：

結合國內外養老保險影響因素已有研究成果及實地調查訪談結果，本文從制度主體、執行主體、受益群體、政策外部性四個視角構建由政府支持、經辦服務、參保期望、待遇水平和土地支持組成的新農保政策效應影響因素理論模型。

3.新型農村社會養老保險政策效應及其影響因素理論模型與基本假設

（1）政府支持與新農保政策效應。政府作為新農保政策的制定者和執行者，對制度政策推進和落實具有重大的責任和作用。為了提高新農保政策的有效性，政府需要給予正確的輿論引導和充足的財力支持，使廣大農民信任、關心新農保政策，相信依賴該政策能夠解決未來養老問題。政府作為責任主體，應當充分考慮農村整體收入水平的現實情況，在政府補貼、集體補助、個人繳費相結合的籌資模式中，政府補貼和集體補助資金的及時足額到位直接影響到農民參保意愿、新農保基金籌集與財務可持續性，最終影響新農保政策目標的實現、執行效率和實施效果。

（2）經辦機構與新農保政策效應。經辦機構是新農保制度推進的依托載體與組織保障，經辦機構及村委會、街道辦工作人員是政策執行主體和經辦服務的提供者。高效的經辦機構能夠有序運轉，經辦服務流程和業務經辦資源可得以優化設計與配置，經辦機構人員的素質能力直接影響新農保政策的推進成效；《新型農村社會養老保險經辦規程（試行）》（勞社部發〔2007〕2號）規定了相對統一的經辦人員服務規程，尤其關注服務水平和服務態度等細節。經辦機構人員的優良素質能力、服務水平和服務態度，對于增強農民對政策的信任度和滿意度，提高新農保政策有效性具有重要影響。

（3）參保期望與新農保政策效應。與老農保相比，農村居民對新農保參保期望明顯提高，希望政策能夠具有長期的穩定性，社會統籌資金大幅增加，個人賬戶足額積累，未來老年生活可以得到保障；科學合理地確定個人繳費水平是新農保制度的重點和難點，繳費基數、比例、檔次和標準直接關系到農民的經濟承受能力和參保決策；隨著社會經濟水平的提高和農村多渠道增收，農民對老年生活水平和質量期望也同步提高。參保群體對于新農保政策的穩定性、繳費水平和預期養老金額的認可程度直接影響其參保意愿與行為，進而影響新農保政策的整體效應。

（4）待遇水平與新農保政策效應。根據2009年《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2009〕32號）（以下簡稱《指導意見》），參保農民享有基礎養老金和個人賬戶養老金的總和，其中個人賬戶部分主要取決于60歲之前選擇的繳費檔次與繳納年限，而基礎養老金高低取決于基金籌集規模和當年社會經濟發展水平；由于個體健康差異和期望壽命的延長，待遇享受年齡的確定標準對農民參保決策傾向與年限產生顯著影響；考慮到不確定因素的存在，個人賬戶養老金在參保人死亡后，可由其繼承人依法繼承，在一定程度上消除了參保人對于財力投入風險的擔憂。農村居民對于基礎養老金、待遇享受年齡和個人賬戶繼承性是否持肯定和支持態度，直接影響新農保參保意愿、政策效果和效應。

（5）土地支持與新農保政策效應。土地是農民的傳統生計保障，為農民提供必須的住所和食物。隨著城市化進程加快，農村土地保障功能弱化，農民風險意識增強。對于土地經濟價值的認可程度反映其自身養老觀念，間接表現為土地對其養老需求的保障程度，并影響其繳費能力；土地流轉政策已在全國推廣，農民可通過流轉土地提高經濟收入，使弱化的土地養老功能產生新的效益，尤其適用于外出務工人員和喪失勞動力的老年人。對土地流轉政策的滿意度和是否愿意通過流轉土地參加新農保，間接反映出農民傳統養老觀念的轉變程度與社會養老方式的選擇傾向，制約了農民參保意愿和繳費能力，從而影響新農保政策的實施和完善。

圖1新型農村社會養老保險政策效應

及其影響因素理論模型

基于上述新農保政策效應及其影響因素理論分析，本文構建政府支持X1、經辦服務X2、參保期望X3、待遇水平X4、土地支持X5五大因素對新農保政策目標Y1、新農保政策執行力Y2、新農保政策效果Y3的三維度新農保政策效應影響關系的理論模型（見圖1），設計具體觀測變量（見表1），并提出相應基本假設：

結合國內外養老保險影響因素已有研究成果及實地調查訪談結果，本文從制度主體、執行主體、受益群體、政策外部性四個視角構建由政府支持、經辦服務、參保期望、待遇水平和土地支持組成的新農保政策效應影響因素理論模型。

3.新型農村社會養老保險政策效應及其影響因素理論模型與基本假設

（1）政府支持與新農保政策效應。政府作為新農保政策的制定者和執行者，對制度政策推進和落實具有重大的責任和作用。為了提高新農保政策的有效性，政府需要給予正確的輿論引導和充足的財力支持，使廣大農民信任、關心新農保政策，相信依賴該政策能夠解決未來養老問題。政府作為責任主體，應當充分考慮農村整體收入水平的現實情況，在政府補貼、集體補助、個人繳費相結合的籌資模式中，政府補貼和集體補助資金的及時足額到位直接影響到農民參保意愿、新農保基金籌集與財務可持續性，最終影響新農保政策目標的實現、執行效率和實施效果。

（2）經辦機構與新農保政策效應。經辦機構是新農保制度推進的依托載體與組織保障，經辦機構及村委會、街道辦工作人員是政策執行主體和經辦服務的提供者。高效的經辦機構能夠有序運轉，經辦服務流程和業務經辦資源可得以優化設計與配置，經辦機構人員的素質能力直接影響新農保政策的推進成效；《新型農村社會養老保險經辦規程（試行）》（勞社部發〔2007〕2號）規定了相對統一的經辦人員服務規程，尤其關注服務水平和服務態度等細節。經辦機構人員的優良素質能力、服務水平和服務態度，對于增強農民對政策的信任度和滿意度，提高新農保政策有效性具有重要影響。

（3）參保期望與新農保政策效應。與老農保相比，農村居民對新農保參保期望明顯提高，希望政策能夠具有長期的穩定性，社會統籌資金大幅增加，個人賬戶足額積累，未來老年生活可以得到保障；科學合理地確定個人繳費水平是新農保制度的重點和難點，繳費基數、比例、檔次和標準直接關系到農民的經濟承受能力和參保決策；隨著社會經濟水平的提高和農村多渠道增收，農民對老年生活水平和質量期望也同步提高。參保群體對于新農保政策的穩定性、繳費水平和預期養老金額的認可程度直接影響其參保意愿與行為，進而影響新農保政策的整體效應。

（4）待遇水平與新農保政策效應。根據2009年《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2009〕32號）（以下簡稱《指導意見》），參保農民享有基礎養老金和個人賬戶養老金的總和，其中個人賬戶部分主要取決于60歲之前選擇的繳費檔次與繳納年限，而基礎養老金高低取決于基金籌集規模和當年社會經濟發展水平；由于個體健康差異和期望壽命的延長，待遇享受年齡的確定標準對農民參保決策傾向與年限產生顯著影響；考慮到不確定因素的存在，個人賬戶養老金在參保人死亡后，可由其繼承人依法繼承，在一定程度上消除了參保人對于財力投入風險的擔憂。農村居民對于基礎養老金、待遇享受年齡和個人賬戶繼承性是否持肯定和支持態度，直接影響新農保參保意愿、政策效果和效應。

（5）土地支持與新農保政策效應。土地是農民的傳統生計保障，為農民提供必須的住所和食物。隨著城市化進程加快，農村土地保障功能弱化，農民風險意識增強。對于土地經濟價值的認可程度反映其自身養老觀念，間接表現為土地對其養老需求的保障程度，并影響其繳費能力；土地流轉政策已在全國推廣，農民可通過流轉土地提高經濟收入，使弱化的土地養老功能產生新的效益，尤其適用于外出務工人員和喪失勞動力的老年人。對土地流轉政策的滿意度和是否愿意通過流轉土地參加新農保，間接反映出農民傳統養老觀念的轉變程度與社會養老方式的選擇傾向，制約了農民參保意愿和繳費能力，從而影響新農保政策的實施和完善。

圖1新型農村社會養老保險政策效應

及其影響因素理論模型

基于上述新農保政策效應及其影響因素理論分析，本文構建政府支持X1、經辦服務X2、參保期望X3、待遇水平X4、土地支持X5五大因素對新農保政策目標Y1、新農保政策執行力Y2、新農保政策效果Y3的三維度新農保政策效應影響關系的理論模型（見圖1），設計具體觀測變量（見表1），并提出相應基本假設：