財政民主之權利構造三題

胡偉

摘 要：財政民主是人民主權原則在財政領域的具體體現(xiàn)。盡管財政利益存在著多重性和復雜性而使財政民主理念轉(zhuǎn)化為具體制度異常艱難，但以公民財政權為基礎的構造方式將財政民主制度化，不失為一種最佳的選擇。財政民主的權利構造并不能完全置身于國家公權力的運行軌道之外，因此，在財政民主的權利構造的動態(tài)過程中，還要圍繞國家財政權的行使實現(xiàn)公民的財政利益和公共財政利益。

關鍵詞：財政民主；權利構造； 公民財政權； 國家財政權

中圖分類號：DF43

文獻標識碼：A

近幾年來，隨著公民參與財政立法和預算活動不斷增多如2005年8月至10月之間修改《個人所得稅法》的過程中，就關于個人所得稅免征額舉行過立法聽證會，取得了良好的效果，為我國在財政立法中制定統(tǒng)一的規(guī)則奠定了基礎。2011年5月修改《個人所得稅法》，一個月內(nèi)征集到23萬條意見，超過2009年至2011年20部法律的總和；2011年7月修改《預算法》，一個月內(nèi)征集到31萬條意見。在參與預算方面，形成了“溫嶺模式”、“哈爾濱模式”和“無錫模式”等。（參見：王姝.預算法修改征到31萬條意見 “立法宗旨”未改受關注[J].新京報，2012-08-06；徐佳.中國參與式預算模式的比較及其完善[J].北京財貿(mào)職業(yè)學院學報，2011，（3）：33-37.）

，財政民主在我國獲得了長足的發(fā)展。從財政民主的生成來看，它能夠在現(xiàn)代“租稅國家”被人們所認識并得到法律承認，主要是人們深深地意識到：財政不僅在社會生活中發(fā)揮著舉足輕重的作用，而且是經(jīng)濟運轉(zhuǎn)的重要推進器，同時，還是政治活動的主要資金來源[1]，況且，財政更多地體現(xiàn)為“取之于民，用之于民”的價值訴求，并由此引發(fā)民主精神在財政領域的“生長”，以及成為憲法和財政法財政法可分為最廣義的財政法、最狹義的財政法、狹義財政法和廣義財政法。最廣義的財政法是關于一切公共財政作用的法，包括法理論與法制度在內(nèi)；最狹義的財政法僅以租稅法為研究對象，不涉及其他財政作用。狹義財政法應以財政支出法為內(nèi)容，以財政管理法為中心而構建；廣義財政法包括財政法的一般理論、財政計劃法、財政收入法、財政支出法、財政管理法、財政營運法、財政統(tǒng)制法和地方財政法等。（參見：蔡茂寅.財政法[J].月旦法學教室，2008，（70）：60-72.）的原則。但以往的研究大多是從應然和實然的角度對財政民主的必要性和現(xiàn)實性展開深入的探究，忽視了支撐財政民主制度的權利基礎。正因為缺乏對財政民主制度背后的權利基礎的追問，使財政民主在沒有權利制度作為支撐和保障的情況下，淪為一種政治口號，是一種“空洞化”的民主，通常被國家機關以及強勢群體漠視。因此，重視對財政民主制度背后的權利基礎的研究，并將權利概念引入財政民主過程中，這是當下必須關心的問題。

一、財政民主權利構造之基礎

哈貝馬斯認為，民主原則不是處于論辯的內(nèi)在層面，而是處在論辯的外在層面，“在這個層面，平等地參與一個以商談形式形成意見和意志的過程被有效地建制化，而且這個過程本身，也是得到法律擔保的交往形式來實現(xiàn)的?！笨梢?，民主原則能夠憑借一個權利體系，對所有人平等地參與由其交往預設的立法活動提供保證[2]。一般來說，“民主作為一種與專制政體相對立的國家形態(tài)，它包含著價值、制度、操作三個層面”，但后兩個層面均是為了第一個層面的實現(xiàn)，由此看來，“民主追求的一個基本價值就是人的權利和自由”。馬克思主義經(jīng)典作家認為：“民主的基本目的是實現(xiàn)人民當家做主的權利——人民真正平等、普遍地參與國家事務的權利?！盵3]對于財政民主來說，它是民主原則在財政領域的具體化，與財政權利是緊密相連的，是考慮多數(shù)人的愿望并同時保護少數(shù)人財政權利的工具，而財政民主制度的必備條件是公民的平等財政權利，因此，財政民主應以公民所享有的財政權利體系為構造而得到具體落實。雖然財政民主權利構造是一種動態(tài)過程，但必然以公民財政權（也稱國民財政權利）為基礎。

（一）公民財政權的性質(zhì)滿足了財政民主權利構造的需要

從本質(zhì)上看，公民財政權是公民作為一般財政相對人應享有的權利，只要公民履行了財政義務（主要是納稅義務），就自然地享有與財政義務對應的權利，這是權利義務一致基本法治原理的要求。但它不是指公民享有的納稅申報方式選擇權、申請延期申報權、申請減免稅費權、獲得財政憑證權等權利。公民財政權是公民依法通過一定的程序和方式在財政方面可以為一定行為或者要求國家作為或不作為的資格，其目的在于保護自身的財政利益和公共財政利益。公民財政權也是公民參與財政活動的權利，為公民正當參與財政活動奠定了堅實的基礎。由此看來，對公民財政權的性質(zhì)可作如下解讀：

1公民財政權是私人財產(chǎn)權衍生的權利

公民財政權是公民在向國家讓渡自己一部分財產(chǎn)的前提下自然享有的權利。公民承擔財政義務就意味著要喪失部分財產(chǎn)所有權，但同時獲得了公民財政權，在這一點上，與股權有一定的相似性。它們的不同之處在于：股權是通過對財產(chǎn)的實際讓渡而獲得的權利，而公民財政權是指公民只要承擔了相應的財政義務，無論其義務是否被實際履行，并不影響其對財政方面權利的享有，其目的在于確保公民財政權的可操作性以及提高行使效率。

2公民財政權是憲法權利

羅伯特·阿列克西認為，一項權利成為憲法權利，必須具有能夠被大家理解的實際意義、政治正當性以及高于法律權利的位階等三個方面的要素[4]。依此標準，公民財政權應是憲法權利。

其一，公民財政權具有能夠被大家理解的實際意義。一是有利于促使政府依法理財、依法治財，確保財政收支平衡。財政收支是否平衡，不僅關涉每一個人的生活，而且關涉一個國家經(jīng)濟的健康發(fā)展，這是因為財政收支平衡絕非僅僅是財政的一收一支，它觸及社會再生產(chǎn)的全過程以及社會產(chǎn)品的總供給與總需求的平衡的本質(zhì)，是通過堅持量入為出原則編制預算，以嚴格控制支出，提高財政資金的使用效益執(zhí)行預算，以及嚴格核實各項收支搞好決算而實現(xiàn)財政收支平衡[5]。因此，保持財政收支平衡，既是人們的愿望，也是國家經(jīng)濟健康發(fā)展的要求，但它是建立在政府依法理財、依法治財?shù)幕A之上的。誠如布倫南、布坎南所言：“從某種意義上，可以把平衡預算（包含財政收支平衡）視為對現(xiàn)代政府的財政權力進行更全面的憲法約束的第一步?！盵6]公民財政權的行使能夠充分發(fā)揮公眾的積極性、主動性，參與財政立法和預算決策以及財政監(jiān)督（包括對預算的編制、執(zhí)行、決算的監(jiān)督）等，對財政行政權予以限制，使政府依法理財、依法治財，做到財政收支的平衡。二是有利于民生財政法制的構建。民生財政是以保障公眾的基本生活為出發(fā)點的財政，它承載著普世性的價值訴求。民生財政的實現(xiàn)需要構建一套權責明確、民主參與、互相制約的法制化體系作保證，公民財政權能夠為其提供動力與基礎，并極力推進。從民生財政的法制框架來看，一方面包括構建民生預算制度，以確保財政支出有利于民眾的生存與發(fā)展，這不僅需要公眾參與預算，而且需要對國家權力進行制衡；另一方面包括構建民生財政的收入保障制度，以確保財政收入有利于民生問題的解決，這需要公眾參與制定合理的稅收、公債、政府融資制度；還包括構建民生財政的績效評價制度，以確保財政支出的社會效益最大化，這需要公眾參與民生財政績效評價指標、方法和結(jié)果運用體系的制定[7]。這些均有賴于公民財政權的行使。三是有利于充分表達不同的財政利益訴求，尋求財政利益共存或財政利益妥協(xié)的途徑，從而達到各種財政利益的平衡，以減少社會沖突。公眾是享有政府提供公共產(chǎn)品的主體，因不同的人有不同的偏好而導致在財政利益上有不同的訴求，這樣往往會發(fā)生沖突，不僅表現(xiàn)在個人與政府之間，而且表現(xiàn)在個人與個人之間。隨著社會利益的多元化，這種沖突越來越激烈，但通過公民財政權的行使，能夠在當事人之間形成一種協(xié)商與溝通的方式，搭建充分表達不同財政利益訴求的平臺，在相互協(xié)商與溝通中找到財政利益共存或財政利益妥協(xié)的途徑，使個人與政府之間以及個人與個人之間建立起財政利益的平衡，從而化解雙方之間的矛盾，避免社會沖突的發(fā)生。

其二，公民財政權的政治正當性。公民財政權是能夠體現(xiàn)財政民主實質(zhì)的權利，它是人民當家做主，實現(xiàn)對國家財政事務管理的權利，是建立在人民主權原則基礎之上的權利，是人民財政主權的集中體現(xiàn)，反映了財政民主精神與價值維度[8]。公民財政權所蘊含的財政民主、財政正義、財政公平等理念，是任何一國政治的正當性和合法性的基石。尤其是財政民主，它對一國基本政治制度有著重大影響，其實現(xiàn)的程度對一國的民主進程有著決定性影響。國家產(chǎn)生于人民的同意[9]，它行使的財政權是人民所授予的，必須受到人民的制約，否則，會造成對人民權利的侵害[10]。國家財政權國家財政權是指國家享有的對財政資金籌集、管理和使用的權力，它是國家權力的具體表現(xiàn)，包括財政立法權、財政行政權和財政司法權。公民財政權與國家財政權的主要區(qū)別在于：其一，權利的性質(zhì)不同。公民財政權是一種社會權利，而國家財政權則是一種公權力。其二，主體不同。公民財政權的主體是公民，而國家財政權的主體是國家。其三，權利本位不同。公民財政權是以公民財政利益為本位，而國家財政權是以國家財政利益為本位。公民財政權與國家財政權又存在著十分密切的關系：其一，公民財政權是國家財政權的直接來源。國家財政權是國家通過稅收等法定形式取得滿足國家職能需要以及社會需求的權力，它來源于公民的財產(chǎn)權，而公民的財政主權也是來源于自己的財產(chǎn)權。作為公民財政主權具體化的公民財政權則構成了國家財政權的直接來源。其二，公民財政權對國家財政權行使的監(jiān)督。公民財政權是獨立于國家財政權之外的一種新興權利，它在國家行使財政權的過程中能夠發(fā)揮監(jiān)督作用，并與國家財政權無相同的利益交集，因此，在某些財政問題上不可能與國家達成利益上的妥協(xié)，這有利于保持自身的純潔性和超脫性，能更好地實現(xiàn)其監(jiān)督的公正性和有效性。公民財政權對國家財政權行使的監(jiān)督是社會權利對公權力監(jiān)督在財政領域的具體表現(xiàn)，可以在一定程度上解決公權力被濫用的問題。

是國家權力結(jié)構中根本性的生存保障權，是一切政治活動的前提與基礎，在行使過程中會受到公民財政權的限制，以確保財政民主、財政正義、財政公平等理念的實現(xiàn)[11]，這是公民財政權對政治正當性與合法性的要求與體現(xiàn)。

其三，公民財政權的高權利位階。從權利的位階來看，憲法權利位階顯然高于法律權利位階，這是由更高的立法標準所決定的。更高的立法標準不僅表現(xiàn)在權利的重要性上，而且表現(xiàn)在不可替代性上[4]。公民財政權是財政民主原則權利化的體現(xiàn)，是財政立法、預算決策參與和財政監(jiān)督等方面的權利，從其實質(zhì)來看，是民權，是民眾對國家財政予以控制的權利，它確保了國家財政活動的正義性和公平性[12]，決定著社會的和諧和未來的發(fā)展方向。同時，公民財政權既關涉自己的人性尊嚴和自由，也關涉自己當家做主的地位，還關涉自己的衣、食、住、行、健康等多方面的內(nèi)容，是“公民不可缺少的、不可替代的、不可轉(zhuǎn)讓的、穩(wěn)定的具有母體性的共同權利”[13]，它在財政“權力—權利”體系中具有核心地位和作用，是有著更高立法標準的權利，可見，公民財政權是一項憲法權利。

3.公民財政權是社會權

社會權是隨著市場失靈以及社會問題日益突顯而發(fā)展起來的權利，它既不同于傳統(tǒng)的自由權和純粹以個人利益為本位的私權，又不同于以國家利益為本位的公權，社會權是在不信任個人權利和個人能力的基礎上，要求國家權力的積極作為和幫助才能實現(xiàn)的基本權利[14]。社會權是“為了維持每個國民能獲致合乎人類尊嚴之生活，且能合乎社會正義地擁有真正而非只是形式上的法上的自由，來發(fā)展其能力及人格”，社會權的重心“并不在于保障人民之自由，而是在于保障社會之安全”[15]。對于公民財政權而言，它是公民為了滿足其對公共產(chǎn)品的需求，讓渡自己部分財產(chǎn)所有權而獲得財政公共事務參與權和監(jiān)督權等，公民財政權存在的依據(jù)是公民的財政義務（主要是納稅義務）。由此看來，它在利益歸屬上往往表現(xiàn)為一種社會公共利益形態(tài)，公民財政權并不能由某一個公民單獨享有，因此，它的實現(xiàn)需要國家積極作為與幫助。從實際來看，如果沒有公民財政權的存在，國家財政收支活動就缺乏應有的監(jiān)督，在這種情況下，勢必造成國家財政收支活動出現(xiàn)不合理或違法的現(xiàn)象，給公民權益帶來損害，也給社會帶來不安全，因此，對公民財政權的確認，亦是對公民在國家財政收支活動中主體性地位的確認，可以保證財政“取之于民，用之于民”的價值訴求的實現(xiàn)[16]，既維護了公民的權益又保障了社會安全，更維持了公民作為人所需要的有尊嚴的生活。

（二）公民財政權的構成滿足了財政民主權利構造的需要

財政民主的價值追求必然外化為財政民主的制度結(jié)構。在制度層面，財政民主是由若干財政權利要素構成的。沒有這些財政權利要素作為細胞，財政民主就是毫無生命力的枯軀朽體。從公民財政權概念的外延來看，公民財政權和其他權利一樣，是由若干子權利構成的。具言之，它應包括以下權利：

1.公民財政知情權

公民財政知情權又稱公民財政信息權，是指公民享有從國家機關知悉或獲取財政政策、法律法規(guī)、重大財政決策、重要財政事務以及與普通公民利益密切相關的重大財政事件等情況的權利以及國家機關履行主動公開或告知義務的有機統(tǒng)一。從社會契約論的角度來看，政府是公民的代理人，是接受公民委托對國家公共事務進行管理的公共機構，承擔著向公眾提供公共產(chǎn)品的職責，但在使用財政資金提供公共產(chǎn)品時，雙方“信息”不對稱。換言之，政府不僅是財政信息的創(chuàng)造者，而且是財政信息的匯集者，還是財政信息的擁有者，處于明顯的優(yōu)勢地位，而公眾是財政信息的獲取者，處于明顯的弱勢地位，因此，政府必須將財政資金使用計劃、項目、成本收益等情況予以公開，使公眾知曉財政資金的使用狀況，況且公眾是國家財政資金的提供者，自然有權全面了解自己的錢是如何被政府花掉的。所以，財政知情權是財政民主原則的根本要求，它屬于公民知情權的范疇，具有公民知情權的一般屬性，它的實現(xiàn)有賴于政府以及財政機關履行告知或公開義務。